Сучасне розуміння поняття місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Сучасне розуміння поняття місцевого самоврядування в Україні

Петришина М.О.

Пєвроінтеграційних процесів, а також широкої імплементації норм та принципів міжнародних актів в національну систему законодавства та права, першочергового значення набуває вирішення таких питань, як реформування, модернізація, трансформація всієї системи органів публічної влади, зокрема органів місцевого самоврядування, відповідно до європейських стандартів. Так, процес формування сучасної системи органів місцевого самоврядування розпочався з моменту здобуття Україною незалежності. Насамперед, були упроваджені нові інститути державної влади, утворені нові органи, що становлять цілісну структуру системи органів державної влади. Конституційно-правовий статус цих органів ви-значено нормами чинного законодавства з урахуванням важливих факторів їх становлення та розвитку, у тому числі, соціально-економічного, культурного, історичного тощо. Крім того, кардинальні історичні та політичні перетворення суспільних та державних інститутів стали поштовхом для виокремлення та визначення поняття місцевого самоврядування. Сучасне розумінні поняття місцевого самоврядування, наповнення його конкретним змістом, який повинен відповідати міжнародним стандартам, а також враховувати національні особливості, безпосередньо впливає на подальшу трансформацію всієї системи органів публічної влади в Україні, а також здатне значно прискорити процес євроінтеграції.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У різні часи проблеми становлення, розвитку, вдосконалення та модернізації системи місцевого самоврядування в Україні досліджували такі вітчизняні учені, як В.А. Григор'єв, М.О. Бай- муратов, О.В. Батанов, І.П. Бутко, Я.В. Ковач, П.М. Любченко, О.Ю. Лялюк, О.О. Петришин, С.Г. Серьогіна, Ю.М. Тодика та ін. Визначення поняття «місцеве самоврядування», «територіальна громада», наповнення їх змістом відбулося й на рівні норм вітчизняного законодавства.

Виділення раніше невирішених частин загальної проблеми. Однак, зважаючи на обраний державою курс на повне реформування територіальної організації влади в державі й, зокрема, місцевого самоврядування, питання щодо сучасного розуміння поняття «місцеве самоврядування» є вкрай актуальним та таким, що потребує погуку нових підходів, урахування як кращих зарубіжних практик та тенденцій розвитку цього інституту, так і національних особливостей його становлення і розвитку. Відтак, метою цієї статті є дослідження міжнародних та вітчизняних джерел задля виокремлення та вивчення основних підходів до розуміння поняття місцевого самоврядування, його систем, організаційно- правових моделей, а також виявлення основних факторів та передумов, які впливають на процес його становлення та розвитку.

Виклад основного матеріалу. Для того, щоб визначити сутність поняття місцевого самоврядування в Україні, слід звернути увагу на зарубіжний досвід щодо вибору, впровадження та розуміння поняття місцевого самоврядування. Ґрунтуючись на прикладі ряду держав, можна стверджувати, що початкові умови для вибору і впровадження системи місцевого самоврядування а, отже, і їх результати суттєво різняться. І навіть більше того, в деяких країнах кілька різних його типів або форм, що засновані на загальних принципах, діють одночасно. Наприклад, у Німеччині, сьогодні існують такі типи організації місцевого самоврядування, як: Магістрат; Бургомістр; Північно-німецька рада; Південно-німецька рада [4, с. 8].

Таке різноманіття, на наш погляд, може свідчити про відсутність свого часу єдиного нормативного джерела на теренах Європейського Союзу, яким би встановлювалися єдині стандарти існування, функціонування та розвитку цього інституту. Наслідком дискусій та досліджень означених питань на зазначеному рівні стало прийняття Європейської хартії місцевого самоврядування (далі -- Хартія), яка регламентує правовий статус, особливості утворення, принципи діяльності, взаємодії з іншими інститутами сучасного суспільства й закладає підвалини для розвитку спроможного та ефективного місцевого самоврядування держав-учасниць Ради Європи.

