Вместо реформы – развитие: государственная гражданская служба ХМАО-ЮГРЫ в 2010-2015 годах

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Вместо реформы - развитие: государственная гражданская служба ХМАО-ЮГРЫ в 2010-2015 годах

Кодинцев А.Я.

В статье выделяются основные этапы развития государственной гражданской службы в Ханты-мансийском округе - Югры. Проанализированы основные акты постреформенного периода (программы, концепции и нормативно-правовые акты). Выделяются основные особенности и недостатки программных документов. Выделены особенности развития государственной гражданской службы в 2010-е годы в Ханты-мансийском округе - Югре. В ходе реорганизации были составлены должностные регламенты, создан кадровый резерв и т.д.

Цель. На основе анализа программ реформ государственной гражданской службы ХМАО-Югры сформулировать особенности развития службы в ХМАО-Югре.

Методы. В работе применяется проблемно-хронологический метод.

Результаты. В ходе реорганизации были составлены должностные регламенты, создан кадровый резерв и т.д. В целом округ стал отставать от многих регионов России по темпам реформы госслужбы.

Научная новизна. Впервые рассматривается динамика преобразований в ходе постреформенных изменений государственной гражданской службы субъекта РФ, на примере ХМАО-Югры. Выделяются особенности реформы в ХМАО в сравнении с другими субъектами Уральского федерального округа.

Ключевые слова: государственная гражданская служба субъекта РФ, должностные регламенты, дополнительное профессиональное образование, кадровый резерв, профессиональные компетенции, управление по результатам.

программный документ регламент гражданская служба

В статье «Реформа государственной гражданской службы в Ханты-Мансийском округе-Югре в 2003-2010 гг.» (вышедшей в журнале Вопросы управления. 2016. № 2) была раскрыта специфика реформирования гражданской службы в промышленно-развитом регионе Севера России. В начале 2010-х годов в России терминология подразумевающая проведение реформы государственной службы исчезает из государственных актов и заменяется словом «развитие». Однако, характер этого развития таков, что фактически речь идет о продолжении реформы. Тем более что часть заявленных реформаторских задач на федеральном и окружном уровне не была достигнута. Часть исследователей негативно оценила результаты реформы государственной гражданской службы, как на федеральном, так и на региональном уровнях [1, 2, 3, 4].

Реформа государственной службы в Ханты-Мансийском автономном округе с разной степенью интенсивности продолжалась до 2010 года. В ходе реформы были введены реестры служащих, определены их функции, составлены должностные регламенты, определен статус государственного гражданского служащего, создан кадровый резерв и т.д. Округ опережал многие регионы России по темпам реформы госслужбы. Планы реформы были конкретные, ясные и определенные (в отличие от федеральных программ). Ситуация изменилась в 2010 году.

Управление по вопросам кадровой политики администрации ХМАО-Югры разработало проект новой региональной программы по развитию федеральной программы (Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»: введена по указу Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № N 261). Однако в конце 2009-начале 2010 годов многие сотрудники управления покинули свои посты, а в марте 2010 года в отставку подал губернатор округа Н.А. Филиппенко. Новый губернатор Н.В. Комарова некоторое время входила в курс дела. Многие программные планы были временно «заморожены». Развитие государственной службы ХМАО-Югры ранее производившееся с опережением общероссийских показателей стало отставать от других регионов Урала. Наконец, 9 октября 2010 г. вышло постановление N 243-п Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры О целевой программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Развитие государственной гражданской службы, муниципальной службы и резерва управленческих кадров в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на 2011-2013 годы» (последнее по времени принятия в Уральском округе). О реформе уже речи не шло, только о развитии. Следовательно, по крайней мере, для ХМАО-Югры реформа закончилась, и далее могло продолжаться совершенствование. К тому времени Управление по вопросам кадровой политики вошло в состав Департамента внутренней политики ХМАО-Югры, который и стал государственным заказчиком программы. Финансирование программы (18 млн. рублей) соответствовало задачам, которые были сформулированы предельно неконкретно (углубить, повысить и пр.). Ожидаемые результаты, наоборот, были сформулированы точно. В том числе, предполагалось повысить долю государственных служащих с индивидуальными планами развития до 85%, массово ввести программы профессионального развития государственных гражданских служащих, увеличить доли должностей государственной гражданской службы, должностные регламенты по которым содержат показатели результативности до 60%, увеличить долю управленческих должностей, обеспеченных резервом управленческих кадров до 50% от общего количества управленческих должностей, увеличить количество должностей государственной гражданской службы, замещенных на основании конкурса на замещение вакантных должностей и из кадрового резерва, до 75%, увеличить доли управленческих должностей, замещенных из резерва управленческих кадров до 83% от общего количества замещенных должностей.

