Субъекты Российской Федерации: понятие и компетенция

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

1. Субъекты РФ: понятие и компетенция

2. Типология и конституционные основы организации субъектов РФ

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена изменениями, происходящими в политической и правовой сферах жизни российского общества и государства, реформированием их на основе принципов, заложенных Конституцией России 1993 года. Это особо очевидно в связи с тем, что в Российской Федерации идут процессы объединения субъектов, меняются не только их наименования, но и правовая основа. Все это приводит к тому, что продолжают сохраняться проблемы, связанные со сферой взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция предусматривает 6 видов субъектов, закрепляя их с помощью отдельных абзацев ст. 65: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Вместе с тем все виды субъектов федерации могут быть интегрированы в более общие группы и составить 3 типа субъектов: национально государственный (республики в составе РФ); административно-территориальный (края, области, города Москва и Санкт-Петербург); национально-территориальный (автономная область и автономные округа).

Подобная типология основана, с одной стороны, на различном объеме полномочий соответствующих субъектов (одни из них наделяются полномочиями государства как такового, остальные -- государственного образования), с другой -- на введении новых, территориальных форм государственности наряду с ранее существовавшими национальными.

Таким образом, действующая Конституция РФ наделила административно-территориальные единицы высшего звена (края, области), а также города федерального значения качествами субъектов Федерации, гарантировала всем субъектам действительную самостоятельность в предоставленных им сферах государственной и общественной жизни.

1. Субъекты Российской Федерации: понятие и компетенция

конституционный право субъект политический

Российская Федерация -- государство с уникальной государственной структурой. В составе субъектов Российской Федерации в настоящее время насчитывается 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 городафедеральногозначения,1 автономная область и 10 автономных округов. В них проживает более 140 наций и народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской Федерации.

В п. 1 ст. 65 Конституции все субъекты Российской Федерации перечислены не случайно. Включение названия каждого субъекта Федерации в эту статью служит цели закрепления субъектов в составе Российской Федерации и является правовым основанием для использования его государственными органами конституционных прав, таких, например, как право законодательной инициативы, право на вхождение в Совет Федерации двух представителей (ст. ст. 95 и 104 КРФ). Следует учесть, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. № 20 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации», а также в связи с изменением наименований Ингушской Республики и Республики Северная Осетия соответственно на Республику Ингушетия и Республику Северная Осетия -- Алания эти новые наименования включены в ч. 1 ст. 65 Конституции вместо прежних. Немного позже в соответствии с аналогичным Указом Президента Российской Федерации от 10 февраля 1996 г «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации» и в связи с изменением наименования Республики Калмыкия -- Хальмг Тангч на Республику Калмыкия новое наименование этой Республики также было внесено в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации. Поэтому при переиздании текста Конституции Российской Федерации новые наименования субъектов должны быть внесены в текст Конституции.

В сравнении с 1978 г. -- годом принятия предпоследней и четвертой по счету Конституции Российской Федерации -- число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменились наименования и правовой статус субъектов Федерации. В число субъектов Российской Федерации вошли 49 областей и 6 краев, а также 2 города федерального значения. Статус республик, кроме 16 бывших автономных республик, приобрели также 4 автономные области -- Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская и Хакасская, а из автономных областей осталась только одна -- Еврейская. В 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Ингушскую Республику.

Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. Так, при наличии таких сравнительно небольших по территории субъектов, как Калининградская область (15,1 тыс. км и Республика Адыгея ( 7,6 тыс. км, имеются и такие значительные по размеру территории субъекты, как Республика Саха (Якутия), занимающая 3102 тыс. км и Красноярский край, территория которого -- 2401 тыс. км. Такие субъекты по своей территории превосходят многие иностранные государства. Например, Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в 2 раза больше Индонезии; Республика Коми (415,9 тыс. км) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии.

Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации -- города федерального значения Москва (более 9 млн. человек) и Санкт-Петербург (более 5 млн. человек), а также Московская область (почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) -- входят в состав Российской Федерации наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва -- всего 307 тыс. человек, Республика Калмыкия -- 328 тыс. человек, Камчатская область - 473 тыс. человек.

Субъекты Российской Федерации различаются и по ряду других признаков -- уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческим традициям, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации.

Как известно, действующая Конституция закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Конституция сохранила те наименования субъектов, которые они дали сами себе. В ст. 137 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что при изменении субъектом Федерации своего наименования «...новое наименование... подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации». Это говорит о том, что вопрос о наименовании субъекта относится к компетенциисамого субъекта (что следует также из положений ст. 71, 72, 73). Внесение нового наименования в Конституцию Российской Федерации происходит уже автоматически на основании указа Президента Российской Федерации. На это указывает Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации. Именно так были внесены изменения в ст. 65 КРФ приведенным выше Указом Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г.

