Система державного управління у воєнній сфері при підготовці держави до оборони: сутність та особливості

Зважаючи, що орган державного управління та виконавчий орган в складі кібернетичного контуру системи державного управління у воєнній сфері вже визначено в публікації [1], залишається потреба визначення інших невід'ємних складових цього контуру - об'єкту управління та органу моніторингу (контролю) результатів державного управління, окреслення їх ролі та місця, а також особливостей взаємодії всіх елементів цієї системи.

У військовій науці існує поняття управління військами, що трактується як діяльність органів управління щодо підтримки бойової готовності військ (сил), підготовки операцій (бойових дій) та керівництву військами (силами) при виконанні ними поставлених задач [10]. Це визначення не зовсім відповідає кібернетичному принципу управління, оскільки в ньому головний акцент поставлено на діяльності органу управління при вторинності ролі та значенні військ (сил) як виконавчого органу. Більше того, вважається, що система управління військами - це сукупність взаємопов'язаних органів управління, пунктів управління та засобів управління (зв'язку, автоматизації тощо). Тому, зазвичай, фахівцями як об'єкт управління традиційно розглядаються підлеглі органу управління війська (сили), тобто реально виконавчий орган та його діяльність відповідно до поставлених задач. У такій моделі контур управління ніби замкнений в межах власного військового середовища, безвідносно до зовнішнього середовища, зокрема дій противника, що є недоліком.

В той же час, зокрема в системі державного управління у воєнній сфері, найбільший інтерес представляє не сам процес діяльності виконавчого органу, а отриманий сукупний ефект від діяльності виконавчого органу за функціональним призначенням усіх його елементів. Отже, головним об'єктом управління має бути не процес діяльності виконавчого органу, а результат його діяльності, виражений у певних показниках та критеріях. Тому об'єктом управління в системі державного управління у воєнній сфері (сфері оборони) має бути результативність процесу управління завдяки (на основі) реалізації заходів функціональної діяльності сукупного виконавчого органу (військової та цивільної належності його елементів в загальнодержавному масштабі).

Сфера оборони України регламентована Законом України "Про оборону України" [11], де визначене поняття:

оборона - система політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних, інших заходів держави щодо підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройної агресії або збройного конфлікту.

Як видно із цього визначення, забезпечення оборони держави включає дві функціональні складові:

підготовка до збройного захисту держави;

захист держави у разі збройної агресії або збройного конфлікту.

Це означає, що результативність процесу управління, як об'єкт управління, також має дві складові, котрі визначаються ефектом від виконання двох різних, але взаємопов'язаних функцій - підготовки до захисту держави та її захисту у разі збройної агресії або збройного конфлікту.

Аналізуючи визначені законодавством України завдання підготовки держави до оборони, доходимо висновку, що в них домінують планомірні, довготривалі, відносно статичні заходи, переважно мирного часу.

Стосовно ведення оборони держави у разі збройної агресії проти неї можна зазначити, що в цьому процесі переважають динамічні заходи особливого періоду у фазі воєнного часу.

Отже, процеси досягнення позитивної результативності у цих двох складових суттєво відрізняються як за метою, так і за динамікою проведення заходів. Зазначене потребує двох дещо різних схем реалізації кібернетичної моделі функціонування системи державного управління у воєнній сфері.

Перша схема реалізації моделі має стосуватися державного управління підготовкою держави до збройного захисту, коли результативністю процесу управління, тобто об'єктом управління є рівень набуття необхідних спроможностей сил оборони. Друга схема реалізації моделі має відображати процес державного управління захистом держави у разі збройної агресії проти неї, - у цьому випадку результативністю процесу управління, тобто об'єктом управління є рівень підготовки та результат ведення операцій і бойових дій сил оборони проти агресора.

Зосереджуючи далі увагу на кібернетичній моделі державного управління підготовкою держави до збройного захисту, коли об'єктом управління є рівень набуття необхідних спроможностей сил оборони, важливо у цій моделі розуміти ще один її невід'ємний елемент - механізми державного моніторингу (контролю) результативності виконання заходів підготовки, тобто процесу набуття та рівня необхідних спроможностей сил оборони.

Відповідно до законодавства України [11, 12], основними суб'єктами здійснення державного моніторингу (контролю) результативності виконання заходів з питань оборони (отже, у воєнній сфері) визначено Верховну Раду України, Президента України та Кабінет Міністрів України.

Ряд важливих функцій державного моніторингу (контролю) з питань оборони законодавством України покладено на Міністерство оборони України, а також Генеральний штаб Збройних Сил України, а окремі функції - на інші центральні органи виконавчої влади, що мають у підпорядкуванні утворені відповідно до законодавства військові формування, розвідувальні та правоохоронні органи, а також на Верховну Раду і Кабінет Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідно до повноважень названих суб'єктів державний моніторинг (контроль) у воєнній сфері можливо поділити на три різновиди - загальний, поточний та оперативний.

Загальний державний моніторинг (контроль) у воєнній сфері здійснює Верховна Рада України через механізми парламентського контролю у межах, визначених Конституцією України та законом.

Поточний і оперативний види державного моніторингу (контролю) у воєнній сфері здійснюється іншими суб'єктами контролю у сфері оборони.

Поточний державний моніторинг (контроль) має планово - дискретний характер у часі і ґрунтується на вивченні та оцінці протягом певного часу ситуацій за документованими даними регламентованої звітності "знизу-вверх", а також планових і позапланових перевірок (інспекцій) "зверху-вниз". Такий вид моніторингу є характерним якраз при підготовці держави до збройного захисту.

