Лобіювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Юридичний факультет

Кафедра теорії та історії держави і права

КУРСОВА РОБОТА

з навчальної дисципліни «Теорія держави і права»

На тему: «Лобіювання»

Катещенок Д.А.

Київ-2019



ПЛАН

Вступ

Розділ1. Лобізм як категорія права

1.1 Поняття та історія виникнення лобізму

1.2 Характеристика лобізму як правової категорії

Розділ 2. Загально-теоретична характеристика лобіювання та його особливості

2.1 Безпосереднє лобіювання

2.2 Опосередковане лобіювання

Розділ 3. Порівняльна характеристика лобізму: вітчизняний та зарубіжний досвід

3.1 Історія розвитку та характеристика лобізму в США

3.2 Аналіз лобістської діяльності в Європейських країнах

3.3 Досвід лобіювання в Україні

Висновок

Список використаних джерел



Вступ

Актуальність роботи.Сучасний стан України характеризується демократизацією усіх рівнів державного управління до складу яких, вводяться і включаються представники громадських організацій та спілок. Для відстоювання власних інтересів фізичні та юридичні особи мають право приймати участь у вирішенні різноманітних питань, щодо удосконалення рівню їх життя та добробуту. Це відбувається шляхом легального тиску окремою особою чи колом осіб (найчастіше - фінансово-промислових груп) на органи державної влади та їх посадових осіб, що у галузі права отримало назву:«лобіювання». Відповідно інститут лобіювання дозволяє суспільству представляти свої інтереси навіть за відсутності достатніх ресурсів впливу на владу. Державі це допомагає створити безпосередній або опосередкований зв'язок з суспільством, збільшити рівень впливу громадськості на владу, що тягне за собою збільшення довіри до владних органів. Отже лобіювання-це один з небагатьох способів прояву політичної активності людини та громадянина. Євроінтеграційна політика України сприяє зростанню попиту на вивчення «лобіювання» як актуальної наукової проблеми у галузі права.

Об'єкт дослідження - лобізм як правова наукова проблема.

Предмет дослідження - поняття, характеристика та форми сучасного лобіювання. лобізм європейський україна

Мета роботи - визначити специфіку науково-практичного розвитку лобізму в дослідженнях зарубіжних та вітчизняних вчених.

Завдання роботи:

здійснити теоретичний аналіз дослідженьпоняття «лобізму» у працях зарубіжних та вітчизняних вчених;

розкрити специфіку процесів лобіювання;

виявити основні типи і форми лобістської діяльності;

охарактеризувати функції і механізми лобіювання;

проаналізувати і порівняти історію розвитку лобіювання в різних країнах світу;

Практичне застосування роботи - робота може бути використана за метою поглибленого вивчення та дослідження лобістської діяльності, застосування у роботі над магістерськими та дипломними проектами, під час проведення спецсемінарів, лекційних і практичних занять.

Вчені які розглядали питання.

Загалом проблематиці лобізму та окремим особливостям цього явища в різних країнах світу присвячували свою увагу ряд вітчизняних та зарубіжних вчених. Підгрунтям для даного дослідження стали окремі ідеї, напрацювання О. В. Гросфельд, А. Євгенієвої, Р. Карстена, М. Лендьєла, Р. М. Мацкевича, Т. С. Ярового, В. Ф. Нестеровича, О. О. Одінцової, А. М. Онупрієнко, О. Л. Порфирович Ф. Шнейдера та інших дослідників.



Розділ 1. Лобізм як категорія права

1.1 Поняття та історія виникнення лобізму

Що саме уявляє собою лобізм? Дане поняття походить від англійського слова «Lobby» що означає «кулуари», «критий прогулянковий майданчик». Дане слово появилося у англійський мові з латини, в котрі позначували певну криту площадку для прогулянок, коридор. З 1553 року так почали називатися криті площадки для прогулянок у монастирях, а через сто років-приміщення для прогулянок у Палаті громад в Англії. З Англії даний термін «перекочував» у США.

Політичний відтінок лобізм придбав в 1864 р. у США, коли їм почали позначати залучення голосів конгресменів в обмін на грошову винагороду або еквівалентні послуги. Поступово лобізм перетворився на важливий елемент політичного і державного управління як механізм впливу на процес прийняття політичних та адміністративних рішень, процеси законотворчості на різних рівнях [2].

Вперше в політології проблему лобізму розглянув американський Політолог А. Бентлі, який справедливо вважав, що суспільна злагода в державному управлінні досягається за допомогою посередництва груп і групових представників, що виділяються конкуруючими елітами. Французький соціолог Р.Ж. Шварценберг визначив лобізм як організацію, створену для захисту інтересів і надання тиску на громадські влади з метою домогтися від них прийняття таких рішень, які відповідають їхнім інтересам. Інший французький вчений Ф. Фарнел розглядав лобізм як продуктивне втручання в господарські та соціальні процеси з використанням політичних методів і засобів.



1.2 Характеристика лобізму як правової категорії

Пропонується визначення поняття «лобізм» крізь призму права: 1) лобізм - сукупність норм, що регулюють процес впливу суб'єктів лобістських правовідносин на органи державної влади з метою задоволення своїх інтересів; 2) лобізм - невід'ємний інститут сучасного правового життя держави, що припускає активну діяльність учасників правовідносин щодо відстоювання своїх інтересів на різних рівнях влади з використанням не заборонених законом форм і методів.

Лобізм як повноцінний інститут з'являється при досягненні різноманіття інтересів у суспільстві, що виникає внаслідок його соціальної диференціації, а також при розширенні доступу до влади на основі політичного плюралізму. У зв'язку з тим що влада об'єктивно не в змозі задовольнити одночасно всі інтереси відразу, виникає проблема черговості, пріоритету здійснення тих чи інших інтересів. Звідси закономірне прагнення різних груп і прошарків суспільства впливати на поведінку держави з метою переорієнтації політики на свою користь, стимулювати його, приймати вигідні для себе управлінські рішення.