По мнению авторов программы, ряд целей предыдущих программ не было достигнуто. В том числе, не хватало должностных регламентов гражданских служащих, профессиональная деятельность государственных служащих слабо связана с качеством оказываемых государственным органом государственных услуг гражданам и организациям, не были введены эффективные механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне, открытость и информационная доступность деятельности государственных служащих оставалась на невысоком уровне. На самом деле не были решены и многие другие задачи предыдущих программ.

Было намечено несколько основных направлений в рамках программы: организационно-правовое обеспечение государственной гражданской службы и муниципальной службы в автономном округе; внедрение эффективных технологий и методов кадровой работы, в том числе направленных на стимулирование, мотивацию и оценку деятельности, упорядочение и конкретизацию полномочий служащих, ротация, проведение экспериментов по разработке и внедрению дифференцированных критериев оценки эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих, внедрение программного обеспечения с целью автоматизации кадрового делопроизводства и ведения реестра государственных гражданских и муниципальных служащих; разработка и внедрение индивидуальных планов и программ профессионального развития; создание реестра наиболее коррупционно опасных сфер деятельности исполнительных органов государственной власти автономного округа, разработка методики организации проверки соблюдения требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, анализу эффективности деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов и прочее.

Программа включала множество различных мер. Например, мониторинг исполнения законодательства, разработка и внедрение дифференцированных критериев оценки эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих автономного округа, модернизация методик кадровой работы, полный перевод государственной службы на электронный документооборот, массовое переобучение чиновников, создание реестра коррупционно опасных сфер и прочее [5].

Кадровый резерв был главной темой кадровых преобразований в округе в 2010-2011 гг. 27.12.2010 было принято постановление Губернатора ХМАО-Югры № 247 утвердившее Положение «О кадровом резерве на государственной гражданской службе ХМАО-Югры». Формировались конкурсные комиссии, вводился 2-5 летний срок нахождения в кадровом резерве, вводится наставничество, составляется индивидуальный план развития чиновника и пр. 14 апреля 2010 года принято постановление Губернатора ХМАО-Югры № 70 установившее Реестр должностей государственной гражданской службы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Этот важнейший документ заменил предыдущий реестр, установленный в 2005 году. Реестр существенно расширил перечень должностей замещаемых государственными служащими ХМАО.

По состоянию на январь 2014 года в Сводный резерв управленческих кадров были включены 535 человек. Обучение по программам профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки ежеквартально проходили около 30 % резервистов. Активное и систематическое обучение резерва управленческих кадров, способствует повышению эффективности его использования. Так, в 2013 году из резерва управленческих кадров были назначены 70 человек, что превышает показатели 2011 - 2012 годов на 32%. Общая численность лиц, включенных в кадровые резервы органов государственной власти автономного округа, составляла 2235человек. В 2013 году из кадровых резервов государственных органов и кадрового резерва автономного округа было произведено 308назначений на вакантные должности гражданской службы.

В 2012-2013 годах был осуществлен комплекс мер по нормативно-правовому обеспечению антикоррупционной деятельности, совершенствованию государственного управления и установлению антикоррупционных механизмов, информационному обеспечению антикоррупционной деятельности и взаимодействию с институтами гражданского общества, кадровому и образовательному обеспечению [6].

