Зарубіжний досвід функціонування інституту Президента в системі стримувань та противаг: перспективи для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Зарубіжний досвід функціонування інституту Президента в системі стримувань та противаг: перспективи для України

Петришина М.О.,

Юхименко Д.С.

Анотації

Стаття присвячена дослідженню питання функціонування інституту Президента в Україні, а також визначенню перспектив його удосконалення та розвитку на сучасному етапі державотворення. Означеному аналізу піддаються такі демократичні країни, як США, Польща, Німеччина, Франція та Україна, які є головними об'єктами дослідження. Встановлюється, що досягнення ефективного балансу стримувань та противаг між президентом, виконавчою та законодавчою гілками влади є одним із найважливіших чинників розвитку державної влади. Акцентується увага на тому, що інститут Президента з моменту запровадження перебуває в стані постійного удосконалення. На основі проведеного дослідження встановлюється, що на президента як на главу держави покладається право і обов'язок забезпечувати злагоджене функціонування системи органів державної влади.

Ключові слова: глава держави, статус президента, повноваження президента, Президент України, державна влада, виконавча влада, система стримувань та противаг.

Petryshyna Maryna, Yukhymenko Daria

YarosUv Mudryi National Law University

FOREIGN EXPERIENCE OF THE FUNCTIONING OF THE INSTITUTE OF PRESIDENT IN THE SYSTEM OF CHECKS AND BALANCES: PROSPECTS FOR UKRAINE

Дослідженням цього питання займалася низка вітчизняних науковців, зокрема, О. Авер'янов, Е. Афонін, В. Бабкін, Ю. Барабаш, М. Кармазін, А. Мішин, В. Погорілко, С. Серьогіна, Ю. Тодика, В. Шаповал та ін.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Результати наукових досліджень учених важко переоцінити. При цьому, слід зважати на декілька факторів та передумов сучасного розвитку цього інституту в Україні: державотворення президент влада

1) інститут є новим і неапробованим для вітчизняної системи публічної влади; 2) протягом періоду свого становлення в Україні перебуває в стані перманентного удосконалення; 3) зважаючи на євроінтеграційні прагнення нашого суспільства і держави продовжує зазнавати змін. Очевидно, що створення інституту президента та налагодження системи державної влади це

2) достатньо довготривалий процес, упровадження якого в нашій державі розпочалося з моменту здобуття незалежності України. Сьогодні означений процес неодмінно потребує врахування зарубіжного досвіду функціонування влади президента в різних державах, що на сучасному етапі вважаються еталонами демократії [1, с. 42]. Усе це актуалізує вивчення інституту президента в умовах реформи децентралізації та повного перезавантаження влади в Україні.

Відтак метою цієї статті є аналіз особливостей зарубіжного досвіду функціонування системи стримувань та противаг у різних державах в контексті визначення ролі та місця в ній президента, а також виокремлення перспектив становлення та подальшого розвитку інституту президента в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду та національних особливостей і сформованих традицій.

Виклад основного матеріалу. Сьогодні у світі статус президента характеризується неоднозначністю та розмаїттям підходів. За даними ООН у світі визнано 195 незалежних держави: 193 з яких є членами ООН, а 167 з них дослідники вважають демократичними [2]. Проаналізувавши правовий лад цих країн, можна дійти висновку, що 52 з них мають президентську форму правління. 48 держав - без існування посади Прем'єр-міністра (керівника Уряду), 21 - президентська форма з Прем'єр-міністром, 28 держав - напівпрезидентські [3].

Крім того, характер публічної влади та механізм її функціонування безпосередньо залежать від визначення функцій різних гілок влади, а також формування дієвої системи їх взаємних стримувань та противаг. Принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову сягає своїм корінням ще в епоху становлення ліберальної демократії. Основною метою цього принципу є недопущення монополізації влади в руках однієї особи, органу чи соціального стану, а також забезпечення відповідності всієї системи публічної влади вимогам права та їх послідовне дотримання [4, с. 8].