Сказанное не относится к изменениям наименований субъектов, связанных с изменением их статуса (например, при замене название «край» или «область» названием «республика»). Эти вопросы решаются уже на основании ч. 2 ст.65 КРФ. В ней устанавливается возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов. При этом могут быть различные варианты изменения числа субъектов Российской Федерации: путем слияния двух или более субъектов и образования на их основе нового субъекта или распада имеющегося субъекта на две или более части каждая, из которых выразила желание стать отдельным субъектом Российской Федерации; кроме того, возможно вхождение в состав Российской Федерации новой территории на правах самостоятельного субъекта.

Предусматривается, что подобные проблемы могут решаться в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Он подлежит разработке и принятию в соответствии с Конституцией. Представляется, что в законе будет разработана процедура принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта; в нем следует также установить гарантии добровольности вхождения в Российскую Федерацию новых субъектов, соблюдения международно-правового принципа самоопределения народов.

В соответствии со ст.66 Конституции РФ основные положения, касающиеся статуса, т.е. правового положения субъекта Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации. Наряду с этим нее субъекты Российской Федерации обладают элементами учредительной власти. Это означает, что каждый субъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней организации и с этой целью принимать нормативные акты, регламентирующие его статус, статус республики определяется не только Конституцией РФ, но и конституцией самой республики. Аналогично определяется и статус других субъектов Федерации -- краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов -- с той лишь разницей, что наряду с Конституцией РФ он определяется уставом соответствующего субъекта, принимаемым его законодательным (представительным) органом (например, Устав (основой закон) Самарской области, принятый Самарской Губернской Думой Решением №142 от 21 декабря 1995 года; Устав (основой закон) Краснодарского края, принятый Законодательным Собранием Краснодарского края 4 июля 1997 года). При этом следует отметить, что подготовка и принятие таких уставов -- новое явление в конституционном развитии, федеративном устройстве и развитии государственности РФ.

Таким образом, и уставы, и конституции субъектов имеют одно то же назначение. Роль устава аналогична роли конституции в республике -- и тот и другой регулируют сходные виды правоотношений.

При этом оба документа подлежат одинаковой государственно-правовой защите, исходя из равноправия субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Из содержания ст.66 Конституции РФ вытекает, что субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить статус. Конституции республик и уставы других субъектов, являясь частью правовой системы Российской Федерации, не могут противоречить ее Конституции, которой отведено главенствующее место в определении статуса субъектов. Вместе с тем в своих основных законах (конституциях и уставах) субъекты Федерации, естественно, могут и должны учитывать имеющиеся у них особенности, в числе которых специфические особенности их территории и проживающего на них населения, в том числе особенности его национального состава.

Основываясь на уже упомянутом способе определения статуса субъекта Российской Федерации, Конституция предусмотрела возможность регламентации статуса автономной области и автономных округов также и путем принятия соответствующего федерального закона об автономной области, автономном округе (п. 3 ст. 66 Конституции). Такие законы могут быть приняты в отношении каждого из этих субъектов по представлению их законодательных и исполнительных органов. Вместе с тем возможно принятие и единого федерального закона об автономных округах.

Автономная область находится в составе Российской Федерации. Из 10 автономных округов 9 в настоящее время входят в состав краев и областей. Непосредственно в состав Российской Федерации сейчас входит лишь Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации».

Взаимоотношения между краями, областями и автономными округами строятся на основе сотрудничества и могут регулироваться уставами соответствующих субъектов и договорами между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области. Названные договоры наряду с другими вопросами могут закреплять делегирование части полномочий органов государственной власти автономных округов органам государственной власти края, области. Кроме того, взаимоотношения между краями, областями и автономными округами, согласно Конституции, могут регулироваться также и соответствующим федеральным законом. Пока такой закон не принят. Однако необходимость его принятия не вызывает сомнений, учитывая особенности характера взаимоотношений этих субъектов. В числе важнейших вопросов, требующих урегулирования в данном законе, принципы разграничения объектов собственности, находящихся на территории данных субъектов, и полномочий по управлению ими; порядок разрешения споров и защиты интересов каждого из этих видов субъектов Российской Федерации. В предмет регулирования данного закона должно войти также определение основных требований к договорам между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, края, области, порядка их заключения, регистрации и расторжения.

Конституция Российской Федерации в ч. 5 ст. 66 закрепляет возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта.