Лобізм як політико-правове явище є внутрішньо суперечливим. Виконуючи ряд важливих для суспільства позитивних функцій, лобізм разом із тим має й негативні сторони. Це диктує необхідність обмеження лобізму твердими правовими рамками, які дозволять не тільки врегулювати форми й методи лобістської діяльності, але й забезпечити контроль за її здійсненням з боку як держави, так і суспільства в цілому [1].

Політична складова поняття лобізм характеризує дане явище, як можливість певних впливових осіб чи груп осіб суспільства виконувати легальний вплив на суб'єктів законодавчого процесу, з метою реалізації та захисту власних інтересів. Правова складова лобіювання полягає у тому, що існування нормативно - правових актів, які регулюють питання лобіювання в конкретній країні, забезпечують повноцінне, легальне існування даного правового інституту. В іншому випадку, відсутність законодавчого регулювання веде за собою використання «негласних правил», які фактично дають змогу розвитку явищу корупції у парламентській практиці. Безпосередньо також, потрібно розібратися з поняттям котре пов'язане з лобіюванням - категорією інтересу. Інтерес - це сукупність об'єктивних та суб'єктивних факторів особи чи групи осіб, якій пов'язаний із певним поставленим перед ним/ними питанням. На думку Г.Е. Глезермана потрібно виділяти три основні складові даної категорії:

· формування інтересу як об'єктивного явища;

· відображення інтересів у свідомості людей;

· реалізація інтересів в практичній діяльності людей[3].

Єдиної думки щодо визначення поняття «лобізму» науковці так і не досягли. Український вчений Ю. Ганжуров визначає його як інститут політичної системи, що становить механізм впливу приватних і громадських організацій, політичних партій тощо на процес ухвалення парламентських рішень.

П. Кислий та Ч. Вайс у своїй спільній праці дещо деталізують поняття «лобіювання», і зазначають, що це спроби організацій, окремих громадян вплинути на прийняття чи відхилення закону в парламенті, опираючись на підтримку депутатів, політичних партій, установ і громадськості через засоби масової інформації.

Інші вітчизняні дослідники К. Манжул та І. Нікітчук намагаються наповнити поняття "лобіювання" юридичним змістом та дають наступну його дефініцію - це здійснювана у визначених законом формах діяльність зареєстрованих осіб з забезпечення власних інтересів шляхом впливу на законодавчу діяльність у парламенті.

Такий плюралізм визначень даного поняття пояснюється існуванням декількох підходів до лобізму.

Перший подає В.Ф. Нестерович. Об'єктом лобіювання також виступають Президент України та його Секретаріат, органи виконавчої влади, Верховна Рада та Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, посадові і службові особи цих органів, які не менше, а в деяких випадках і більше, особливо Кабінет Міністрів України та Президент України і його Секретаріат, піддані лобіюванню. З поміж іншого, саме навколо Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади та при Президентові Україні почали формуватися публічні лобістські інституції - різноманітні консультативно-дорадчі органи [4].

Доречно звернути увагу на той факт, що одне із основних зауважень, яке зроблене Головним науково-експертним управлінням (ГНЕУ) Верховної Ради України у Висновку від 9 грудня 2005 року щодо проекту Закону України "Про діяльність лобістів у Верховній Раді України", е саме обмежений характер означеного законопроекту у врегулюванні лобіювання лише у парламенті та його органах.

На думку фахівців ГНЕУ Верховної Ради України, яку теж поділяє автор статті, можливе прийняття та набуття чинності Законом України "Про діяльність лобістів у Верховній Раді України" за такого об'єктного складу, призведе до того, що здійснення лобіювання у Кабінеті Міністрів України чи Секретаріаті Президента України зал тішиться не врегульованим. Унаслідок цього даний вид діяльності продовжуватиме носити тіньовий, а можливо й поза правовий характер. Це у свою чергу буде стимулювати спроби врегулювати лобіювання в інших органах державної влади за допомогою окремих законів.

Тому інститут лобіювання повинен регулюватися одним законом, який би максимально повно, однозначно і узгоджено визначив усі його аспекти [4].

Іншим підходом до визначення поняття "лобіювання" у наукових джерелах є дослідження його у політологічному контексті. Варто звернути увагу, що у рамках цього підходу об'єктовий рівень значно розширений за рахунок урядових установ та інших владних інституцій, у залежності від національної політико-правової специфіки. Так, Нова Британська енциклопедія, акцентуючи увагу на політичному компоненті лобіювання, визначає його як будь-яку спробу індивіда чи групи приватних інтересів вплинути на рішення влади, що здійснюється поза межами палат законодавчого органу [4].

Отже, характерною рисою дефініцій поняття "лобіювання" у рамках політологічного підходу є розуміння під ним однієї із форм політичної суб'єктності індивідів та їх груп у процесі прийняття політико-правових рішень.

Лобіювання в юридичному значені, відзначає представник російського конституціоналізму О. Любимов, - це сукупність норм, регулюючих взаємодію (участь) громадян, громадських об'єднань, організацій, установ, які спеціалізуються на лобістській діяльності, інших суб'єктів правовідносин з органами державної влади для здійснення впливу на прийняття необхідних лобістам рішень та для активного відстоювання своїх інтересів [5].

Американські науковці Дж. Фергюсон та Д. МакГенрі наголошували ще у 50-х роках XX століття, що лобіювання варто розглядати перш за все як реалізацію конституційного права кожного громадянина звертатись з петиціями (ініціативами) до органів державної, здебільшого законодавчої влади1. Для більш об'єктивного та всебічного розгляду поняття лобіювання у правовій площині, необхідно проаналізувати його дефініції які закріплені у нормативно-правових актах і відповідних розроблених законопроектах. Зокрема, в американському Акті про відкритість лобіювання від 1995 року (LobbyingDisclosureActof 1995) безпосередньо визначення поняттю "лобіювання" не має.

Однак у п. 7 ст. З даного акту, американський законодавець використовує категорію "лобістська діяльність" (lobbyingactivities), під якою розуміє лобістські контакти та зусилля з їх забезпечення, які включають підготовку та планування цієї діяльності, проведення різноманітних досліджень та іншої роботи, для використання їх результатів у ході таких контактів, а також координацію з лобістською діяльністю іншими особами [6].