Департамент внутренней политики ХМАО-Югры предпринял большие усилия по выполнению программных планов связанных с переобучением госслужащих. 07.11.2013 года вышло постановление Правительства ХМАО-Югры № 476-п «О концепции развития системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих ХМАО-Югры» (на 2014-2016 гг.). В концепции констатировалось нарастание массовой переподготовки служащих с конца 2000-х годов. В то же время отмечалось, что только 5% служащих имеют высшее образование «ГМУ». Сама концепция целиком состояла из одних деклараций и неконкретных пожеланий. Финансирование не было предусмотрено и осуществлялось на основании отдельных актов [7].

23.01.2014 года принято постановление Губернатора ХМАО-Югры № 8 «О Департаменте государственной гражданской службы и кадровой политики Ханты-Мансийского автономного округа - Югры». Таким образом, был воссоздан и, получил расширенные полномочия основной орган по управлению государственной и муниципальной службой ХМАО-Югры. Функции Департамента обширные и они продолжают расширяться. В том числе, Департамент принимает нормативные правовые акты сфере деятельности Департамента, проводит мониторинг выполнения государственных заданий; осуществляет функции органа государственной власти автономного округа по вопросам государственной гражданской службы и кадровой политики; обеспечивает деятельность Совета по вопросам государственной и муниципальной службы при Губернаторе автономного округа, Комиссии при Губернаторе по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, Межведомственного Совета при Губернаторе по противодействию коррупции; обеспечивает координацию вопросов по формированию штатных расписаний исполнительных органов государственной власти округа; организует профессиональную переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих; организует работу по формированию и использованию резерва управленческих кадров; обеспечивает осуществление на территории автономного округа в пределах своей компетенции мероприятий по противодействию коррупции и прочие полномочия.

В отличие от предыдущих лет новый Департамент государственной гражданской службы и кадровой политики автономного округа жестко контролирует исполнение нормативно-правовых актов в сфере государственной службы. Так, например, регулярно проводятся тематические проверки по исполнению законодательства о государственной гражданской службе. Приказ директора И.А. Астапенко №52 от 24.07.2014 года утвердил перечень тем в ходе проверок. В частности Департамент проверяет: соблюдение требований законодательства о государственной гражданской службе в части установления и соблюдения квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей; организацию работы по проведению конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение гражданских служащих округа в кадровый резерв; организацию работы по проверке достоверности представляемых гражданином персональных данных при поступлении на гражданскую службу; организацию работы по присвоению классных чинов гражданским служащим автономного округа; организацию проведения аттестаций и квалификационных экзаменов гражданских служащих; организацию деятельности конкурсных и аттестационных комиссий; применение механизмов стимулирования гражданских служащих округа к исполнению должностных обязанностей на высоком профессиональном уровне; организацию дополнительного профессионального образования гражданских служащих; организацию работы с кадровым резервом [8]. Департамент в момент создания включал: Управление государственной гражданской и муниципальной службы (отдел государственной гражданской службы и контроля, отдел муниципальной службы), отдел совершенствования мер по противодействию коррупции; отдел профессионального развития кадрового состава и резерва; отдел информационного сопровождения и мониторинга; административный отдел. Штаты Департамента были установлены в размере 34 единиц должностей государственной гражданской службы.

Аппарат полномочного представителя по УрФО продолжает пристально наблюдать за развитием государственной службы в ХМАО-Югре. После большой проверки проведенной в 2014 году Департамент государственной гражданской службы и кадровой политики автономного округа активно устранял замечания. В том числе Департамент усовершенствовал должностные регламенты, изменил многие нормативно-правовые акты округа по государственной службе. В связи с отсутствием федеральных нормативных правовых актов, утверждающих порядок установления оплаты труда, на уровне автономного округа осуществляется разработка специфических показателей эффективности и результативности деятельности органов государственной власти автономного округа. В 2013 году разработан проект с использованием дифференцированных критериев для оценки эффективности и результативности деятельности служащих, начата его апробация. Критерии требуют корректировки с учетом их практического применения, а также нормативного закрепления. Указанный вопрос рассматривался на заседании Совета по вопросам государственной и муниципальной службы автономного округа при Губернаторе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 14 ноября 2014 года. По решению Совета апробацию указанных критериев планировалось завершить до 1 июля 2015 года [9].