Преобразование конституционно-правового статуса субъекта, например области в республику или наоборот, в принципе может привести и к его переименованию. Но изменение статуса субъекта Федерации, видимо, возможно и в рамках одного наименования субъекта, например при выходе автономного округа из состава края или области. Регулирование изменения статуса субъекта Российской Федерации. Должно осуществляться на основе федерального конституционного закона. Принятие его предусматривается Конституцией Российской Федерации. В этом акте, полагаем, следует сформулировать основания для постановки вопроса об изменении субъектом Федерации своего статуса и процедуру рассмотрения соответствующих вопросов. В нем должны предусматриваться: обязательное предварительное решение данного вопроса субъектом Федерации; возможность проведения регионального консультативного референдума; порядок рассмотрения в федеральном парламенте; способы разрешения разногласий и порядок обжалования в Конституционный Суд РФ в случае отказа в положительном решении вопроса.

2. Типология и конституционные основы организации субъектов РФ

Проблемы федеративного устройства Российского государства занимают одно из центральных мест в новой Конституции Российской Федерации. Это обусловлено необходимостью, с одной стороны, укрепления территориальной целостности и единства России как многонационального государства, решающего задачи устранения дезинтеграционных процессов и стабилизации своей внутренней структуры, с другой -- реального обеспечения самоопределения народов как носителей и источников власти применительно ко всем субъектам Федерации при сохранении многообразия объединяемых каждым из них этнических, религиозных и языковых сообществ.

Новая конституционная материя дает все необходимые предпосылки для правового разрешения вопросов, связанных с национально-территориальными формами построения российской государственности. В Конституции РФ заложены основные принципы, гарантирующие суверенитет государства и незыблемость его границ, единство основ конституционного строя в каждом регионе, открытый режим внутренних границ в Российской Федерации как разграничительных административных, а не государственных или экономических линий между территориями, верховенство федерального законодательства, неправомерность односторонних действий по изменению статуса субъектов федерации и т.д. Реализация названных принципов осуществляется в процессе обеспечения действия важнейших конституционных институтов, получивших новое воплощение и отразивших содержание основных начал национально и административно-территориальных форм демократии, присущих государственному устройству России.

Первый из названных институтов характеризует процесс высшего правового закрепления устройства России на федеративных началах, возведение федерализма на уровень конституционного принципа ее строя. Далеко не новый вопрос о федеративной организации Российского государства ныне получает свое современное звучание, имея в виду позицию преодоления определенных тенденций к ослаблению федеративных связей и установления адекватных форм ее устройства в связи с кризисом изжившего себя унитаризма.

Правда, конституционное закрепление федеративного положения России подчас требует дополнительного истолкования вследствие недостаточности юридической полноты и качества отдельных статей новой Конституции (что было признано и в президентском Послании Федеральному Собранию). Прежде всего при всем значении принципа федерализма как основы конституционного строя Российской федерации (ст. 5 Конституции) вызывает сомнение неадекватность правового содержания данной нормы самому характеру основ конституционного строя и помещение ее в официальном (окончательном) варианте в гл. 1 Конституции. Так, в содержание ст. 5 включены: полный перечень видов субъектов Российской Федерации с указанием важнейших критериев их правосубъектности; конкретизация основ государственного устройства Российской Федерации (практически целостное закрепление се федеративного статуса); характер взаимоотношений федеральной власти со всеми субъектами федеративной России. Помимо констатации несоответствия столь подробного отражения в данной норме проблем федерализма самому понятию основ конституционного строя следует указать и на дублирование ее содержания в гл. III Конституции о федеративном устройстве России.

Необходимо отметить также, что при согласовании окончательного варианта проекта Конституции выдвигались обоснованные предложения о приведении ст. 5 в соответствие с характером основ конституционного строя. На заседаниях Комиссии по доработке проекта и общественной палаты Конституционного совещания предлагалось ограничить текст данной статьи указанием на равноправие субъектов федерации, с тем, чтобы остальные ее части перенести в гл. III Конституции. К сожалению, окончательный вариант статьи сохранил расширительное представление о данной конституционной основе Российской федерации.

Второе принципиальное положение, воплощенное в новой Конституции, касается закрепления самого понятия субъекта федерации. Если ранее раскрытие этого понятия ограничивалось доктринальным истолкованием, поскольку в предшествующих конституциях говорилось только о вхождении соответствующих государств и государственных образований в состав РСФСР, то теперь для их характеристики используется общий термин «субъекты Российской федерации».

