Концептуалізація дефініції "правовий статус депутата місцевої ради" у контексті децентралізації публічного управління та адміністрування в Україні

Теоретичні напрацювання науковців розкривають безліч аспектів зазначеного питання, в тому числі що стосується визначення дефініцій “депутат місцевої ради”, “конституційно-правовий статус депутата місцевої ради”, дослідження структурних елементів статусу депутата місцевої ради, обґрунтування напрямів удосконалення законодавства в сфері регулювання конституційно-правового статусу депутата місцевої ради. Так, у дисертаційному дослідженні на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук О.Чернецька [і] зазначає, що депутат місцевої ради - це громадський діяч, який є повноважним виборним представником територіальної громади і рівноправним суб'єктом представницького органу місцевого самоврядування, який вирішує питання місцевого значення відповідно до Конституції, законів України та актів органів місцевого самоврядування.

У Енциклопедії з державного управління П.Ворона [2] надає таке трактування дефініції “депутат місцевої ради” як представницький повноважний і рівноправний член відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування, який є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їхніх громад та відповідно до Конституції України і законів України обирається на основі загального рівного прямого виборчого права таємним голосуванням строком на п'ять років.

Надається визначення цього поняття і в Законі Україні “Про статус депутатів місцевої ради” [3] - як представник інтересів територіальної громади села, селища чи їх громад, який відповідно до Конституції і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

Отже, за наведених трактувань поняття “депутат місцевої ради” у юридичній науковій літературі, з державного управління чи в нормативно-правових правочинах, у межах нашого дослідження серед найсуттєвіших його ознак варто виділити такі як: обрання депутата громадянами відповідної територіальної громади, бути повноважним та рівноправним представником їх інтересів.

У тлумачному словнику дефініція “статус” трактується як правове становище громадян, державних і громадських органів, міжнародних організацій тощо [4]. При цьому дефініція “правовий статус депутата місцевої ради” у юридичній літературі визначено як цілісний внутрішньо узгоджений комплекс взаємопов'язаних та взаємообумовлених елементів, що поєднує нормативно регламентовані характеристики інституту депутата місцевої ради як представника територіальної громади, громадського діяча та суб'єкта представницького органу місцевого самоврядування, який здійснює функції та повноваження на підставі Конституції та законів України [1].

Дослідженню структурних елементів правового статусу депутатів місцевої ради приділяли увагу головним чином науковці з галузі юридичних наук. У дисертаційному дослідженні Л. Лабенська [5] вперше комплексно охарактеризувала зміст правового статусу депутата місцевої ради, який включає в себе: політико-правову природу депутатського мандату, строк виникнення, дії та припинення депутатського мандату, повноваження (права і обов'язки), відповідальність та гарантії законності. Таку думку також розділяє С.Назаренко у науковому доробку [6], досліджуючи складові статуту депутатів місцевих рад.

Дещо схожою є думка й О.Чернецької [1], яка визначає такі структурні елементи конституційно-правового статусу депутатів місцевих рад: правосуб'єктність, термін виникнення та припинення дії депутатського мандату, відповідальність та гарантії діяльності депутата місцевої ради, а також крім прав та обов'язків виділяє і функції депутата місцевої ради.

В галузі науки державного управління П.Ворона [2] з'ясовуючи сутність дефініції “депутат місцевої ради” акцентує уваги лише на таких елементах, як права, обов'язки, повноваження та відповідальності депутатів місцевої ради.

Але більшість науковців сходяться на думці [і; 5; 6], що права та обов'язки, які в своїй сукупності становлять повноваження є практичним вираженням функцій депутатів місцевих рад, які необхідні для їх реалізації. Тобто функція не може бути реалізована і втрачає практичний зміст якщо не підкріплена відповідними правами. Що стосується відповідальності депутатів місцевої ради, то вважається [11] що підставами настання є неефективне управління, зокрема несвоєчасне прийняття рішень або взагалі їх неприйняття, прийняття недоцільних чи неефективних рішень, що мало негативні наслідки для громади.