У Пояснювальній доповіді значиться, що метою Хартії є забезпечення відсутності єдиних європейських стандартів для вимірювання та захисту прав місцевих органів влади, які найбільш близькі до громадянина і дати йому можливість ефективно брати участь у прийнятті рішень, які зачіпають його повсякденне оточення.

Хартія установлює ряд концептуальних положень, зокрема:

— інститут місцевого самоврядування забезпечує право громадян на участь у вирішенні значної частини суспільних (публічних) справ;

— саме на місцевому рівні це право може бути здійснено безпосередньо;

— існування місцевих властей з реальними повноваженнями здатне забезпечити управління, яке є одночасно ефективним і найбільш наближеним до громадян;

— захист і зміцнення місцевого самоврядування забезпечується за допомогою демократичної децентралізації влади;

— самоврядування передбачає існування місцевих властей, що забезпечується за посередництвом демократично утворюваних органів місцевого самоврядування, які наділені широким ступенем самостійності у межах своєї компетенції, вибору способів і засобів, за допомогою яких вони здійснюють свої повноваження, а також відповідних ресурсів необхідних для цього [4, с. 9].

Пункт 1 статті 3 Хартії регламентує, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення [5]. У той же в Пояснювальній доповіді Хартії щодо пункту 2 цієї ж статті зазначається, що права самоврядування повинні здійснюватися демократичною владою, а цей принцип відповідає важливості значення, що надається Радою Європи демократичним формам правління [6].

Аналізуючи це положення, можна зробити висновок, що під поняттям місцевого самоврядування за Європейською хартією розуміється забезпечення сторонами, які підписали цей документ, повної свободи та незалежності місцевих властей в політичних, адміністративних та фінансових питаннях, надання громадянам можливості самостійного вирішення питань, які прямо стосуються їх життєвих потреб, а також покладання на громадян повної відповідальності за результати реалізації прийнятих рішень.

Такий підхід до визначення поняття місцевого самоврядування є яскра-вим прикладом реалізації Радою Європи її основної функції -- підтримання високого рівня демократії в країнах Європи, а також якнайповнішого захисту прав і свобод людини та громадянина. Рада Європи втілює переконання, що ступінь самоврядування, яким користуються місцеві органи влади можна розглядати як критерій справжньої демократії [6].

На відміну від Хартії пункт 1 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що місцеве самоврядування в Україні -- це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади -- жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста -- самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [1].

Беззаперечним фактом є те, що держава через свою законодавчу діяль-ність, що регламентує систему, порядок та організацію місцевого самовряду-вання є формуючим елементом в системі органів місцевого самоврядування. Прийнято вважати, що «правова демократична сучасна держава повинна визнавати самостійність території, статутний характер територіальних колективів та забезпечувати державно-правовими засобами формування та функціонування цих колективів, які об'єднані на основі спільного інтересу» [7, с. 145].

Однак не дивлячись на це, перше місце в системі органів місцевого самоврядування посідає територіальна громада. Так, зокрема, Ю. Па- нейко визнає за громадою чільне місце в розвитку новочасного європейського самоврядування [8, с. 8]. Українські правники вважають, що в демократичній державі місцеве самоврядування є визначальним елементом саморегуляції та самоуправління громад [9, с. 118].

Однією із основних проблем, щодо якої довгі роки ведуться активні дискусії, є проблема дефініції поняття «територіальна громада». Наприклад, І. Бутко визначає територіальну громаду, як людей, які мешкають в певних територіальних межах та об'єднані спільними інтересами [3, с.38]. Натомість А. Баймуратов наголошує на критерії соціальної взаємодії, зазначаючи, що територіальна громада або територіальний колектив -- сукупність фізичних осіб, які постійно мешкають на певній території та пов'язані тери- торіально-особистісними зв'язками системного характеру [10, с. 95].

Використовує цей критерій і О. Батанов, характеризуючи її як територіальну спільність, що складається з фізичних осіб -- жителів, що постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов'язані територіально-особистісними зв'язками системного характеру [2, с. 52].

Натомість законодавець наводить дефініцію у статті 140 Конституції України, визначаючи територіальну громаду як жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста [11]. України «Про місцеве самоврядування в Україні» кваліфікує територіальну громаду як жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [1].