В Конституции не только закрепляется система всех видов субъектов федерации (ст. 5), но и приводится конкретный перечень субъектов (в количестве 89), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство основания вхождения в Российскую федерацию (все они «находятся» в ее составе, а не «образуют» саму федерацию), Конституция предусматривает 6 видов субъектов, закрепляя их с помощью отдельных абзацев (частей ) ст. 65: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Анализируя их юридическую природу, следует прийти к выводу, ч то все они наделяются Конституцией статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью. Если обычные административно-территориальные единицы не обладают правосубъектностью именно в составе федерации, то субъекты федерации наделяются природой государственных образований. Интересно отметить, что теория отечественного федерализма давно восприняла Еллинекову концепцию применительно к РСФСР: федеративный характер связей внутри государства обусловливает государственную природу его субъектов, но исключает суверенитет государств -- субъектов федерации, наделяя их чертами автономных единиц. Конечно, действующая Конституция РФ исходит из новых условий осуществления федерализма в России, но в определенной мере названная особенность характеризует и теперь правосубъектность государственных образований в ее составе.

Вместе с тем все виды субъектов федерации могут быть интегрированы в более общие групп ы и составить 3 типа субъектов. Подобная типология основана, с одной стороны, на различном объеме полномочий соответствующих субъектов (одни из них наделяются полномочиями государства как такового, остальные -- государственного образования), с другой -- на введении новых, территориальных форм государственности наряду с ранее существовавшими национальными.

Совмещение указанных оснований позволяет к национально-государственному типу отнести республики в составе РФ (государства в собственном смысле) и оба вида автономных единиц -- автономную область и автономный округ (национально-государственные образования), к территориально-государственному типу -- края, области, города федерального значения. Таким образом, республики, формы административно-политической автономии и региональные государственные образования составляют отдельные типы субъектов Российской Федерации.

Именно придание государственного характера всем указанным типам позволяет сделать шаг к унификации статуса субъекта федерации, что, в свою очередь, служит преодолению несимметричност и самой федерации.

Разумеется, асимметрия в построении и статусе субъектов не служит каким-то показателем «некачественности» или ущербности Российской Федерации ввиду весьма серьезной специфики ее государственного устройства. Однако при прочих равных условиях конституционные возможности выравнивания государственного уровня субъектов (при сохранении всех иных особенностей) не должны быть упущены в ходе эволюционного процесса развития. Квалификация всех субъектов в качестве государственных образований позволяет, с одной стороны, устранить несправедливые градации в делении национальных субъектов на неравноправные разряды, с другой -- приравнять к ним прежние административно-территориальные единицы: края и области, многие из которых являются более крупными величинами, чем республики и автономии. Видимо, именно такие соображения стоят за формулировками действующей Конституции о равноправии субъектов федерации.

Вместе с тем официальное признание равноправия не сопровождается пока еще достаточными теоретическими проработками статуса субъектов Российской Федерации в их новом конституционном качестве. Прежде всего само по себе закрепление равноправия субъектов еще не делает Россию полностью симметричной федерацией. Так, разброс между субъектами по базовым параметрам -- экономическому потенциалу, природоресурсной обеспеченности, демографическим, социальным и иным критериям весьма значителен, и зачастую это не в пользу субъектов, обладающих более высоким юридическим статусом (достаточно сравнить, например, потенциал соседних субъектов: Ростовской области и Республики Калмыкия). Но проведенное политическое равноправие субъектов такого различия не учитывает, более того, оно может дать начало весьма разнородным тенденциям в эволюции государственного устройства России. Поэтому учреждение равноправного статуса субъектов в одинаковой мере может обеспечить развитие связей между ними либо по пути унитаризации государства, если в основу будет положен только территориальный принцип построения его субъектов (скажем, «низведение» республик до уровня чисто территориальных образований типа области), либо по пути конфедерализации при повышении статуса всех субъектов до «высшей планки» прав в составе федерации -- статуса республики.

Правда, как уже отмечалось, новая Конституция не провозглашает, так сказать, «плоской» федерации с одномерными субъектами (типа земель), сохраняя различный их статус. Причем в Конституции заложены определенные гарантии против как сепаратизма, так и чрезмерной централизации, что позволяет учитывать сохранение различий в статусе субъектов федерации с одновременным сближением политических прав субъектов. Это, конечно, не может означать, что. как иногда утверждалось, выравнивание статуса краев и областей по отношению к республикам -- односторонний процесс, поскольку последние «при этом никак не снижают своего статуса». Данное положение, высказанное еще на основе проекта Конституции, не только внутренне противоречиво, но не учитывает того обстоятельства, что новая Конституция «снизила» статус республик в составе РФ, не закрепив за ними качеств суверенного государства.