В контексті сказаного доречно погодитися з науковцями [і; 5; 6], що правовий статус депутата місцевої ради є похідним від функцій представницьких органів місцевого самоврядування, тобто функції і повноваження депутатів місцевих рад - первинні, статус же депутатів цих рад похідний від них. У цьому ж контексті доцільно зазначити що відповідальність депутатів місцевої ради також є похідною від ефективності їх діяльності.

Здійснюючи подальше дослідження зазначеного питання у межах науки державного управління доцільно акцентувати увагу на участі депутата місцевої ради в процесах управління. У цьому контексті Р.Драго [7] наводить твердження, що наука державне управління (на відміну від адміністративного права, яка має вивчати взаємовідносини органів адміністративного управління з приватними особами та стосовно інтересів особи) покликана досліджувати процеси управління у взаємодії суб'єктів управління в державі, суб'єктом та об'єктом управління в інтересах держави чи національних інтересів.

Таким чином, у межах нашого дослідження діяльності депутата місцевої ради варто акцентувати увагу на функціях і повноваженнях, що є практичним вираженням прав та обов'язків депутата місцевої ради, їх взаємодії з іншими суб'єктами управління, а також оцінювання ефективності, результати якої є підставами настання відповідальності.

Чинне законодавство України визначає статус депутатів місцевої ради на основі реалізації прав, обов'язків та настання відповідальності депутатів місцевої ради.

Положення Конституції України [10] регламентують основні засади діяльності органів місцевого самоврядування загалом, їх склад, строк та припинення повноважень депутатів сільської, селищної, міської, районної, обласної ради. В частині організації діяльності депутатів відповідних рад визначено повноваження територіальних громад села, селища, міста (інтереси яких вони представляють) які безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування здійснюють управління майном, що є в комунальній власності; затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку і контролю їх виконання; затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролю їх виконання; встановлення місцевих податків і зборів; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Законом України “Про місцеве самоврядування” [12] визначено засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. В частині правового статусу депутата місцевої ради зазначаються їх права, обов'язки та відповідальність як складової системи органів місцевого самоврядування, задекларовано основні засади взаємодії з іншими органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади. Зокрема у системі місцевого самоврядування визначено представницькі органи місцевого самоврядування, серед яких сільські, селищні, міські ради представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Окремі положення Закону встановлюють: повноваження сільських, селищних і міських рад, що відносяться до загальної та виключної компетенції. Встановлено, що повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання, а також можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом.

Права представляти інтереси всієї територіальної громади, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення; право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано; звернутися із запитом до керівників ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території, а також до голови місцевої державної адміністрації з питань, віднесених до відання ради.

обов'язки депутата ради перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення; зобов'язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано,

відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Зокрема, органи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами, а територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень. У разі порушення Конституції або законів України несуть відповідальність органи місцевого самоврядування перед державою, а в разі здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Законом України “Про місцеві вибори” передбачено визначає основні засади, організацію і порядок проведення виборів депутатів місцевих рад, в тому числі що стосується діяльності що пов'язана зі спонуканням виборців голосувати за одного з кандидатів.

Основоположні засади статусу депутата місцевої ради визначено окремим Законом України “Про статус депутатів місцевих рад” [13], що декларує правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради. Зокрема положення Закону висвітлюють: права та обов'язки та відповідальність депутата місцевої ради у своєму виборчому округу; організацію взаємодії з іншими органами державної влади в контексті реалізації депутатом місцевої ради своїх повноважень; оцінювання результатів діяльності депутата місцевої ради на основі звітування перед виборцями.

Децентралізація та реформа державного управління визначено пріоритетами реалізації Стратегії сталого розвитку “Україна - 2020” за вектором безпеки [14]. Децентралізація сприятиме створенню сучасної системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади з урахуванням українських особливостей і традицій на основі європейських цінностей розвитку місцевої демократії, зокрема Хартії місцевого самоврядування. У науковій літературі зазначається [7], що децентралізація передбачає певні особливості в організації управління територіальних громад. Звичайно територіальні громади є самостійними в прийнятті управлінських рішень, але водночас являються географічно обумовлені рівні управління в державі, тобто їх органи управління забезпечують реалізації інтересів територіальної громади, і водночас інтересів держави на визначеній території.