У польському Акті "Про лобістську діяльність у законодавчому процесі" (Ustawa о dzialalnoScilobbingowej w procesiestanowieniaprawa) від 7 липня 2005 року закріплено два поняття:

· «лобістська діяльність» (dzialalnoscitjlobbingowa) - будь-яка законна дія, що має намір вплинути на законодавчий або регуляторний процеси в органах державної влади;

· «професійна лобістська діяльність» (zawodowadzialalnoscialobbingowa) - будь-яка оплачувана дія здійснена від імені третіх осіб з метою забезпечення відображення їхніх інтересів у пропонованому законодавчому або регуляторному акті [7].

Досить лаконічним є визначення поняття "лобіювання" у Законі Угорщини "Про лобіювання" від 2006 року, у якому воно розуміється як оплачувана діяльність, спрямована на вплив на урядову та законодавчу політику.

Щодо вітчизняних законопроектів, то, наприклад, у проекті Закону України "Про лобіювання в Україні", який підготовлений І. Шаровим, наводиться три різних визначення поняття «лобіювання». Так, під цим поняттям розуміється:

· діяльність громадян і їх об'єднань будь-якого виду та форми, не заборонених законом, у тому числі політичних, релігійних, профспілкових, комерційних, жіночих, молодіжних тощо, зареєстрованих як лобісти, для легального впливу на органи законодавчої і виконавчої державної влади та органи місцевого самоврядування, метою якої е відстоювання інтересів різних зацікавлених верст та груп населення у здійсненні певної економічної, соціальної, культурної політики в Україні, сприяння у здійсненні державою протекціоністської політики на національному, регіональному, галузевому рівнях, формування адекватного інтересам лобістів правового поля, системи практичної реалізації відповідних політичних і соціально-економічних програм, формування певної громадської думки в державі (ст. 1 проекту);

· діяльність спрямована на здійснення впливу на депутатів, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, на посадових осіб та інші об'єкти лобіювання, яка здійснюється лобістськими утвореннями, об'єднаннями та спілками лобістів через особисті зустрічі, письмові звернення, через засоби масової інформації або в інший законний спосіб (ст. 2 проекту);

· використовування не заборонених законодавством України засобів впливу на орган або представника влади для ухвалення рішення, що відповідає інтересам лобіста (ст. З проекту).

Таким чином, з урахуванням вищевказаного можна запропонувати визначити поняття "лобіювання" як процес легітимного впливу на чітко визначені законом органи влади, а також на їх посадових і службових осіб з боку зареєстрованих та акредитованих у встановленому порядку осіб з метою закріплення власних інтересів чи інтересів третіх осіб (замовників) у нормативно-правових актах, що приймаються.



Розділ 2. Загально-теоретична характеристика лобіювання та його особливості

2.1 Безпосереднє лобіювання

Безпосереднє лобіювання - перша, серцевинна складова діяльності лобіста. Він контактує із законодавцями, які можуть підтримати або «завалити» законопроект чи запропоновану постанову. Безпосереднє лобіювання - це процес прямого захисту інтересів організації, яку представляє лобіст, від тиску на законодавців.

Таке спілкування із законодавцями передбачає надання їм офіційних даних про організацію-клієнта, її інтереси і наслідки, що можуть виникнути в тій сфері, - де вона діє, якщо буде прийнято або не прийнято певний закон чи постанову. Серед законодавців, з якими безпосередньо контактує лобіст, на особливу увагу заслуговує представник виборчого округу, де розташована організація, інтереси якої захищає лобіст. Адже це саме та територія, де мешкають і працюють виборці, які обрали даного сенатора, конгресмена (депутата). Захищаючи інтереси організації, лобіст захищає й інтереси виборців [6, с. 90].

Лобіст повинен особисто знати представника своїх виборців, постійно з ним спілкуватися, допомагати йому, надавати додаткову інформацію про стан справ у його окрузі. Це зовсім не означає, що лобіст не повинен безпосередньо й активно спілкуватися з іншими законодавцями. Чим більше він буде знати їх особисто, чим міцніші ділові відносини матиме з ними, чим ширше буде володіти інформацією про справи в їх виборчих округах, про тих, хто їх активно там підтримує або, навпаки, критикує, тим більше шансів на успіх у процесі лобіювання.

Не слід забувати, що серед цих законодавців можуть бути досить впливові люди, скажімо голови постійних комісій або підкомісій законодавчого органу, які за профілем зобов'язані розглядати законопроект, що цікавить лобіста.

У процесі безпосереднього спілкування з законодавцями лобіст має досягти їхнього доброзичливого ставлення, з одного боку, до своєї організації-клієнта як до важливого і соціальне відповідального інституту, а з іншого, і до себе особисто як авторитетного і повноправного її представника.

З цією метою багато лобістів і тих, кого вони представляють, використовують міжсесійний період, коли законодавці менше завантажені, для організації різноманітних заходів.

Крім того, у процесі безпосереднього контакту із законодавцями лобіст прагне не лише зацікавити їх позицією, яку обстоює його організація, а й продемонструвати соціальну вагу даної позиції, потенційний інтерес до неї виборців або наслідки, які можуть мати пропозиції законодавчого характеру.

Мотивація законодавців завжди повинна бути в центрі уваги лобіста під час подачі ним справи свого клієнта. Але, крім подачі матеріалів, що зачіпають інтереси як законодавців, так і виборців, лобіст, як правило, повинен запропонувати членові законодавчого органу ще й підготовлений текст проекту закону або постанови, де б ураховувалася точка зору організації-клієнта.

І, нарешті, лобіст може передати законодавцю авторитетні заяви або свідчення, які звичайно додаються до запропонованого законопроекту і зачитуються під час слухань у парламенті. Лобіст як досвідчений фахівець часто сам готує такі документи на основі матеріалів, переданих йому керівництвом організації-клієнта та інших установ, що професійно володіють колом обговорюваних питань.

Безпосереднє лобіювання часто набуває більш прихованої форми порівняно з обміном інформацією в офіційній обстановці. Сюди здебільшого відноситься надання гостинності законодавцю або посадовій особі..