Отказ от конституционного закрепления суверенитета республик составляет одну из важных гарантий государственной целостности России, потому что он совершенно естественно сопряжено тем, что не предусматривает и права выхода республик (как и иных субъектов) из состава Российской Федерации. Подобная юридическая нерасторжимость есть главная черта федерации в ее классическом виде, предполагающая конституционную, а не договорную основу ее образования. Но, в свою очередь, правосубъектность членов такой федерации не может претендовать на всю совокупность институтов классического государства. Отсюда вытекает несуверенность субъектов федерации, что соответствует теории Г. Еллинека и отвечает мировой практике федерализма.

Иногда применительно к отечественному опыту (Союза ССР и Российской Федерации) считается возможным воссоздание указанных институтов государства в полном объеме (в том числе его суверенитета в составе федерации) на основе договора. Причем не только СССР (договорная федерация), но и Россия как федерация конституционная должны по этой концепции обеспечивать сочетание суверенитетов федерации и ее субъектов на уровне как государственных, так и даже административно-территориальных образований. И хотя признается, что не может быть «равно-масштабной» (по объему и содержанию) реализации общегосударственного (федерального) суверенитета и суверенитета субъектов федерации, последний не является некой «второсортной» категорией, но выступает даже источником суверенитета федеративного государства.

Подобный подход с большей или меньшей степенью достоверности мог быть применен для объяснения реализации суверенитета союзных республик в составе СССР, 110 не соответствует новой формуле устройства России как конституционной федерации. Договор в ней может использоваться лишь как дополнительное основание распределения (перераспределения) предметов ведения и полномочий, но отнюдь не как главное основание её государственного устройства, т.е. объединения суверенных субъектов в государство, в федерацию. Справедлив о замечено, что, помимо политических амбиций, заставляющих во что бы то ни стало бороться за суверенизацию любой, даже малой, территории, имеются вполне объективные обстоятельства и условия, которые служат показателем состоятельности территории в ранге суверенной республики или иной государственной формы в составе России. Именно отрицательный характер таких показателей, свидетельствующих о нежизнеспособности «карликовых» образований, позволяет в принципе отказаться от идеи суверенного государства в составе другого суверенного государства, как это и принято в мире.

Нельзя не отметить, что из порядка осуществления данного принципа явно «выпадают» действия некоторых субъектов Российской Федерации (Чеченской Республики, Татарстана), стремящихся к утверждению своего суверенного статуса как на договорной, так и на фактической, внедоговорной (отказ от подписания Федеративного договора) основах. Отсутствие концепции государственной политики России по урегулированию конституционных межнациональных конфликтов побудило, например, федеральные власти пойти на заключение двустороннего договора Российской Федерации со своим субъектом -- Республикой Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Сам по себе правомерный акт по своему содержанию создал отчетливо видимый прецедент нарушения компромисса России со всеми субъектами федерации, достигнутого в силу федеративного договора, и восстановления суверенной атрибутики одного из таких субъектов. При этом ряд положений договора: об участии республики в международных отношениях, самостоятельности внешнеэкономической деятельности, создании своего Национального банка, решении вопросов республиканского гражданства, права опротестования законов Российской Федерации и др., -- прямо нарушает российскую Конституцию, либо не соответствует ее положениям. Уже при подписании такого договора проявился его коллизионный характер в отношении федеральной Конституции и стала очевидной необходимость применения именно ее (а не этого договора) нормативных установок в силу действия ч. IV п. 1 разд. II о заключительных и переходных положениях Конституции РФ. Это соответствовало бы принципу ее прямого действия и верховества на всей территории России (ст. 4, 15). Подобный договор заключен и с Башкортостаном.

С вопросом о государственном характере субъектов связана важная конституционная проблема соотношения в федеративном устройстве России национального и территориального моментов. Учитывая опыт существования и распада общесоюзной федерации, построенной по национальному принципу, следует признать несостоятельность столь ограниченного понимания ее учреждения, приведшего к огосударствлению национальной (этнической) структуры населения, т.е. разделению людей на национальные общности с «присвоением» некоторым из них статуса соответствующих государственно-правовых форм организации. Как уже отмечалось, в услов иях Российской Федерации право на самоопределение должно быть «отделено» от национального его носителя и переориентировано на равноправие и самоопределение народов в составе России, что равносильно отказу от национальной (этнической) государственности как единственной основы федеративного устройства. Ввиду закрепления в Конституции приоритета прав человека перед правами любой общности такой основой становится именно принцип безусловного соблюдения прав человека безотносительно к его национальной принадлежности, но в связи с проживанием на соответствующей территории, что и выдвигает право каждого народа (как территориальной общности всех граждан) на самоопределение по главу угла построения федеративного государства.

