Кримінальна відповідальність у сфері охорони та використання надр: сучасний стан та перспективи вдосконалення

Размещено на http://www.allbest.ru//

Кримінальна відповідальність у сфері охорони та використання надр: сучасний стан та перспективи вдосконалення

Должко В.В.

Анотація

Проведений аналіз норм Кримінального кодексу України, які встановлюють відповідальність у сфері використання та охорони надр. Досліджено відповідність кримінально-правової нормативної бази відносинам у сфері охорони та використання надр. Досліджено конструкцію окремих складів злочину, передбачених різними частинами ст. 240 та ст. 244 Кримінального кодексу України. Виокремлено та узагальнено основні та супутні проблеми формулювання й конструктивної побудови кожного із зазначених складів злочину, які ускладнюють процес їх інкримінації та практичного застосування. Проаналізовано деякі аспекти ключових нормативно-правових актів, посилання на які є необхідним при кваліфікації злочинів у досліджуваній сфері. Запропоновані можливі шляхи вирішення проблем, що були винайдені під час дослідження, з метою вдосконалення як окремих кримінально-правових норм, так і всієї законодавчої бази у сфері використання та охорони надр.

Ключові слова: сфера охорони та використання надр, кримінальна відповідальність. відповідальність охорона надра

Dolzhko Vladyslav

Yaroslav Mudryi National Law University

CRIMINAL LIABILITY IN THE FIELD OF USE AND PROTECTION OF SUBSOIL:

CURRENT STATE AND PROSPECTS FOR IMPROVEMENT

Summary. The article contains analysis of the norms of the Criminal Code of Ukraine, which establish criminal liability in the field of use and protection of subsoil. The arguments proposed in the article are based on legal definitions, which are enshrined in the Criminal Code of Ukraine and industry laws in the field, and theoretical scientific work in this and related fields. The question of the correspondence of the criminal legal regulatory framework to relations in the field of protection and use of subsoil is investigated. The article provides a comprehensive research of the regulatory structure of crimes, which are provided for by Article 240 and Article 244 of the Criminal Code of Ukraine. During the study, both main and related problems of legal formulation and design of corpus delicti of crimes mentioned above that complicate the process of their incrimination and practical application were identified and generalized. The main attention is paid to improving and ensuring the transparency of the practical application of criminal law in this field. Among the problems that were identified and analyzed during the study, there are the following: most criminal law in the field of use and protection of subsoil are blanket, disorder and content obsolescence of norms and standards in the field of subsoil use, lack of legal definition of some terms that are necessary for the correct interpretation of the boundaries of application of the criminal law articles in the field, lack of a clear statement of the consequences that are necessary to incriminate a criminal law article in accordance with the requirements of the Criminal Code of Ukraine and etc. The article also analyzes some aspects of key regulatory legal acts, the application of which is necessary when qualifying crimes in the field of use and protection of subsoil, as well as provides reasoned criticism regarding the relevance and validity of their design and content. As a result of the study, there are suggested ways to resolve the issues of legislation that were found during the research process, in order to improve both individual criminal law articles and all related legislation in the field of use and protection of subsoil.

Keywords: subsoil, use and protection, criminal liability.Постановка проблеми. Сьогодні питання забезпечення екологічної безпеки все частіше відносять до нагальних та невідкладних проблем гарантування стабільного та поступового розвитку держави в майбутньому. Сукупна важливість забезпечення держави ресурсами разом із необхідністю здійснення їх розумного споживання, що не є виснажливим для екосистеми, мотивує значне втручання державного апарату в сферу використання та охорони цих ресурсів, зокрема надр. Більше того, Конституція України прямо вказує на факт знаходження надр у власності Українського народу, що окремо підкреслює необхідність дотримання правової процедури їх використання та охорони. Ступінь важливості цих правовідносин знайшов відображення в двох нормах кримінального законодавства (ст. 240 КК України та ст. 244 КК України), проте статистичний огляд їх застосування за останні роки вказує нанедостатню ефективність дії норм законодавчого регулювання охорони правопорядку у сфері користування надрами.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Близькою до теми, що розглядається, є публікація доктора юридичних наук І.М. Козьякова [10], в якій автор підіймає питання проблеми бланкетної конструкції та фактичного складу статті 240 Кримінального кодексу України. Дослідження автора фокусується саме на конструкції ст. 240 КК та провадить ґрунтовний аналіз її складу. В результаті автор дійшов висновку, що диспозиція статті в бланкетному складі охоплює інститути гірничого законодавства, які чітко не врегульовані в сучасному праві. Варто відзначити, що автор не охоплює ст. 244 КК України, а матеріал за ст. 240 КК України міг частково втратити актуальність, оскільки стаття опублікована у 2014 році, а з цього моменту в ст. 240 КК України були внесені зміни.

Щодо аналізу складу злочину ст. 240 КК України, варто відзначити дисертаційне дослідження Н.В. Нетеси [8], де здійснено ґрунтовний науково-практичний аналіз складу злочину, передбаченого цією статтею. Авторка докладно проаналізувала елементи складу злочину, питання кваліфікації злочину саме за цією статтею та проблемні аспекти відмежування від суміжних злочинів.