Оперативний державний моніторинг (контроль) стосується спостереження процесу протікання динамічних кризових ситуацій (війна або збройний конфлікт, ліквідація за участі суб'єктів сил оборони надзвичайних явищ або проявів тероризму) і реалізується упродовж такої ситуації безперервно у реальному часі для її оцінки та прийняття негайних управлінських рішень без обов'язкового розгляду при цьому матеріалів документування динаміки подій, що спричиняють потребу цих рішень.

Президент України здійснює обидва останніх види моніторингу (контролю) як безпосередньо, так і через механізми Ради національної безпеки і оборони України або створювані ним за необхідності допоміжні органи і служби.

Кабінет Міністрів України застосовує урядові механізми моніторингу (контролю) з питань дотримання законодавства та реалізації державної політики у сфері оборони, а також забезпечення цивільного контролю за діяльністю сил оборони, звітує з цих питань перед Президентом України та Верховною Радою України. Ці урядові механізми не потребують оперативності в масштабі реального часу, а тому реалізуються процедурами поточного моніторингу (контролю).

Міністерство оборони України, інші центральні органи виконавчої влади, що мають у підпорядкуванні утворені відповідно до законодавства військові формування, розвідувальні та правоохоронні органи, здійснюють і забезпечують цивільний контроль в межах своїх повноважень та об'єктивно і своєчасно інформують Верховну Раду України, Президента України (через Раду національної безпеки і оборони України) та Кабінет Міністрів України про стан справ (результативність виконання заходів з питань оборони!) у підпорядкованих органах. Процедури реалізуються, як правило, алгоритмами поточного моніторингу (контролю).

Головнокомандувач Збройних Сил України відповідає за готовність до виконання завдань та безпосереднє військове управління застосуванням Збройних Сил України, а також підпорядкованих йому сил і засобів інших складових сил оборони, він підпорядкований та є підзвітним Президенту України і Міністру оборони України. Йому, у свою чергу, підпорядкований Генеральний штаб Збройних Сил України, який здійснює планування оборони держави, застосування Збройних Сил України та сил і засобів інших складових сил оборони та проводить моніторинг (контроль) за виконанням завдань у сфері оборони органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, а також за підготовкою всіх складових сил оборони та набуття ними необхідних об'єднаних спроможностей. При цьому процедури моніторингу (контролю)

Генерального штабу Збройних Сил України реалізуються, як правило, алгоритмами поточного моніторингу (контролю).

Головнокомандувачу Збройних Сил України також підпорядковуються та підзвітні: командувачі видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, які відповідають за розвиток підпорядкованих їм військ (сил), їх технічне оснащення та всебічне забезпечення, підготовку та готовність до виконання поставлених завдань.

При підготовці держави до збройного захисту Головнокомандувач Збройних Сил України має реалізувати обидва види моніторингу (контролю): поточний - через механізми Генерального штабу Збройних Сил України, а оперативний (в надзвичайних ситуаціях мирного часу) - особисто.

Зазначені особливості дозволяють зобразити загальну схему системи державного управління у воєнній сфері, відповідно до чинного законодавства України, при виконанні функції підготовки держави до оборони (рисунок і).

Розгляд схеми свідчить про наступне. Система державного управління у воєнній сфері має не відомчий, а загальнодержавний характер. Така система є складним утворенням з багатьма елементами та паралельно-ієрархічною структурою підпорядкованості і двома базовими контурами державного управління - регуляторним (з боку Верховної Ради України) та процедурним (з боку Президента України). У кожному із цих контурів задіяні одні і ті ж виконавчі елементи, які забезпечують набуття силами оборони необхідних спроможностей для збройного захисту держави.

В системі державного управління у воєнній сфері на кожному ієрархічному рівні підпорядкованості, відповідно до повноважень, діють також локальні контури управління. Таке локальне управління не слід вважати державним (відомче, військових формувань, установ, організацій тощо), але воно є невід'ємним складником загального процесу державного управління (як наслідок потреби реалізації загального процесу державного управління).

Рис. 1. Загальна схема системи державного управління у воєнній сфері України (підготовка держави до оборони)

Зауважимо також на важливості ролі ієрархічно поєднаних відомчих ситуаційних центрів в забезпеченні високої ефективності державного управління у воєнній сфері, особливо у випадку надзвичайних ситуацій, коли постійно виникає потреба в реалізації оперативного державного моніторингу (контролю) шляхом безпосереднього доступу до актуальних інформаційних ресурсів, що формуються в низових ситуаційних центрах, для оперативної оцінки ситуацій та прийняття невідкладних державних рішень.

Висновки

Система державного управління у воєнній сфері має не відомчий, а загальнодержавний характер. При цьому об'єктом управління є результативність процесу державного управління, що має дві складові, котрі визначаються ефектом від виконання двох різних, але взаємопов'язаних функцій забезпечення оборони - підготовки до захисту держави та її захисту у разі збройної агресії або збройного конфлікту.

2. На основі вимог законодавства України визначено основні елементи та загальну схему кібернетичного контуру системи державного управління у воєнній сфері при підготовці до збройного захисту держави. Це дозволяє найбільш чітко розуміти механізм управління у сфері оборони при реалізації державної функції підготовки держави до збройного захисту. При цьому об'єктом управління є спроможності сил оборони, а метою - результативність, яка полягає в досягненні необхідного рівня спроможностей.

Перспективи подальших досліджень пов'язані з необхідністю визначення системи державного управління у воєнній сфері при виконанні державної функції захисту держави у разі збройної агресії або збройного конфлікту, за умов, що об'єктом управління має бути результативність діяльності сукупного виконавчого органу при реалізації цієї функції.