17 октября 2014 года принято новое постановление Правительства ХМАО-Югры № 374-п, утвердившее очередную Программу «Развитие государственной гражданской службы, муниципальной службы и резерва управленческих кадров в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в 2015 - 2020 годах». Исполнителем стал Департамент государственной гражданской службы и кадровой политики Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Задачи Департамента при реализации были сформулированы неконкретно, но фактически они раскрывались в перечне мероприятий программы. В том числе, предлагается расширить участие представителей высших учебных заведений, общественных организаций в оценочно-экзаменационных мероприятиях при проведении конкурсного отбора в резерв управленческих кадров; разработать программу адаптации начинающих гражданских служащих в течение первого года работы; организовать обучение и оценку лиц, включенных в резерв управленческих кадров; провести быстрое расширение дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих по приоритетным направлениям,в том числе по вопросам противодействия коррупции; профилактики терроризма, ксенофобии, противодействия дискриминации и экстремизму на этнической и конфессиональной основе, по вопросам работы с мигрантами и представителями этнических сообществ;организовать стажировки служащих Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в крупных предприятиях с учетом актуальных направлений деятельности органов власти; провести мониторинг и разработать методики и предложения по повышению эффективности в сфере профилактики коррупции в органах власти; совершенствование механизмов контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества; разработать и внедрить модели профессиональных компетенций государственных гражданских и муниципальных служащих и критериев комплексной оценки эффективности их деятельности; мониторить применение законодательства в сфере государственной гражданской службы и муниципальной службы; анализировать эффективности мер по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в исполнительных органах власти.

Часть из заявленных мер носила декларативный характер, а часть представляет повседневную работу Департамента. Кроме того в текст постановления попали упоминания о ЖКХ, о Российской Федерации (не только о ХМАО). То есть программа составлялась наспех. Целевые показатели (за 5 лет) включают: сохранение доли государственных гражданских служащих ХМАО - Югры, прошедших обучение по программам дополнительного профессионального образования, от потребности, определенной программами органов государственной власти по профессиональному развитию государственных гражданских служащих, на уровне не менее 100%. Увеличить количество внедренных в практику обучения государственных гражданских служащих, муниципальных служащих и лиц, включенных в резерв управленческих кадров, новых образовательных программ и технологий с 10% до 20%. Увеличить доли государственных гражданских служащих, в том числе участвующих в предоставлении государственных услуг, получивших положительную оценку результатов профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, профессионального уровня при проведении квалификационного экзамена, для которых утверждены показатели эффективности деятельности, с 0 до 50%. Увеличить долю лиц, назначенных на должности из кадрового резерва, резерва управленческих кадров Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, от общего количества назначений на вакантные должности с 51 до 65 %. Снизить количество коррупционных проявлений (нарушений ограничений и запретов, требований к служебному поведению) на государственной гражданской и муниципальной службе с 250 до 200. На программу была выделена небывалая сумма - 605 млн. рублей. То есть программа имеет хорошее финансовое обеспечение. Основная сумма денег будет потрачена на массовое переобучение чиновников. В июле 2015 года постановление было дополнено положениями, по которым Департамент получил право разрабатывать предложения по оптимизации структуры Администрации ХМАО-Югры, контролировать штатное расписание ведомств округа. При таких полномочиях Департамент государственной гражданской службы и кадровой политики превращается в реальный орган власти, управляющий государственной службой автономного округа [9].