Зазначений принцип у Конституції України закріплений у статті 6 і є одним з основних принципів організації і функціонування всієї системи державної влади [5]. Суб'єктами системи стримувань та противаг за Конституцією є такі гілки влади, як: законодавча (Верховна Рада України), виконавча (очолює яку в Україні Кабінет Міністрів України), судова (Конституційний Суд України, Верховний Суд України, інші суди), а також Президент України [6, с. 78]. Останній відповідно до статті 102 Основного Закону є Главою держави та виступає від її імені, гарантує забезпечення державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина [5]. Необхідно відзначити те, що діяльність Президента України регламентується розділом V Конституції України, Законом України "Про вибори Президента України", Законом України "Про громадянство України", міжнародними договорами України, іншими актами. Водночас, підтримуємо точку зору, згідно з якою для повної та детальної регламентації конституційно-правового статусу Президента існує об'єктивна необхідність у прийнятті Закону України "Про Президента України" [7, с. 337]. Для цілей цієї статті вважаємо за можливе, за відсутності зазначеного вище нормативно-правового акту, визначити роль і місце Президента України у системі державної влади на підставі аналізу норм чинного законодавства, а також зважаючи на зарубіжний досвід існування цього інституту в країнах світу.

Доцільним, з точки зору різноманітності форм державного правління, є здійснення порівняльного аналізу цього інституту в Україні з такими країнами, як США, Польща, Німеччина та Франція. Зазначимо той факт, що в нашій державі остаточно ще невизначена форма правління, спочатку Україна мала статус президентсько-парламентської республіки, однак з лютого 2014 відбулося повернення до парламентсько- президентської. Процес реформування всієї системи публічної влади в Україні триває і досі.

Порівняємо повноваження виконавчої влади у вищезазначених державах:

1. Строк повноважень Президента: в Україні, Польщі, ФРН та Франції він обирається строком на 5 років, у США - на 4 роки.

2. Повноваження у формуванні уряду: федеральних міністрів Німеччини призначає Канцлер, у США Президент призначає міністрів самостійно. У Франції та Польщі уряд формується завдяки спільній діяльності Президента та Прем'єр-міністра. В Україні Конституція обмежує право Президента у формуванні уряду, надаючи повноваження формувати лише поданням кандидатур деяких міністрів.

3. Право відкладального вето: у президентів України, Франції, США та Польщі є повноваження накладати вето на закони, прийняті парламентом. Натомість у Німеччині Президент не має такого права.

4. Право розпуску парламенту: всі країни, крім США мають право розпуску парламенту.

5. Право законодавчої ініціативи: президенти всіх вищезазначених держав мають право законодавчої ініціативи.

6. Право призначати важливих державних службовців: Президент Німеччини має право висувати кандидатуру Федерального канцлера на розгляд парламенту, затверджувати його на посаді та звільняти, а також затверджувати та звільняти з посад федеральних міністрів за поданням останнього та деяких інших службовців. Президент Франції одноосібно призначає ключових посадовців, зокрема, Прем'єр-міністра, а за пропозицією останнього призначає всіх членів уряду. У свою чергу Президент США за порадою і за згодою сенату призначає послів, інших офіційних представників і консулів, суддів Верховного суду і всіх інших посадових осіб США, призначення яких Конституцією не передбачається в іншому порядку і посади яких встановлюються законом. Президент Польщі подає кандидатури ключових посадовців на розгляд парламенту. Президент України за Конституцією призначає таких службовців, як, наприклад, Голову СБУ, Національного Банку України, Генерального прокурора за погодженням з парламентом тощо

7. Формування органів конституційного нагляду: Президент України бере участь у формуванні складу Конституційного суду. У Франції Президент формує третину складу Конституційної Ради. Президент США бере участь у формуванні органів конституційного контролю. На відміну від Президента Польщі, Президент ФРН не бере участі у формуванні Конституційного Суду.

8. Призначення професійних суддів: Суддів загальних судів Німеччини призначають Федеральні міністри (Президент лише затверджує). В Україні перше призначення суддів здійснює Президент. У Франції судді призначаються за поданням Вищої ради магістратури або за поданням Міністра юстиції. У Польщі суддів призначає Президент за поданням Національної Ради Юстиції. Натомість у США провідну роль у формуванні складу суддів федеральних судів відіграє Президент.

9. Участь у формуванні вищого судового органу загальної юрисдикції: Важливу роль у формуванні складу Верховного Суду США належить Президентові (як зазначено вище). Кандидати на посаду суддів Касаційного Суду Франції затверджує саме Парламент, але за поданням Президента. У Польщі президент має право формувати склад Верховного Суду за пропозицією Всепольської Судової Ради. У ФРН та в Україні ні виконавча влада, ні президенти не мають повноважень формувати Верховний Суд [8, с. 65--66].