Известно, что практически все устойчивые федерации в мире базируются на территориальном принципе, чем обеспечивается их стабильность, проистекающая из признания, так сказать, «территориального корня» в качестве важнейшего момента федеративной организации государства. Справедливости ради надо отметить, что это обстоятельство неоднократно признавалось марксизмом, и только догматический подход к его изучению не позволял выйти за рамки традиционного представления, согласно которому именно национальный вопрос рассматривался в качестве особых, исключительных условий федеративной организации. Между тем признание федерации «необходимостью», «неизбежностью» классиками марксизма в большинстве случаев связывалось либо с гигантскими масштабами территории (Соединенных Штатов ), либо с территориальным объединением страны (Швейцарии), л ибо с выгодами сохранения территориального единства при невозможности предотвратить отделение (Ирландии от Англии) и т.д. Да и процесс образования Советского союзного государства осуществлялся в условиях необычной объемности его территории, что требовало максимального учета специфических особенностей отдельных ее частей и воплотилось в силу исчерпанности унитарно-централистской формы в виде федеративной связи территориальных субъектов (республик и областей). Н о затем возможности, заложенные в непосредственном воздействии территориального фактора на федерацию, стали все больше проявляться через национальные моменты, а в последующем и вообще перестали учитываться.

Восстановление значения территориальных форм государственностии свете действующей Конституции РФ предполагает новую концептуальную основу определения субъектного состава России. Это теснейшим образом связано с положением русского народа как нации в Российском государстве. Прежний принцип построения РСФСР как федерации, основанной на автономии ее субъектов, не обеспечивал собственной государственно-правовой формы организации русской нации в Российской Федерации.

Представление о том, что последняя и является специальной формой национальной государственности для русских, в силу чего они не нуждаются в организации для них какой-либо особой (на пример, автономной) единицы -- всего лишь миф. Русский народ, имеющий интеграционный статус в составе многонационального государства, играющий роль объединительного фактора для государственности множества народов сам был лишен хотя бы минимальной степени ииституционализации на уровне федерального представительства. На местах же государственно-правовыми формами его организации были даже не автономные, а административно-территориальные единицы (области, края), входившие в состав России практически на унитарных началах.

Попытку обосновать правосубъектность русской нации в составе федерации предпринял в свое время А.И. Ким, который выдвинул концепцию признания федерации на базе автономии в качестве особой формы союзного государства. В силу этого РСФСР, как и другие союзные республики с автономными единицами в своем составе, представляет собой не что иное, как федеративный союз наций, составляющих автономные образования, с основной нацией союзной республики. Так русская нация, всю территориальную структуру РСФСР и сопредельная со всеми национально-государственными образованиями, выступает особым субъектом федерации. Именно данный субъект был признан обеспечивать роль федерации на базе автономии в качестве специальной государственно-правовой формы помощи со стороны крупных и развитых наций малочисленным нациям и народностям.

При всем положительном значении данной концепции в объяснении федеративной природы России она не учитывает, во-первых, фактического неравноправия выдвигаемых субъектов, одни из которых организационно оформлены в виде автономных (государственных) образований, другой же представлен лишь в качестве социо-этнической общности. И, во-вторых, указанная общность (сама нация) не в состоянии выступать субъектом договора об объединении либо участником каких-либо иных (экономических, культурных и т.п.) соглашений, если ее государственное существование не будет соответствующим образом подтверждено, хотя бы на уровне минимальных институтов представительства.

Ныне Конституция РФ наметила основы механизма выявления и защиты интересов русского народа как на индивидуальном уровне -- обеспечения прав человека на «исконно русской» территории, т.е. в пределах территориальных субъектов-государств, так и на групповом уровне позитивного потенциала каждой территориальной общности. Последний раскрывается в виде специального представительства русского населения в соответвующих государственных структурах (например, по два представителя в Совете федерации от регионов наряду с представителями от национально-государственных субъектов), а также и иных формах: законодательной инициативы субъектов федерации, субсидиарного характера их компетенции как возможности децентрализации полномочий путем их перераспределения от федерации к субъектам и т.д.

Конечно, идея русской государственности не может быть доведена до абсурда, скажем, путем реализации русскими права на отделение вплоть до создания «своего» национального государства. Это было бы губительно для федерации, ибо в 15 из 21 входящих в нее республик русские составляют либо преобладающую, либо самую значительную часть населения.

Вместе с тем уникальность России как государства, которое объединяет множество народов с помощью и посредством русского населения, составляющего более 83% всего населения РФ, но столь долгое время лишенного своей государственности, должна быть соответствующим образом скорректирована.