Политические перемены (смена губернатора), текучесть кадров, реорганизация кадровой службы (в 2010 и в 2014 годах) замедлили работу главного кадрового органа автономного округа. Развитие государственной службы округа стало отставать от развития аналогичных служб в Уральском регионе. Программы принимались с опозданием, по содержанию были сугубо декларативными, финансирование почти не выделялось. Тем не менее, кадровая служба округа закончила формирование резерва кадров для госслужбы, расширяла программу дополнительной подготовки чиновников, предпринимала меры в рамках кампании по борьбе с коррупцией. После создания Департамента государственной гражданской службы и кадровой политики в 2014 году ситуация изменилась. Получив реальные полномочия и хорошее финансирование, Департамент разработал новую Программу развития государственной службы на 2015-2020 годы. Интенсивно проводится массовое переобучение госслужащих, предпринимаются меры по борьбе с коррупцией, принимается множество методик по повышению эффективности работы служащих и т.д. Фактически реформа продолжается и, возможно, закончится успешно, в той или иной мере.

Так или иначе, реформа утратила свои индивидуальные региональные черты, которыми она обладала в 2000-х годах. На наш взгляд, необходимо вернуться к отдельным концептуальным положениям, распространенным в округе в начале реформы. Скоро должны вступить в действие профессиональные стандарты государственного служащего РФ. Они предполагают расширенный набор требований к чиновникам. Требуется соответствие должности, оплата труда по результатам (этот пункт реформы игнорируется 10 лет). В последнее время набирает популярность идея о введении обязательного психологического тестирования и специального собеседования с лицами, проходящими конкурс или аттестацию. Такое психологическое сопровождение является обязательным условием для поступления на службу в большинстве развитых стран. Можно было бы организовать комплексную психолого - профессиональную оценку служащего. В настоящее время такие идеи встречают непонимание. Во многих случаях господствует формальный подход. Но будущее за новыми методами и технологиями управления.

Литература

1.Борщевский Г.А. Реформирование государственной службы в Российском государстве с 1985 по 2013 гг.: дисс. ... канд. ист. наук. М., 2013.

2.Гришковец А.А. К вопросу о реформе государственной службы: организационно-правовые аспекты // Государство и право. 2012. № 2. С. 32.

3.Осипова И.Н. Проблемы реформирования государственной службы в России: в поисках прагматичных ответов // Вестник МГУ. Серия XXI. 2011. №1. С. 89-99.

4.Слатинов В.Б. Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-административных реформ в постсоветской России: дисс. ... д-ра полит. наук. Воронеж, 2011.

5.О целевой программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Развитие государственной гражданской службы, муниципальной службы и резерва управленческих кадров в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на 2011 - 2015 годы»:Постановление Правительства ХМАО-Югры от 09 октября 2010 №243-п [электронный ресурс].URL: http://www.admhmao.ru/ wps/portal/hmao/dokumenty/targetp/doc/ (датаобращения 05.12.2015).

6.О государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Развитие государственной гражданской службы, муниципальной службы и резерва управленческих кадров в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в 2015 - 2020 годах»:Постановление Правительства ХМАО-Югры от 17 октября 2014 года №374-п-п. [электронный ресурс]. URL: http://www.admhmao.ru/wps/portal/hmao/dokumenty/gos_programma (дата обращения 05.12.2015).

7.О концепции развития системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих ХМАО-Югры: Постановление Правительства ХМАО-Югры от 07 ноября 2013 года № 476-п [электронный ресурс].URL: http://www.depgs.admhmao.ru/wps/portal/gs/home/docs/zakonyhmao/document/postanovlenie/ (дата обращения 05.12.2015).

8.Об утверждении Перечня вопросов, подлежащих рассмотрению в период проведения тематических проверок, и графика проведения проверок по вопросам соблюдения законодательства о государственной гражданской службе в органах государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2014-2016 годы:Приказ начальника Департамента государственной гражданской службы и кадровой политики от 24 июля 2014 №52 [электронный ресурс].URL: http://www.depgs.admhmao.ru/wps/portal/gs/home/docs/prikaz_dep/ dokument/prikaz/ (дата обращения 05.12.2015).

9.Информация о мерах, принятых по результатам проверки хода реализации органами государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры требований указов президента …. в Уральском федеральном округе в октябре - ноябре 2014 года [электронный ресурс]. URL: http://www.depgs.admhmao.ru/wps/portal/gs/home/informacija-o-proverkakh/!ut/p/ (дата обращения 05.12.2015).

Размещено на Allbest.ru