Таким чином, підсумовуючи вищенаведені доктринальні та законодавчі дефініції, можна вивести основні характеристики територіальних громад в Україні: 1) територіальна громада пов'язана з конкретним географічним місцезнаходженням; 2) наявність інтересу членів територіальної громади у вирішенні спільних проблем;

3) самосвідомість; 4) наявність спільних соціо- культурних цінностей; 5) володіння майном на правах спільної комунальної власності; 6) системний характер особистісних зв'язків; 7) сплата податків та зборів.

Враховуючи вищезазначене, можна зробити висновок, що територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, його основоположний інститут перебуває в Україна на стадії свого активного формування, що, однак, не заважає їй бути провідною ланкою в системі місцевого самоврядування.

Пояснюючи сутність місцевого самоврядування, слід звернути уваги й на основні концепції походження місцевого самоврядування, які з різних боків висвітлюють його сутність та значення. Так, теорія природних прав історично сформувалася першою та базувалася на концепції природного права. Виходячи з її основних положень, сформульованих різними вченими, можна говорити про те, що право територіальних громад на самоуправління, як і права і свободи людини та громадянина, є природним та невіджучуваним правом самостійно та незалежно від держави вирішувати питання, пов'язані з її життєдіяльністю, а також розпоряджатися майном, що належить їй на правах спільної комунальної власності. Таким чином, влада територіальної громади визнається автономною, проте держава як федерація громад зберігає за собою право на адміністративний контроль за її діяльністю, у разі порушення або недотримання прав громадян.

Прихильником цієї теорії є відомий вітчизняний науковець О. Батанов. Автор притримується тієї точки зору, згідно з якою місцеве самоврядування -- визнані і гарантовані державою природні можливості людини та її асоціацій (територіальних громад) самостійно та під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення в різних сферах суспільного життя, зокрема політичній, економічній, соціальній, культурній, екологічній та ін. [12, с. 227].

На противагу зазначеному підходу (концепції) Ю. Панейко наводить точку зору, відповідно до якої місцеве самоврядування є децентралізованою державною адміністрацією, що спирається на законодавчі норми і виконується місцевими органами, які ієрархічно не підпорядковуються іншим органам і є самостійними в межах закону і правового порядку [8, с. 138-139]. місцевий самоврядування громада демократія

У цілому, зважаючи на всі можливі позитивні та негативні аспекти про-яву вказаної концепції, можна стверджувати, що остання значно вплинула на формування юридичної науки в питаннях самоврядування та самоуправління.

Поступово концепція природних прав трансформувалася у господарську, що більше відповідала тогочасним суспільним прагненням, у тому числі, політичним та управлінським реаліям. Так, основними положеннями такої концепції є те, що місцеве самоврядування - недержавне за своєю природою і має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме - у місцевих громадських та господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішуються територіальними громадами самостійно. Політичні питання вирішуються державною владою.

У подальшому ці дві концепції отримали розвиток у громадській (громадівській) концепції, представники якої наполягають на повній самостійності органів місцевого самоврядування, що має наслідком протиставлення територіальної громади державі, а громадських інтересів - політичним.

Виходячи з основних положень цієї концепції, можна зробити висновок, що вона може стати запорукою міцної демократичної влади в суспільстві. При цьому, одним з головних її недоліків є неможливість ототожнення самоврядування та громадського управління, а також мікротери- торіальний егоїзм, до якого може призвести слідування даній теорії.

На відміну від громадської (громадівської), державницька концепція наголошує на невідділенні місцевого самоврядування від держави. Так, згідно з цією концепцією компетенція органів місцевого самоврядування визначається державою, але управління на місцях має здійснюватися не державними органами, а місцевими жителями, зацікавленими у здійсненні такого управління.

Варто зазначити, що державницька концепція має дві основні течії: юридичну та політичну. Згідно з першою -- самостійність місцевого самоврядування гарантується економічною незалежністю посадових осіб від держави. Це означає, що в діяльності місцевих чиновників превалюють громадські засади, тобто безоплатне виконання своїх обов'язків.