Зважаючи на означене вище можна стверджувати, що роль виконавчої влади та Президента у системі органів державної влади та поділу влади є неоднаковою, що зумовлене насамперед формою правління цих держав та визначеної стратегії розвитку окремої країни.

В аспекті дослідження повноважень Президента України в системі органів державної влади слід акцентувати увагу на тому, що Конституція України формально відокремлює його від виконавчої гілки влади. У державному механізмі України, що будується на принципах законності, республіканізму, поділу влади та народного суверенітету, Президент підпорядковується лише народу, який обирає його на посаду [9, с. 280]. Важливо наголосити, що президент займає своє місце не над гілками влади, а поряд з ними, забезпечуючи тим самим єдність державної влади і злагоджене її функціонування [10, с. 211].

Стаття 102 Конституції України встановлює основні функції Президента України як глави держави, зокрема: 1) представництво інтересів держави як всередині країни, так і на міжнародній арені;

3) забезпечення єдності державної влади; 3) забезпечення державного суверенітету та національної безпеки України; 4) забезпечення реалізації основоположних прав і свобод громадян; 5) нормотвор- ча; 5) установча; 6) кадрова; 7) керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави [5].

Найбільшу важливість та унікальність статусу Президента України підкреслюють його функції, що сприяють забезпеченню єдності державної влади, представництва України у відносинах з іншими державами та зумовлюють безпосередню необхідність існування цього інституту.

Так, зокрема, Президент України має виключне право вносити до Верховної Ради законопроекти про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції та призначати Всеукраїнський референдум для закріплення цих змін. Глава держави має право призупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з одночасним зверненням до

Конституційного Суду України щодо визнання їх неконституційними. Президент має право відкладального вето щодо законів, прийнятих Верховною Радою України. Глава держави видає укази, які передбачають захист прав і свобод людини та громадянина, окремих категорій населення. Приймає в разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану. А в разі необхідності Конституція наділяє Президента України правом оголошувати окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації тощо [5].

Згідно з положеннями чинної редакції Основного закону Президент України є найбільш наближеним до виконавчої гілки влади. Водночас, з прийняттям означених вище змін до Конституції України повноваження глави держави щодо формування Кабінету Міністрів України суттєво обмежуються. Так, Президент України вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до ст. 83 Конституції України, подання про призначення Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції. При цьому, Президент України вносить на розгляд Верховної Ради України кандидатури членів Кабінету Міністрів - Міністра закордонних справ України та Міністра оборони України. Повноваження Президента України поширюються й на інші органи виконавчої влади, у тому числі, й на голів місцевих державних адміністрацій, які підзвітні і підконтрольні перед Президентом. Останній має право скасовувати рішення голів місцевих державних адміністрацій, які суперечать Конституції та іншим Законам України. Крім повноважень у сфері законодавчої і виконавчої влади глава держави наділений повноваженнями щодо формування судової влади. Так, згідно з принципом поділу влади та незалежності судів Президент не має право втручатися у діяльність судів. Проте глава держави активно взаємодіє із судами і здійснює при цьому певні установчі функції [5].

Це виражається в його повноваженнях щодо формування судових органів, зокрема: 1) призначає третину складу Конституційного Суду України; 2) утворює суди у визначеному законом порядку; 3) здійснює перше призначення на посаду професійного суді строком на п'ять років.

Згідно з положеннями чинного законодавства України глава держави виконує так виключні повноваження, у тому числі повноважний присвоювати: вищі військові звання; вищі дипломатичні ранги; інші вищі спеціальні звання та класні чини. Це повноваження Президента України споріднені, але не тотожне його основним повноваженням. Враховуючи те, що Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, а також Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України та очолює Раду національної безпеки і оборони України, питому вагу його становлять повноваження у сфері оборони і національної безпеки держави.

До сфери таких повноважень Глави держави можна віднести права та обов'язки останнього щодо: 1) здійснення керівництва у сферах національної безпеки і оборони; 2) забезпечення державного суверенітету та національної безпеки;

4) керівництво Радою національної безпеки і оборони України; 4) внесення до парламенту подання про оголошення стану війни та прийняття рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти нашої держави; 5) здійснення повноважень Верховного Головнокомандувача та призначення на посади та звільнення з посад вищого командування Збройних Сил України, інших військових формувань; 6) прийняття згідно з законом рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; 7) прийняття рішення про введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації з подальшим затвердженням цих рішень парламентом. Як представник публічної влади, яка у будь-якому разі виходить від людей, Президент України визначає у своїх щорічних і позачергових посланнях до Верховної Ради України загальні засади гуманітарної політики.