2.2 Опосередковане лобіювання

Опосередковане лобіювання ще називають місцевим - є другою серцевинною складовою діяльності лобістів. По суті, це лобіювання знизу за допомогою організації різних масових кампаній, мобілізації громадськості за межами столиці на підтримку певного акта органів державної влади або на протидію йому.

Мета полягає в тому, щоб впливати на громадську думку та, активізувавши виборців, посилити тиск на законодавців. У багатьох випадках лобіювання знизу поєднує безпосередні форми лобіювання з силою масових політичних рухів. Діяльність лобіста на місцевому рівні включає: роботу з центральними та місцевими засобами інформації; особисте спілкування та роботу з місцевими громадськими організаціями; диригування кампаніями звернення (надсилання листів та іншої кореспонденції) до законодавців, державних чиновників із метою справити вплив виборців на них.

Працюючи із засобами масової інформації різного рівня, лобіст за їх допомогою поширює точку зору організації-клієнта, превалюючи громадську думку виборців, демонструючи злободенність і загальну громадянську значущість порушуваного питання. До таких акцій він, як правило, вдається тоді, коли законодавець, який представляє виборчий округ, протидіє позиції клієнта або залишається нейтральним до неї і тим самим діє не в інтересах виборців.

Використовуючи всі можливі канали масової інформації, лобіст звертає увагу громадськості на дії обраного законодавця, інформує її про те, як він голосує в парламенті з конкретного кола питань і як така його позиція може завадити інтересам населення виборчого округу. У деяких випадках атаковані в такий спосіб законодавці теж можуть скористатися засобами масової інформації і з успіхом подати себе жертвами лобістів.

Ефективним напрямком активного лобіювання знизу є використання різноманітних форм особистого спілкування на місцевому рівні. До таких форм належать запрошення законодавців на зустрічі з ключовими лідерами громадської думки на місцях, на конференції чи зібрання громадськості, що організовуються у виборчому окрузі, де з експертними повідомленнями виступають авторитетні представники населення.

Під час таких заходів запрошеним законодавцям надається можливість особисто звернутися до присутніх, поділитися думками, обґрунтувати свою позицію. На додаток до цього особисте спілкування може відбуватися й у вигляді неформальних зустрічей із невеликими групами людей і розмов «віч-на-віч».

Організовуючи їх, лобіст дає можливість керівництву організації-клієнта зустрітися з ключовими посадовцями. Це можуть бути спільні сніданки, зустрічі з видавцями газет, невеликими групами лідерів місцевої громади, куди запрошуються і законодавці, і керівники зацікавлених організацій. Розмови між ними віч-на-віч можуть бути доповнені інтерв'ю, зустрічами з ключовими громадськими діячами, керівниками партійних організацій, профспілок та інших громадських формувань. Одним словом, організація лобістом міжособистісного спілкування у вигляді промов, зустрічей із невеликими групами людей або розмови віч-на-віч, як правило, стають надзвичайно важливою формою лобістської активності на місцевому рівні. Нарешті, лобістська діяльність на місцевому рівні досягає своєї кульмінації у вигляді диригування кампанією масової відправки поштової кореспонденції законодавцям та установам столичного рівня [16].

Мобілізуючи виборців, не тільки лобісти, а й партійні організації, ініціативні групи у такий спосіб, обминаючи бюрократичну машину, доводять до відома законодавців і вищих посадовців загальний настрій громадськості. Сучасна техніка комунікації, особливо електронні програми масової підготовки персоніфікованих листів і високоякісна друкарська техніка, зробили можливою розробку програм прямого зв'язку з представниками законодавчої та виконавчої гілок влади. Усе це допомагає в разі потреби організувати «ріки» поштових надходжень, телефонних дзвінків і масових візитів виборців до законодавців і чиновників. Таке лобіювання сформувалось у вигляді «тиску знизу», залучення широкої громадськості до політичного процесу. Громадськість у такий спосіб часто домагається значних поступок із боку держави.

Прикладом однієї з таких кампаній може бути масова коаліція американської громадськості в низах, яка змусила Президента США Б. Клінтона відмовитися в 1993 році від введення податку на використання енергоносіїв. Виборці у всіх штатах країни, представники різних груп населення, стурбовані зростанням цін на енергоносії, писали своїм представникам у Конгресі США і вимагали від них посилити тиск на Білий дім. Нарешті, Президент США Б. Клінтон був змушений поступитися.

Отже, із двох наведених вище технологій лобіювання - безпосереднього та опосередкованого - найбільшу ефективність продемонструвала діяльність на місцевому рівні (лобіювання знизу). Акції на рівні «коріння трави» у поєднанні з пресою, міжособистісним спілкуванням і кампаніями прямого надсилання пошти можуть безпомилково довести до відома законодавців і державних чиновників волю електорату [17].