Відповідно до другої течії місцеве самоврядування має здійснюватися не державними органами, а органами територіальної громади, що забезпечуються дозволом держави на здійснення відповідних завдань та функцій. Органи місцевого самоврядування також мають власні повноваження. Крім того, первинними суб'єктами здійснення місцевого самоврядування є територіальні громади та їх органи. Зазначена течія знайшла прихильників серед багатьох вітчизняних вчених. Проте найчіткіше цю концепцію висвітлено у працях О. Сушинського. Автор, зокрема, зазначає, що місцеве самоврядування є здійсненням виду публічної влади чи громадської влади шляхом структурування на суспільно значущі функції, що здійснюються відповідною інсти- туційною структурою-громадою безпосередньо і через легалізовані та відповідальні перед нею (громадою) органи місцевого самоврядування: главу, раду та виконавчі органи те-риторіальної громади [14, с. 37].

У свою чергу, С. Сівков вважає, що місцеве самоврядування є політико-правовим інститутом, у межах якого «здійснюється управління місцевими справами в низових адміністративно- територіальних одиницях (громадах) через самоорганізацію місцевих жителів, за згодою та при підтримці держави» [13, с. 240].

Незважаючи на ряд позитивних рис двох протилежних концепцій походження місцевого самоврядування, слід визнати їх положення невиправдано радикальними та, навіть у деякій мірі, утопічними. Цілком логічним стало продовження розвитку концептуального осмислення походження, сутності, змісту та значення місцевого самоврядування, що має наслідком поєднання цих двох концепцій. Так, концепція муніципального дуалізму, яка розглядається сучасними дослідниками, як найбільш оптимальна, збалансована, звертає увагу на можливість здійснення чисто управлінських функцій органами місцевого самоврядування, але лише в якості інструменту державного управління. При цьому, наголошується на важливій ролі та значущості висхідного елементу місцевого самоврядування -- територіального колективу.

Висновки

Таким чином, на підставі проведеного аналізу різних теоретико- правових підходів та концепцій до розуміння поняття місцевого самоврядування, визначення його змісту та значення, що, є не лише результатом наукового пошуку, а й результатом законодавчої діяльності держави (Конституція, Європейська хартія місцевого самоврядування, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші акти) можна зробити висновок про відсутність єдності, а також складність становлення та розвитку цього інституту в Україні. Місцеве самоврядування в нашій державі здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст, які відповідно до своїх інтересів, мають право самостійно або через представників здійснювати управління, при цьому залишаючись під контролем держави з правом контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування. Це, на нашу думку, свідчить про прагнення з одного боку, відповідати європейським стандартам та цінностям у сфері функціонування і розвитку місцевого самоврядування, з другого -- складність трансформації як правового мислення, так і практики діяльності державних органів, по-літичних і державних діячів. Йдеться про те, що фактично місцеве самоврядування не утворюється в Україні як дещо нове, з нічого, а виокремлюється із системи органів державної влади, шляхом децентралізації. Вважаємо, що означені причини і передумови у своїй сукупності і обумовлюють концептуальні та законодавчі протиріччя. Водночас, рішення України про імплементацію Європейської хартії місцевого самоврядування, що є взірцем європейського муніципального права, побудованого на засадах демократії та повної поваги до прав і свобод громадянина, дає надію на децентралізацію влади та наділення терито-ріальних громад, первинної ланки самоврядування, більш широкими повноваженнями у вирішенні питань, які стосуються їх життя, на добровільних засадах та у повній відповідності з законом.

На нашу думку, процес становлення і розвитку місцевого самоврядування є достатньо послідовним і логічним з урахуванням всіх означених факторів та умов. При цьому, сьогодні слід активізувати не лише науковий пошук вирішення складних питань подальшого розвитку цього інституту в Україні, а й, передусім, сприяти активізації участі членів територіальної громади у цьому тривалому і суперечливому процесі.

Список літератури

1. Батанов О.В. Територіальна громада -- первинний суб'єкт муніципальної влади в Україні: поняття та ознаки. Вісник Центральної виборчої комісії. 2008. № 2(12). С. 51-57.