До того ж, Президент України зобов'язаний своєчасно реагувати на звернення громадян, зокрема й ті з них, що стосуються порушення прав людини. Поряд з цим, глава держави наділений не лише загальною, а й спеціальною компетенцію у сфері захисту прав людини (права на свободу, на громадянство тощо).

Для здійснення правозахисної діяльності Президент України наділений і виключними повноваженнями щодо: 1) прийняття до громадянства України і надання притулку в Україні (п. 26. ч. 1 ст. 107 Конституції); 2) здійснення помилування (п. 27 ч. 1 ст. 107 Конституції). На главу держави покладається обов'язок забезпечення як недоторканності зовнішніх кордонів України, так і безумовного припинення спроб будь-яких сил усередині країни розділити територію України або відокремити якусь її частину [5; 11, с. 311].

Положення, що характеризують конституційно-правовий статус Президента України, що закріплені у Конституції та інших актах, дають підстави вважати цей інститут уособленням державної влади загалом, а не окремих гілок влади, що насамперед зумовлено переліком повноважень, місцем та роллю в системі державних органів.

Однак дослідження сфери гарантування державного суверенітету главою держави, а також державної цілісності, дотримання прав і свобод людини і громадянина, а найголовніше інституту відповідальності Президента України за свої рішення перед державою залишаються недостатньо визначеними та врегульованими законодавством [12, с. 166].

Висновки і пропозиції

Отже, отримані результати проведеного наукового дослідження дають можливість стверджувати, президент охоплює своїм впливом усіх членів суспільства, має достатньо чіткий та структурований апарат управління, має право регламентувати діяльність органів виконавчої, судової та законодавчої влади. Президент як глава держави має право і повинен забезпечувати злагоджене функціонування у діяльності всієї системи органів державної влади та виконувати важливу роль незалежного арбітра між ними, усуваючи протистояння та суперечки, що можуть виникати під час процесу законотворення та реалізації нормативно- правових актів.

Розглянувши зарубіжний досвід існування і функціонування інституту президента на прикладі ряду держав, можна з впевненістю сказати, що за умов будь-якої форми правління президент повинен активно використовувати свій потенціал та вирішувати проблеми, пов'язані з установленням державного та громадського порядку, забезпеченням належного функціонування суспільства. Зарубіжний досвід, а також ряд усталених та закріплених норм інститутів президента в зарубіжній практиці, безумовно є корисними та необхідними в процесі розвитку всієї політичної системи України та забезпечення ефективного функціонування системи стримувань та противаг у системі поділу державної влади.

Список літератури

1. Головко О.С. Місце та функції інституту Президента в політичній системі демократичних суспільств. Аспекти публічного управління. 2018. № 5. С. 41-51.

2. How many Countries are there in the World? Worldometers. 2019. URL: https://www.worldometers.info/ geography/how-many-countries-are-there-in-the world/ (дата звернення: 11.12.2019).

3. Countries ruled by a presidential system. URL: https://www.ranker.com/list/countries-ruled-by-presidentLal- system/reference (дата звернення: 11.12.2019).

4. Система стримувань і противаг у сфері державно-управлінських відносин: наук.-метод. рек. / В.А. Ребкало, В.А. Шахов та ін.; за заг. ред. В.А. Ребкала; М.М. Логунової; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Упр. орг. фундамент. та приклад. дослідж. каф. держ. політики та упр. політ. процесами. Київ: НАДУ, 2008. 70 с.

5. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/254%D0%BA/96%D0%B2%D1%80/paran4202 (дата звернення: 11.12.2019).

6. Сурнін В.О. Принцип розподілу гілок влади як основа для створення дієвої системи стримувань та противаг. Розвиток системи державногот управління в Україні. 2014. № 2(45). С. 1-7.

7. Войтенко Ю.М. Інститут президента у системі балансу влади в Україні: політико-правовий аспект. Інститут Президента України в системі державної влади України: матеріали наук. конф. (17 січня 2014 р.). Київ, 2014. С. 332-337.