Между тем далеко не всегда государственный статус территориальных субъектов федерации находит понимание и поддержку. Так, подчас утверждается, что, за некоторыми незначительными исключениями, к которым относятся субъекты, способные самостоятельно осуществлять полномочия по финансированию федеральных программ, территории даже в отдаленной перспективе не смогут удовлетворять конституционным критериям государственности и что подобные критерии не существуют даже в принципе. Соответственно нынешние края и области признаются в лучшем случае удовлетворяющими признакам лишь территориально-производственных структур, не адекватных какой-либо форме государственности, прежде всего потому, что территория государственного субъекта федерации должна отвечать комплексу принципов, соответствующих целостному географическому ареалу; современные же территориальные единицы утратили свою специфическую целостность еще в конце XV в. и, по сути, не отличаются друг от друга.

Нетрудно заметить, что в данном случае в основу критериев государственности кладется принцип географического детерминизма, который сам по себе, вне важнейших социальных и политических факторов, вряд ли способен быть определяющим началом в этом отношении. К тому же едва ли справедливо не видеть при огромном территориальном масштабе России разнообразной специфики входящих и нее крае в и областей, в отличие, скажем, от германских земель, для которых такая специфика признается. Еще ранее, когда края и области рассматривались в качестве верхнего звена административно-территориального деления, в литературе специально подчеркивался комплексный характер организации их территории, который основывался на единстве принципов физико-географических, естественноисторических, экономических, административно-политических, этнографических (плотность и размещение населения, его национальный состав и т.д.) особенностей данных территорий. Края и области в этом отношении выступали как юридическое отражение экономического районирования территории республики при учете всех природных и социальных данных, позволяющих обеспечить создание территориальных комплексов в пределах целостной единицы. Конечно, реализация этих принципов в прежние времена зачастую искажала необходимую для них целостность (принудительная миграция населения, необоснованные экономические мероприятия и т.д.), но все же о полном уничтожении специфики территориальных единиц говорить едва ли возможно.

В условиях перевода их в ранг территориальных субъектов федерации меняется регулирование властных отношений в пределах краев и областей. Деятельность их представительных органов определяется как осуществление государственной власти, а областной, краевой администрации -- как исполнительной власти, в то время как органы нижестоящих территориальных звеньев выступают в качестве органов местного самоуправления. В этом ныне и состоит основной критерий государственности региональных субъектов федерации.

Очевидно, нет оснований для опасения, что сама по себе «территориальная квазигосударственность», как ее иногда именуют, может стать стимулом распада России, настаивая на внедрении для себя таких атрибутов, как собственная конституция, гражданство, правительственные структуры и т.д. С позиции Конституции РФ статусы края, области, с одной стороны, и республики -- с другой соотносятся как государственное образование и государство. Учитывая опыт существования в нашей стране таких национально-государственных образований, как административно-политические формы автономии, можно говорить об устойчивой тенденции, согласно которой их институты не претендуют на статус и полномочия атрибутов государства как такового (если отвлечься от некоторых амбициозных стремлений к «большой суверенизации» в составе РФ). Равным образом закрепление в Конституции статуса краев и областей в качестве территориально-государственных образований должно стать гарантией против сепаратизма и республиканизаторских устремлений их стороны. Разумеется, продолжение политических игр в направлении достижения всеобщей национальной и территориальной независимости может в дальнейшем привести к преобладанию конфедеративных тенденций и даже распаду Российской Федерации, но такая возможность не исключается при любом составе ее субъектов. Преградой для этого должна стать устойчивая политика экономического, социального и культурного возрождения России, развернутая государственная стратегия достижения межнационального согласия в масштабах всей федерации на основе приоритетных политических мероприятий по мирному разрешению возникающих противоречий, но с использованием всех законных средств для пресечения вооруженных конфликтов.

Вместе с тем взаимоотношения субъектов федерации с органами федеральной власти предполагают установление конституционных гарантий против чрезмерной централизации государства. Наряду с сепаратистскими тенденциями подобные устремления могут стать губительными для становления современного федеративного государства. Именно потому столь важны включение «механизма самонастройки» регионов как новых социально-экономических комплексов, создание межрегиональных структур управления, берущих на себя бремя осуществления функций, принадлежавших ранее унитарному центру, выявление и реальное обеспечение условий независимости регионального и местного уровней экономического развития на основе разделения материально-финансовой базы, налоговых источников и т.д. между ними и федеральным уровнем. Комплекс подобных мероприятий очерчен в послании Президента федеральному собранию в качестве основных принципов и целей региональной стратегии и выступает как условие свободного развития регионов во всем, что не противоречит этим принципам и целям, а также их самостоятельности вне пределов компетенции Российской Федерации.

Конституция дает основания для передачи широкого круга властных полномочий в регионы, однако именно в ней содержатся те границы, которые не позволяют рассматривать данный процесс как беспредельный, угрожающий целостности федерации (как уже отмечалось, договор с Татарстаном переходит эти границы). Существенное значение в указанном плане имеет достаточно четкое определение в Конституции правовой системы Российского государства с учетом его федеративной структуры.