2. Бутко І.П. Деякі проблеми становлення і розвитку територіального самоврядування в Україні. Місцеве та регіональне самоврядування України. 1992. № 3. С. 8.

3. Петришина М.О. Практика імплементації Європейської хартії місцевого самоврядування у зарубіжних країнах. Теоретико-правові засади місцевого самоврядування: аналіз зарубіжного досвіду. Харків, 2013. С. 5-70.

4. Білик П.П. Проблеми дефініції територіальної громади як ознаки правової сутності «регіону». Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. 2001. № 1. С. 145-149.

5. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. Мюнхен : Укр. Вільна Академія наук в Німеччині, 1963. 194 с.

6. Яцуба В.Г., Яцюк В.А., Матвіїшин О.Я., Карпінський Ю.О., Куйбіда В.С. та ін. Адміністративно-територіальний устрій України. Шляхи реформування. Київ, 2008. 366 с.

7. Баймуратов М. А. Конституционно-проектная регламентация местного самоуправления и территориальных коллективов. Юридический вестник. 1996. № 1. С. 94-98.

8. Конституція України : Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР / Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

9. Батанов О.В. Муніципальне право України : підручник. Харків, 2008. 528 с.

10. Сівков С. Концептуальне визначення сутності поняття «місцеве самоврядування». Управління сучасним містом. 2005. № 1-2/1-6 (17-18). С. 235-240.

11. Сушинський О. Місцеве самоврядування в Україні: концептуальні засади статусу та діяльності виконавчих органів. Львів, 2003. 167 с.

Анотація

Стаття присвячена визначенню сучасного розуміння поняття місцевого самоврядування в Україні, зміст якого має відповідати міжнародним стандартам, а також враховувати національні особливості та стандарти. У статті досліджено основні нормативні джерела вітчизняного та міжнародного законодавства з метою виокремлення та визначення основних підходів до розуміння поняття місцевого самоврядування. Виокремлено основні фактори, котрі впливають на процес становлення та розвитку місцевого самоврядування. Охарактеризовано основні підходи до визначення поняття місцевого самоврядування задля пошуку оптимальної та збалансованої концепції для українських реалій. На основі проведеного дослідження автор пропонує заохочувати територіальні громади до участі в розвитку інституту місцевого самоврядування України, побудованого на засадах демократії та повної поваги до прав і свобод людини і громадянина.

Ключові слова: місцеве самоврядування, система органів місцевого са-моврядування, територіальна громада.

The article is devoted to defining a modern understanding of the concept of local self-government in Ukraine, the content of which must meet international standards, as well as to take into account national peculiarities and standards. The article explores the main normative sources of domestic and international legislation, namely: the European Charter of Local Self-Government, as well as its commentary, the Constitution of Ukraine, as well as the Law of Ukraine “On Local Self-Government in Ukraine”, in order to identify and define the main approaches to understanding the concept of local self-government. The main factors that influence the process of formation and development of local self-government are highlighted. The main characteristics of the territorial community as the primary subject of local self-government are identified. The basic approaches to defining the concept of local self-government are described in order to find the optimal and balanced concept for Ukrainian realities, namely, the concept of natural rights, economic, public and state. It is determined that the first point of view emphasizes the autonomy of the territorial community with the preservation of the state as a federation of communities the right to administrative control over its activities, in case of violation or violation of citizens' rights. The second concept emphasizes that local government is non-state in nature and has its own competence in the field of non-political relations to which the state is indifferent, namely in local public and economic affairs. The third, public, opposes the territorial community to the state, and public interest to the state. The fourth point of view is about the separation of local self-government from the state. The perspectives of prominent Ukrainian scientists on each approach are analyzed. On the basis of the research, the author proposes to encourage territorial communities, the primary level of self-government, to participate in the development of the institution of local self-government of Ukraine, built on the basis of democracy and full respect for the rights and freedoms of man and citizen.

Keywords: local self-government, system of local self-government bodies, territorial community.

Размещено на Allbest.ru