Розділ 3. Порівняльна характеристика лобізму: вітчизняний та зарубіжний досвід

3.1 Історія розвитку та характеристика лобізму в США

Як вже було вище вказано, явище лобізму вперше зародилося саме в США. На етапі ще створення цієї держави, утворилися перші протоформи лобізму. Так, неймовірно великого успіху в історії слід визначити позицію, щодо американської політико-правової доктрини - відповідно до неї першими «лобістами» вважаються одні з «батьків-засновників» США Дж. Медісон й О. Гамільтон, які провели блискучу кампанію з лобіювання, досягнувши успіху на Філадельфійському конвенті 1787 року - ратифікації Федеральної Конституції США. Слід зазначити, що політичного змісту даний термін отримав у Америці часів правління президента У.С. Гранта (1869-1877),генерала Союзу ,що отримав військову славу під час Громадянської війни у 1861-1865 роках. Вечорами після роботи генерал та його оточення полюбляли відпочивати у одній з вашингтонських гостинець, а якщо бути точним у її вестибюлі, що іменувався лоббі. Там серед буденних розмов та алкоголю, міністри, сенатори та представники Гранта спілкувалися з різними особами, вислуховуючи їх побажання, давали слово, частіше не безкорисно, а за «дзвінку монету» - виконати їх. Якщо охарактеризувати цей період у політичні історії США, то можна визнати, що це був розквіт корупції, розкрадання державних коштів та спекуляції. Взагалі, якщо розглядати зарубіжну практику лобіювання, то США є передовою країною з даного питання. Слід зазначити, що перший нормативно - правовий акт, який стосувався лобіювання є Закон «Про регулювання лобістської діяльності», який встановлює правила реєстрації професійних лобістів, був прийнятий у 1946 році. На сьогодні у США окрім відповідного закону потрібно виділити такі нормативно-правові акти, які визначають основні напрямки діяльності лобістів: Перша поправка до Конституції США (в частині свободи слова, інформації та в частині права на петиції); Федеральний закон 1995 року про прозорості лобістської діяльності (LobbyingDisclosureAct); Поправки до федерального закону про прозорість лобістської діяльності 1998 року (LobbyingDisclosureTechnicalAmendmentsAct); Федеральний закон 2006 року про прозорості і звітності при здійсненні лобістської діяльності (LobbyingTransparencyandAccountabilityAct) та інші. Визначаючи суб'єктів лобіювання у США потрібно визначити,що ними можуть бути: лобісти, лобістські фірми, юридичні контори, компанії, які спеціалізуються на governmentrelations(GR), publicaffairs(PA) і publicrelations(PR), та інші фізичні та юридичні особи, які зареєстровані відповідно до законодавства про лобіювання. Сама постать лобіста визначається Актом «про відкритість лобіювання» 1995 року, де визначено, що це є особа яка найнята клієнтами за фінансову або іншу винагороду для надання послуг, що включають понад один лобістський контакт. Закон також доповнює, що лобістом є особа, яка витрачає на лобістську діяльність не менше 20% часу, затраченого протягом півроку на надання послуг одному клієнту. Варто зазначити, що сьогодні діяльність лобіста є престижною та прибутковою. Особа котра бажає займатися даною справою повинна бути справжнім «асом» у знанні законодавства і законодавчого процесу та вмінні правильно вести переговори. Слід додати, що провідні американські ВНЗ мають програми навчання «лобіювання» строком на 5 років. Наданий момент, за експертними даними у вашингтонській індустрії просування інтересів працює понад 80 тисяч осіб, що вп'ятеро більше, ніж у виробничій галузі. Кількість лобістів, зареєстрованих на професійній основі, значно менша і становить, згідно з даними за 2014 рік, 11761 особу. Причиною зменшення кількості зареєстрованих лобістів на професійній основі протягом 2008-2014 років, є перегляд законодавства США про лобіювання, унаслідок чого суттєво посилилися вимоги до реєстрації та звітності лобістів, а також юридична відповідальність за порушення відповідного законодавства. Але варто вказати, що лобістська діяльність у США строго регулюється законом, так наприклад лобісту федерального рівня заборонено отримувати подарунки більше ніж на 20 доларів, регіонального не більше 100 доларів. Також у практиці відомі гучні справи, щодо порушення діяльності лобіста. Прикладом може слугувати історія американського лобіста Джека Абрамоффа, який був заарештований в 2005 році за звинуваченням у підкупі ряду конгресменів-республіканців. У 2006 році визнав себе винним в ухиленні від податків, обмані клієнтів і змові з метою підкупу посадових осіб, фінансових махінаціях. З огляду на сприяння суду, Абрамофф був засуджений до найменшого терміну позбавлення волі з можливих - 5 років і 10 місяців і виплати 21 млн. доларів компенсацій (разом зі своїм партнером). Серед епізодів, за якими проходив Абрамофф були і секретні домовленості з лобіювання, і домовленості про вплив та розкрадання державного майна, але гучними справами були покупка казино, одні з котрих були куплені у індіанців. Потрібно також зазначити, що після перемоги на президентських виборах у листопаді 2016 Дональд Трамп заявив що він внесе зміни щодо діяльності лобістів, а саме введе заборону на здійснення лобіювання діяльності для чиновників, протягом 5 років під час їх повноважень, та протягом наступних 2 років після їх звільнення [2].

3.2 Аналіз лобістської діяльності в Європейських країнах

Аналізуючи стан розвитку інституту лобіювання у окремих державах ЄС, слід в першу чергу розрізняти "внутрішній" та "зовнішній" лобізм. Внутрішнім є лобіювання безпосередньо в межах окремо взятої країни, зовнішнім - вплив груп тиску тієї чи іншої країни на політику ЄС. Варто зауважити, що наявність таких груп тиску в цілому не залежить від розвиненості національного інституту лобіювання, хоча їхній вплив та можливості реалізації своїх інтересів значною мірою посилюються у випадку, коли лобіювання в цій країні законодавчо врегульовано. Тривалий час дослідники, характеризуючи національне представництво і вплив на ухвалення рішень в раді ЄС, поділяли держави на три категорії: до першої відносили ті держави, вплив лобі-груп на ухвалення політичних та управлінських рішень в яких є визначальним (Німеччина, Франція, Велика Британія, а також Італія та Іспанія); до другої - країни Північної та Центрально-Східної Європи (зокрема Нідерланди, Бельгія, Швеція, Фінляндія, Ірландія, Австрія, Польща, Чехія, Угорщина), національна практика лобі-діяльності в яких здійснюється на основі законодавства про реєстрацію груп тиску; до третьої потрапляли країни Балтії та Південно-Східної Європи (зокрема Литва, Латвія, Естонія, Греція, Мальта, Кіпр, Болгарія і Румунія), легітимація лобістської діяльності в яких тривалий час перебувала на стадії розгляду законопроектів про лобізм.

Стосовно "внутрішнього" лобізму, з кожним роком дедалі більше держав ЄС можна віднести до групи тих, де інститут лобізму нормативно врегульовано. В Німеччині існує усталена традиція щодо представництва лобістськими організаціями інтересів на колективній основі. Лобіювання в цій країні значною мірою переслідує корпоративні інтереси бізнесу, зокрема - злиття і поглинання. Роль юридичних фірм, консалтингових організацій та інших професійних лобістів для Німеччини - не зовсім характерне і поширене явище. В результаті форми лобіювання, що виходять за рамки економічних, промислових, соціальних асоціацій не отримують широкого висвітлення, належної уваги з боку координуючих органів.