Так, ст. 76 Конституции, закрепляющая иерархию законодательных актов в федерации, конкретизирует принцип верховенства федерального закона применительно к общей тенденции расширения прав субъектов в составе РФ. За ними признано важное полномочие на осуществление собственного правового регулирования (включая законодательную деятельность) вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами федерации. Еще Федеративный договор поставил условием принятия федерального закона по вопросам совместного ведения обязательный учет мнения субъектов РФ, для чего соответствующий проект должен предварительно направляться им для обсуждения. Кроме того, общее положение о недопустимости противоречий принятых субъектами законов и иных правовых актов федеральным законам по предметам исключительной или совместной компетенции федерации сочетается с новым конституционным правилом о юридической силе нормативных правовых актов субъектов РФ в случае, если федеральный закон противоречит им по вопросам, не отнесенным к ведению федерации или совместному ее ведению с субъектами. Если к этому добавить, что в Конституции не предусмотрено право федеральных органон на отмену каких-либо актов субъектов федерации, принятых ими по предметам свое й компетенции, то станет ясно, что круг властных законодательных полномочий субъектов в достаточной степени защищен юридическими гарантиями.

Однако законодательные полномочия субъектов федерации отнюдь не могут быть рассмотрены в плане абсолютного верховенства их правовой деятельности на территориях своего ведения. Подобная ситуация, характерная для конфедеративного союза, вообще не приемлема для государства с федеративным устройством. Поэтому Конституция Российской Федерации не предусматривает как возможности рецепции федеральных законов (хотя бы в самом смягчённом виде), так и их нуллификации со стороны органов субъектов федерации. Конституционный способ разрешения правовых коллизий в РФ не предусматривает установления каких-либо дополнительных условий для введения или отторжения на территории субъекта федеральных законов. Выше уже говорилось, что нарушением Конституции РФ является притязание Татарстана на опротестование (разновидность нуллификации) федеральных законов, если они противоречат заключённому между ним и федерацией договору.

Очевидно, что такое притязание не должно стать правом данного или любого другого субъекта, что следовало бы установить актом Конституционного Суда РФ, к ведению которого как раз и отнесено разрешение дел о соответствии Конституции РФ договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ.

Заключение

Основу Российского федеративного устройства составляют ее субъекты, многие из них имеют свои, базирующиеся на законах и традициях, отношения с Центром. Невозможно одним законом или даже принятием новой конституции, раз и навсегда разрешить все существующие сегодня проблемы. Для того чтобы не допустить крайностей и не разрушить стабильность в обществе, важно установить оптимальное соотношение двух федеративных начал - единства и многообразия. Очевиден тот факт, что федерация и ее субъекты должны строить свои отношения только с учетом необходимости сохранения баланса интересов. Формирование полноценной федерации сегодня входит в число приоритетных задач государственной национальной и региональной политики. Однако оптимизация межнациональных и федеративных отношений не может достигаться любыми средствами, как, например, путем автоматической губернизации республик, или, наоборот, республиканизации краев и областей, поскольку своеобразие российского федерализма состоит, прежде всего, в сочетании территориального и национально-территориального принципов.

Реализацию принципа равноправия субъектов Федерации необходимо осуществлять при уважении права республик на такое своеобразие своего политического статуса, которое проявляется в наличии атрибутов государственности (гимн, герб, флаг, конституция) и вторых государственных языков наряду с общегосударственным языком.

Список литературы

1. Гражданское право: Учебник /Под ред. Гонгало Б.М. - М.: Статут, 2016. - 511 с.

2. Юкша Я. А. Гражданское право: Учеб. пособие. -- 4-е изд. -- М.: ИНФРА-М, 2017

3. Бошно, С. В. Правоведение: основы государства и права: учебник для академического бакалавриата / С. В. Бошно. -- М.: Издательство Юрайт, 2019

4. Конин, Н. М. Правовые основы управленческой деятельности: учеб. пособие для СПО / Н. М. Конин, Е. И. Маторина. -- М.: Издательство Юрайт

5. Кашанина, Т. В. Право: учебник и практикум для прикладного бакалавриата / Т. В. Кашанина, Н. М. Сизикова. -- 2-е изд., перераб. и доп. -- М.: Издательство Юрайт

6. Правоведение: учебник для СПО / В. А. Белов [и др.] ; под ред. В. А. Белова, Е. А. Абросимовой. -- 4-е изд., перераб. и доп. -- М.: Издательство Юрайт, 2018.

Размещено на Allbest.ru