В зв'язку з цим в Україні на офіційному рівні задекларовано здійснення реформи децентралізації та ефективної системи влади на основі досягнення цілей - розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та державними органами влади, створення належних матеріальних, фінансових, організаційних умов для діяльності органів місцевого самоврядування, забезпечення відкритості і прозорості у вирішенні питань місцевого значення, створення системи відповідальності.

Важливим кроком у здійсненні реформи децентралізації варто вважати розроблення та схвалення Кабінетом Міністрів України “Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні” [16], що передбачає визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад. Кроки що стосуються й удосконалення статусу депутатів місцевої ради передбачають наступне:

- на першочерговому етапі (в 2014 році) передбачалося розробити проекти та прийняти акти законодавства щодо запровадження механізму прямого народовладдя, створити сприятливі правові умови для широкого залучення населення до прийняття управлінських рішень органами місцевого самоврядування, завершити формування законодавчої бази з питань діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на новій територіальній основі з визначенням їх повноважень та ресурсного забезпечення;

- на другому етапі (2015-2017 роки) передбачалося провести інституційну реорганізацію органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади на новій територіальній основі.

Передбачається, що реалізація стратегії крім іншого сприятиме:

впровадженню механізму здійснення місцевими держадміністраціями та населенням контролю за наданням органами місцевого самоврядування, територіальними органами центральних органів виконавчої влади публічних послуг;

запровадження критеріїв оцінювання якості публічних послуг, що надаються населенню органами місцевого самоврядування;

створенню сприятливих правових умов для максимально широкого залучення населення до прийняття управлінських рішень;

забезпеченню розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування базового та регіонального рівня, місцевими держадміністраціями та територіальними органами центральних органів виконавчої влади.

Разом з тим, для здійснення реформи децентралізації у Середньостроковому плані пріоритетних дій Уряду до 2020 року [15] визначені завдання, що потрібно розв'язати у контексті створення нової територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади. Що стосується удосконалення статусу депутатів місцевої ради вбачається з-поміж іншого за необхідне:

формування законодавчої бази з питань діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади на новій територіальній основі з визначенням їх повноважень та ресурсного забезпечення та розмежування їх повноважень за принципом субсидіарності;

запровадження механізмів державного контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування та якістю надання населенню адміністративних та соціальних послуг;

максимального залучення населення і фахової спільноти до прийняття управлінських рішень, сприяння розвитку форм демократії та професійного саморегулювання.

Визначені на основі реформи децентралізації публічного управління та адміністрування цілі та завдання щодо забезпечення реалізації інтересів територіальної громади, і водночас інтересів держави на визначеній території, пов'язані з цим розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, створення системи відповідальності органів місцевого самоврядування поступово впроваджуються Урядом в життя, хоча частина потрібних заходів знаходиться на етапі розробки та реалізації і потребують подальшого наукового обґрунтування.

Перші кроки здійснення децентралізації системи публічного управління та адміністрування в Україні свідчать про необхідність подальших науково-теоретичних досліджень чинників, які здійснюють вирішальний вплив на статус депутата місцевої ради та його складові в сучасних умовах державотворення.

Встановлено, що дослідження функціонального та оціночного аспектів діяльності депутата місцевої ради, дозволяють розкрити сутність його правового статусу, в основі якого передусім система принципів, які лежать в основі визначення, функцій, повноважень та відповідальності депутата місцевої ради, системи критеріїв оцінювання ефективності його діяльності, методики (процедури, порядок) оцінювання ефективності взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.

Передбачене чинним законодавством України створення принципово нової адміністративно-територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, суттєво розширює проблемне поле дослідження правового статусу депутата місцевої ради.

Перспективи подальших досліджень полягають у вивченні досвіду інших країні щодо інституалізації правового статусу виборних представників територіальних громад для його імплементації в теорію публічного управління і адміністрування в Україні.

депутат рада децентралізація влада