Важливо зазначити, що в Німеччині відносини між урядом і різними видами приватних організацій (бізнес, церква, наукові товариства, спілки тощо) майже ніколи не називаються лобістськими. У німецькій політичній практиці лобіювання вважається запозиченням з іншої соціально-політичної практики з відповідними конотаціями прихованих політичних процесів, на нелегітимній основі. Так, РонітКарстен і ФолькерШнейдер вказують, що лобіювання розглядається як процес, де функціонує цілий ряд конкуруючих суб'єктів, що перебувають у пошуку впливу, але вони не визнаються владою як рівноправні партнери, що беруть участь у політиці прийняття державних рішень на регулярній основі [11]. Тим не менш, більшість дослідників схильні вважати, що німецька система лобіювання є досить розгалуженою структурою. Як зазначає з цього приводу К. Вяткін, у цій країні «створено досить щільну й досить налагоджену систему великих і малих організацій, які охоплюють значну частину населення та представляють ті чи інші його інтереси перед державою»[12].

Наразі у ФРН відсутній єдиний закон про лобізм. Тому в якості правової основи для лобізму часто розглядається Конституція ФРН, де сказано, що «всі німці мають право створювати об'єднання й товариства» (ст. 9 п. 1), а партії (згідно з п.1 ст. 21) «сприяють політичному волевиявленню народу» [13]. При цьому діє ряд нормативних актів, які регулюють лобістську діяльність опосередковано, зокрема: положення «Про реєстрацію союзів та їхніх представників при Бундестазі», відомчі норми, що регламентують відносини органів законодавчої та виконавчої влади з лобі-агентами, «Кодекс поведінки члена Бундестагу», «Єдине положення про федеральні міністерства» та інші.

Дослідники переважно досить високо оцінюють зазначені нормативні акти, в контексті регулювання лобізму. Так, О. О. Одінцова з цього приводу зауважує «найбільш важливим серед них можна вважати «Єдине положення про федеральні міністерства». Відповідно до цього документа, міністерства мають право залучати до роботи над законопроектами позавідомчих експертів, консультантів інших представників зацікавлених професійних кіл. «Положення» наділяє керівництво міністерства правом організовувати за потребою на тимчасовій і постійній основі різні дорадчі органи для вирішення своїх внутрішніх задач у процесі підготовки законопроектів». Зважаючи на те, що різні категорії приватних груп мають доступ до участі в політичному процесі через неформальні контакти з окремими депутатами і політичними партіями та враховуючи практику запрошення «незалежних експертів» до роботи галузевих комітетів, де формується національне законодавство, в Німеччині можна констатувати високий рівень парламентського лобізму.

Оскільки німецький законодавчий процес визнає, що закони повинні певною мірою базуватися на консультаціях з зацікавленими громадськими групами, лобісти часто шукають вплив на попередньому «до парламентському» етапі обговорень важливих законодавчих, політичних ініціатив, де можливо застосувати різні прийоми для організації контактів з федеральними міністрами, поспілкуватися, або й нав'язати потрібну думку. При цьому міністри можуть приймати делегації відповідно до ст. 10 «Загальних правил і процедур федерального уряду». Такі зустрічі можуть бути дуже важливими для визначення загальної «лінії партії», при цьому технічні проблеми, зазвичай, вирішуються на більш низьких рівнях. Не дивно, що більшість німецьких асоціацій докладають будь-яких зусиль для налагодження контактів з чиновниками.

Окрему увагу дослідників привертає німецька традиція поділу лобістів на «зовнішніх» та «внутрішніх». В якості «зовнішніх» суб'єктів лобізму, відповідно до законодавчих актів ФРН, виступають «традиційні» лобістські сили - різноманітні зацікавлені групи, які працюють по за стінами парламенту, але при цьому зосереджують свої зусилля на органах влади (союзи, рухи, корпорації, громадські групи і т.д.). Саме з метою врегулювати «зовнішній» лобізм було прийнято постанову німецького бундестагу від 21 вересня 1972 року, відповідно до якої президент німецького бундестагу веде публічний список, в якому можуть бути зареєстровані об'єднання, що представляють інтереси бундестагу чи федерального уряду [5]. Ця постанова мала сприяти інституціоналізації контактів груп інтересів з органами влади та їхній відкритості.

Однак значно цікавішими виглядають саме «внутрішні» лобісти. Як зазначає з цього приводу О. О. Одінцова, «найбільш цікавим і незвичайним у «німецькому варіанті» регулювання лобізму є законодавче закріплення такого поняття, як внутрішній лобіст (Inside-Lobby). Внутрішній лобіст, по суті, це депутат бундестагу, що відстоює (причому може робити це відкрито) інтереси тієї чи іншої групи» [4, с. 96]. Зважаючи на те, що у порівнянні з професійними лобістами можливостей у депутата незрівнянно більше, і враховуючи надане депутатам право законно одержувати додаткову винагороду, небезпека його цілеспрямованою, або мимовільної діяльності на користь інтересів конкретних суб'єктів може не просто перешкодити повноцінному виконанню покладених на нього функцій, а спотворити законотворчий процес в цілому.

Для підвищення прозорості досить заплутаної мережі відносин, що пов'язують депутатів з приватними фірмами, громадськими та напівдержавними корпораціями, асоціаціями тощо, в 1977 р був прийнятий закон про парламентський регламент. У розділі 10, під заголовком «Незалежність членів парламенту», передбачено, що Бундестаг повинен прийняти правила поведінки для депутатів, які вимагають від депутатів подавати відомості про їх участь у позапарламентських заходах, що мають значення для парламентської роботи депутата. Вперше даний регламент опублікований в 1986 р, переглянутий в 1995 р, і правила було втілено в «Загальних правилах і порядку Бундестагу», що вимагають від депутатського корпусу повідомляти президента (спікера) Бундестагу, всіх членів правління про присутність в приватних компаніях, громадських установах, асоціаціях, фондах тощо [6]. Таким чином, можна констатувати, що в рамках ЄС досвід Бундестагу унікальний тим, що це єдина палата, яка має конкретні і формальні правила, які стосуються реєстрації лобістів. Всі групи, які прагнуть сформулювати або захищати свої інтереси, повинні зареєструватися в Бундестазі.