8. Забавська Х., Бучин М. Система стримувань і противаг як атрибут демократії: порівняльний аналіз особливостей функціонування у різних формах правління. Українська національна ідея: реалії та перспективи розвитку. 2015. № 27. С. 61-68.

9. Майданник О.О. Конституційне право України: навч. посібник. Київ: Алерта, 2011. 380 с.

10. Кравченко В.В. Конституційне право України: навч. посібник. Київ: Атіка, 2004. 512 с.

11. Кравченко В.В. Конституційне право України: навч. посібник. Київ: Атіка, 2000. 510 с.

12. Жукорська Я., Тарасюк Р. Конституційно-правовий статус Президента України. Актуальні проблеми правознавства. 2018. № 4(16). С. 163-167.

References:

1. Holovko, O.S. (2018). Mistse ta funktsiyi instytutu Prezydenta v politychniy systemi demokratychnykh suspil' stv [The place and functions of the Presidential Institute in the political system of democratic societies]. Aspekty publichnoho upravlinnya, vol. 5, pp. 41-51. (in Ukrainian)

2. Worldometers (2019). [How many Countries are there in the World?]. URL: https://www.ranker.com/list/countries- ruled-by-presidential-system/reference (accesseded 11 December 2019).

3. Countries ruled by a presidential system. URL: https://www.ranker.com/list/countries-ruled-by-presidential- system/reference (accesseded 11 December 2019).

4. Rebkalo, V.A., Shakhov, V.A. and others (2008). Systema strymuvan' i protyvah u sferi derzhavno-upravlins'kykh vidnosyn [System of checks and balances in the sphere of state-administrative relations]. Kyiv: NADU. (in Ukrainian)

5. Konstytutsiya Ukrayiny : Zakon Ukrayiny vid 28.06.1996 № 254k/96-VR [Constitution of Ukraine].

URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96%D0%B2%D1%80/paran4202 (accesseded

11 December 2019). (in Ukrainian)

6. Surnin, V.O. (2014). Pryntsyp rozpodilu hilok vlady yak osnova dlya stvorennya diyevoyi systemy strymuvan ' ta protyvah [The principle of division of branches of power as a basis for creating an effective system of checks and balances]. Rozvytok systemy derzhavnohot upravlinnya v Ukrayini, vol. 2(45), pp. 1-7. (in Ukrainian)

7. Voytenko, Yu.M. (2014). Instytut prezydenta u systemi balansu vlady v Ukrayini: polityko-pravovyy aspect [Institute of President in the Balance of Power System in Ukraine: Political and Legal Aspect]. Proceedings of the Instytut Prezydenta Ukrayiny v systemi derzhavnoyi vlady Ukrayiny (January 17, 2014). Kyiv: Instytut Prezydenta Ukrayiny v systemi derzhavnoyi vlady Ukrayiny, pp. 332-337.

8. Zabavska, K., & Buchyn, M. (2015). Systema strymuvan ' i protyvah yak atrybut demokratiyi: porivnyal'nyy analiz osoblyvostey funktsionuvannya u riznykh formakh pravlinnya [The system of checks and balances as an attribute of democracy: a comparative analysis of functioning peculiarities in different forms of government]. Ukrayinska natsional'na ideya: realiyi taperspektyvy rozvytku, vol. № 27, pp. 61-68. (in Ukrainian)

9. Maydannyk, O.O. (2011). Konstytutsiyne pravo Ukrayiny: navch. posibnyk [Constitutional Law of Ukraine: textbook]. Kyiv: Alerta. (in Ukrainian)

10. Kravchenko, V.V. (2004). Konstytutsiyne pravo Ukrayiny: navch. posibnyk [Constitutional Law of Ukraine: textbook]. Kyiv: Atika. (in Ukrainian)

11. Kravchenko, V.V. (2000). Konstytutsiyne pravo Ukrayiny: navch. posibnyk [Constitutional Law of Ukraine: textbook]. Kyiv: Atika. (in Ukrainian)

12. Zhukorska, Y., & Tarasyuk, R. (2018). Konstytutsiyno-pravovyy status Prezydenta Ukrayiny [The constitutional and legal status of the President of Ukraine]. Aktual'ni problemy pravoznavstva, vol. 4(16), pp. 163-167. (in Ukrainian)

Размещено на Allbest.ru