Досвід Німеччини є гарним прикладом того, що зловживання з боку державних службовців, за відсутності дієвого механізму обмежень, не залежить від рівня економічного розвитку країни та благополуччя населення в цілому. Все це доводить високу актуальність прийняття профільного закону, що регулював би діяльність суб'єктів лобіювання [9].

Другою та третьою країною для розглядання Європейського лобізму я взяв Литовську Республіку та Польщу. Це обумовлюється такими чинниками: По-перше, мова йде про країни, які як і Україна входили до складу СРСР у якості союзної республіки (Литва), або ж належали до соціалістичного табору (Польща). По-друге, як і в Україні, в цих країнах потреба регулювання лобізму була усвідомлена не так давно, а сам процес унормування цієї діяльності розглядався в першу чергу в якості одного з дієвих важелів подолання корупції.

В Литовській Республіці закон «Про лобістську діяльність» було ухвалено ще в 2000 році (вступив у силу в 2001 році), в Республіці Польща відповідний закон «Про лобістську діяльність в законодавчому процесі» з'явився в 2005 році, в Угорщині закон «Про лобістську діяльність» (Act on the Lobbying Activities) ухвалено в 2006 році.

Потреба регулювання лобізму в Литві виникла як результат усвідомлення непрозорості цього процесу. З досвіду діяльності Служби спеціальних розслідувань Литви більшість корупційних справ в Литві було пов'язано з парламентаріями і депутатами місцевого самоврядування. Типовий предмет корупційних скандалів - незаконний вплив на законотворчий процес, незаконне фінансування політичних партій. Саме для усунення цих явищ і був розроблений і прийнятий у 2000 році закон «Про лобістську діяльність». Відповідно до цього нормативного акту, під лобістською діяльністю розуміються оплатні або безоплатні дії особи, спрямовані на здійснення впливу в інтересах замовника лобістської діяльності, з метою зміни, доповнення або визнані такими, що втратили законну силу правових актів, ухвалення, або ж не ухвалення нових правових актів. Як помітно з визначення, в законі закріплено доволі широке поняття лобістської діяльності. Під неї фактично підпадає будь-яка діяльність в сфері впливу на нормотворчість.

При цьому, закон звужує дії, які можуть бути визнані лобістськими. Так, у статті 7 закону встановлено, що лобістською діяльністю не є: 1) окрема дія або тривала робота власників, видавців і співробітників засобів масової інформації, пов'язана з інформацією про нормативні акти та їх проекти, публікація або поширення цілого тексту або його частини, огляду, коментарів. Ця норма не застосовується, коли власники, видавці або їх співробітники засобів масової інформації отримують винагороду за лобістську діяльність; 2) дії осіб, коли вони на запрошення державних або муніципальних установ за плату або безоплатно беруть участь в підготовці обговорення чи тлумачення проектів правових актів; 3) дії державних політиків, державних службовців і посадових осіб, спрямовані на ініціювання, підготовку, обговорення, прийняття або тлумачення проектів законів та інших правових актів, що виконуються відповідно до приписаних їм посадових обов'язків; 4) дії некомерційних організацій, що здійснюються в загальних інтересах їх співробітників, з метою вплинути на те, щоб були змінені, доповнені або визнані такими, що втратили силу правові акти чи були прийняті або не прийняті нові правові акти; 5) дії вчених (педагогів), крім випадків, коли вони діють в інтересах замовника лобістської діяльності; 6) висловлювання фізичної особи з приводу зміни, доповнення або визнання такими, що втратили законну силу, прийняття або неприйняття нових правових актів, крім випадків, коли така особа діє в інтересах замовника лобістської діяльності [14]. Таким чином, перелік осіб, чия професійна діяльність може бути віднесена до лобізму дуже сильно звужується. Щоб стати лобістом фізична особа повинна бути включено в списки лобістів. Дані списки, що мали би забезпечувати контроль над всієї лобістською діяльністю, складає Головна комісія зі службової етики Литви.

Критика на адресу зазначеного закону почала звучати практично з моменту його прийняття. Основною проблемою легітимації лобіювання в Литві і на рівні ЄС, можна вважати нерозуміння процесів ухвалення рішень в Європейському Союзі, Європейській Комісії, Європейському Парламенті, відсутність національного досвіду лобіювання, а також зацікавленості груп інтересів в діяльності груп тиску та їх представництві в політичних інституціях держави. Тобто, де-факто групи інтересів самостійно займаються лобістською діяльністю, порушуючи згаданий закон. Як зазначає з цього приводу М.М. Газізов "фактично нині в Литовській Республіці ще не сформувалася культура лобістської діяльності, немає звички діяти з приводу прийняття будь-якого закону тільки через лобіста і жодним іншим шляхом". Ймовірно тому, вже в 2014 р. питання врегулювання лобізму повторно розглядалося в Литві на урядовому рівні. Урядовий комітет у лютому 2014 р. відхилив підготовлений Бюро з боротьби та запобігання корупції (KNAB) проект Закону «Про відкритість лобістської діяльності».

В Республіці Польща лобізм наразі регулюється Актом від 7 липня 2005 року «Про лобістську діяльність в законодавчому процесі». В даному законі визначаються правила відкритого лобізму в законодавчому процесі, правила професійної лобістської діяльності, форми нагляду за професійним лобізмом, правила ведення списку організацій, що займаються професійною лобістською діяльністю, а також покарання за порушення норм цього закону.

Відповідно до нього, лобістська діяльність (лобізм) включає будь-яку діяльність, спрямовану на здійснення впливу по відношенню до органу державної влади в законодавчому процесі на центральному, урядовому або парламентському рівнях. Професійний лобізм включає в себе лобістську діяльність, здійснювану за плату від імені третіх сторін, щоб інтереси цих сторін були взяті до уваги в законодавчому процесі. Професійний лобізм може здійснюватися як від компанії, так і окремою особою на підставі договору, в рамках цивільного права.

Відповідно до зазначеного нормативного акту, Рада Міністрів Польщі повинна готувати, принаймні раз в шість місяців, програму законодавчої роботи. Дана програма має включати, зокрема: точну інформацію про заплановані зміни, які планується внести до законів, вказівки на орган, який відповідальний за розробку закону, прізвище, ім'я та позицію особи, відповідальної за підготовку проекту закону, а також веб-адреса офіційного інформаційного бюлетеня [8]. Будь-які документи, пов'язані з розробкою проекту закону, повинні бути опубліковані в даному бюлетені. Таким чином, польський закон щодо регулювання лобізму унормовує не лише діяльність самих лобістів, але й суміжну їй діяльність органів державної влади. Водночас, дослідники давно звертають увагу на суттєву обмеженість польського закону. Так, М. М. Газізов з цього приводу зазначає "Польська модель законодавчого регулювання інституту лобізму орієнтована виключно на лобіювання, що здійснюється в законотворчому процесі та не стосується органів виконавчої та судової влади" [15]. Крім того, серед дослідників досі точаться суперечки з приводу того, що закон не містить чітких положень щодо поширення його норм на місцевий рівень. Відповідно сфера діяльності, врегульована Актом «Про лобістську діяльність в законодавчому процесі» дійсно обмежується винятково законодавчим процесом на державному рівні. Таким чином можна вважати, що лобізм в Республіці Польща врегульовано лише фрагментарно.

3.3 Досвід лобіювання в Україні

Теоретичне осмислення теми лобіювання сьогодні ускладнено через слабку розробленість категоріального апарата. В Радянському Союзі за офіційною ідеологією можливість подібного явища виключалася, оскільки вважалося, що пряма демократія радянського типу ефективно виражає інтереси всього народу, й існування додаткових механізмів представництва інтересів, як і їхнє дослідження, було неможливим.

Процес лобістської діяльності в Україні не має нормативно-правового врегулювання і саме тому відбувається у прихованих неправових формах. Частіше він зводиться до безпрецедентного тиску на Верховну та місцеві ради, Кабінет Міністрів, місцеві адміністрації. У процесі такого лобізму використовується цілий арсенал недозволених методів: підкуп чиновників, погрози, шантаж, залякування, інформаційна ізоляція тощо. Як правило, лобіюються інтереси великих промислових груп у наданні дотацій, кредитів, пільг, створенні інших сприятливих умов для діяльності окремих підприємств тощо. Наслідком відсутності законодавчої бази функціонування лобізму є деформованість усієї системи представництва інтересів, орієнтація її на такі складові, як консультаційні та експертні служби. Вплив на законодавців здійснюється через різного роду експертів і спеціалістів, які працюють як у апараті Верховної Ради (в тому числі в комітетах і комісіях), так і безпосередньо з депутатами. Відсутність належної регламентації, не публічна, у значній мірі діяльність лобістів не означає, що в Україні інститут лобізму не існує. Традиційно найбільш сильними в Україні вважаються металургійне, вугільне, аграрне лобі.

Переконливо доводиться, що Україна стала полем гри без жодних правил для лобістських структур. Аналіз Указів Президента України і Постанов Кабінету Міністрів України, їх розпоряджень і кадрових призначень може бути досить яскравим прикладом роботи лобістських груп. В першу чергу звертає на себе увагу, що основні інтереси таких груп концентруються навколо різноманітних пільг, дозволів на приватизацію підприємств за спеціальною схемою і на виділення державного пільгового кредиту і державних інвестицій. Частіше за все для рішення даних питань використовуються неопрацьованість або відсутність необхідних законодавчих актів, що дозволяють приймати рішення до прийняття того чи іншого Закону України.

Стверджується, що необхідно охарактеризувати сьогоденну практику лобізму в Україні в контексті порівняння її із здобутками світової політики.

Специфікою української практики лобізму є переважання методів лобістської діяльності через Кабінет Міністрів та Секретаріат Президента. Це підтверджує кількість висунутих та прийнятих законодавчих ініціатив від відповідних органів. Причиною подібної практики є складність механізмів «проходження» законопроектів через Верховну Раду та ефективність способів «внутрішнього» лобізму у Кабінеті Міністрів.

На законодавчому рівні, в Україні і до тепер не визначається поняття лобізму. Доведено, що лобізм не може бути джерелом заробітку для депутатів, посадовців та державних службовців. Навпаки, практика лобізму важлива для тих груп, що не мають свого представництва в органах влади. Лобістами можуть виступати корпорації, спілки підприємців, профспілки, громадські організації, усі бажаючі. Групи інтересів у світі активно користуються послугами найманих лобістів, юридичних і PR фірм.

Найбільш ефективними формами лобіювання є зв'язки висококваліфікованих фахівців з органами державної влади, перед якими ставиться завдання впливати на законотворчий процес. Щоб виконувати таку роботу, не завжди потрібно офіційно реєструватися лобістом. Однак з метою упорядкування роботи лобістів, запобігання їхнім протиправним діям необхідне чітке законодавство, яке регламентує систему лобізму. В ідеалі нормативне закріплення реалізації практики лобізму дозволяє визначити умови, правила, процедури його реалізації - однакові для всіх суб'єктів, дає можливість контролю та застосування відповідних санкцій у випадках порушень. Законодавча регламентація також сприяє відкритості процесів, уможливлює публічний контроль над процесами представлення та захисту інтересів, громадський контроль над діяльністю влади. Легалізація лобізму дозволяє виявити інтереси, що стоять за тим чи іншим проектом рішення чи закону, визначити тих, хто в них зацікавлений і отримує зиск.

Лобізм в Україні не структурований. У нас немає структур, аналогічних західним, з офіційно оголошеною, зареєстрованою, відкритою, оплачуваною метою - лобістська діяльність. У нашій системі влади лобістські рішення приймаються більш закрито і менш системно. Лобізм має потребу в упорядкуванні, юридичному оформленні. Суспільство і держава повинні спільно брати участь у налагодженні механізмів трансформації негативних моментів лобізму в позитивні, у використанні ефективних інструментів мінімізації шкідливих результатів від лобізму й у нарощуванні позитивних, утвердженні цивілізованих його основ. Безперечно, краще створювати легальні форми для лобізму з тим, щоб їх можна було хоч якось контролювати.

...