Також опосередковано дана тема підіймалася у праці Ю.А. Турлової щодо системи екологічних злочинів [9], де надавалася стисла характеристика злочинів в екологічній сфері та подавалося бачення авторки щодо подальшої систематизації та упорядкування цього кластеру злочинів.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Виходячи із нагальної актуальності теми, що викликана необхідністю боротьби із прогресуючою глобальною екологічною кризою, а також наявністю низки невирішених питань кримінально-правового характеру у сфері користування та охорони надр, здійснено дослідження за складом злочину ст. 240 КК України та ст. 244 КК України, яке покликано врахувати нові зміни до законодавства в цій сфері.

Дане дослідження покликане зробити детальний розбір наведених вище статей, роблячи акцент не стільки на складі злочину, скільки на проблемах окремих його елементів, які у сукупності значно ускладнюють та роблять менш прозорою роботу правозастосувача. Сутністю дослідження буде аналіз, як загальної конструкції, так і її окремих частин з метою пошуку можливих недоліків. Також важливою частиною такого аналізу стане пропонування шляхів і методу вдосконалення досліджуваних кримінально-правових норм.

мета статті. Метою дослідження є комплексне вивчення норм кримінального законодавства, які встановлюють відповідальність за правопорушення у сфері надрокористування із зверненням уваги на наступні аспекти.

Загальна відповідність кримінально-правової бази відносинам у сфері надрокористування, які підлягають охороні, тобто встановлення наявності або відсутності практичного застосування передбачених норм до порушень, які можуть мати місце.

Виокремлення основних та супутніх проблем формулювання й конструктивної побудови кримінально-правових норм, які суттєво ускладнюють їх застосування.

Пропонування можливих шляхів вирішення проблем, що були винайдені у попередньому пункті, з метою вдосконалення як окремих кримінально-правових норм, так і усього масиву законодавства в цій сфері.

Виклад основного матеріалу. В чинній редакції Кримінального кодексу України наявні дві статті, які регламентують відповідальність за кримінальні правопорушення у сфері надро- користування та надроохорони -- стаття 240 КК України та стаття 244 КК України. Зважаючи на суттєву різницю у конструкції різних частин статті 240 КК України, доцільним є дослідження кожної з них окремо.

В ч. 1 ст. 240 КК України [2] представлений злочин із бланкетною диспозицією та матеріальним складом, де суспільно-небезпечними наслідками є створення небезпеки для життя, здоров'я людей чи довкілля. Варто відзначити, що саме за наявністю таких наслідків відбувається відмежування вказаної кримінально- правової норми від суміжних адміністративних правопорушень (ст. 57 КУпАП) [4]. Бланкетна диспозиція проявляється у відсиланні до правил охорони надр, тобто об'єктивною стороною такого кримінального правопорушення є фактичне порушення будь-якої вимоги, яка встановлена законодавством у сфері охорони надр. Перш за все до таких правил слід віднести такі, що встановлені Розділом VI Кодексу України про надра [3], Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» [5], Постанова Держ- гіртехнагляду СРСР від 14.05.1985 № 22 «Єдині правила охорони надр при розробці родовищ твердих корисних копалин» [6] тощо (більш детальний та повний перелік документів надається на офіційному сайті Державної служби геології та надр України в розділі «Документи, дотримання яких перевіряється»).

В той же час, в ч. 2 ст. 240 КК України [2] наявні дві альтернативні об'єктивні сторони. У випадку порушення правил використання надр, також маємо справу із бланкетною диспозицією та матеріальним складом злочину, для якого характерні такі ж самі наслідки, що і в ч. 1 цієї статті. В даному випадку бланкетна диспозиція проявляється шляхом відсилання до правил саме використання надр, що розмежувало останню редакцію цієї статті від попередніх. Правила використання надр відрізняються від правил їх охорони, оскільки закономірно регулюють іншу діяльність уповноважених суб'єктів. При цьому формально норми щодо використання надр, окрім профільного Кодексу України про надра, містяться в десятках підзаконних нормативно- правових актах та інструкціях, вичерпний перелік яких відсутній. Йдеться про відносини, регулювання яких здійснюється не тільки галузевими нормативно-правовими актами, а й міжгалузевими, включаючи профільні гірничі правила безпеки, правила технічної експлуатації, правилами безпеки при підривних роботах тощо.

Виходячи з цього, постає дві закономірні проблеми, пов'язані із бланкетністю ч. 1 та ч. 2 ст. 240 КК України [2], а саме, по-перше, відсутність чіткої визначеності щодо моменту у часі, з якого вступають в силу норми щодо охорони або використання надр, та, по-друге, відсутність чіткого (що є важливим для кримінально-правової кваліфікації) переліку регулятивних норм, за порушення яких буде наставати кримінальна відповідальність за ст. 240 КК України. У своїй статті І.М. Козьяков наводить приклад можливого вирішення другої проблеми, який полягає у фіксації всіх регулятивних норм в додатку, проте одразу вказує на практичну неможливість здійснення такої зміни зважаючи на великий обсяг матеріалу, що регулює, та динамічність зміни законодавства (особливо в частині підза- конних нормативно-правових актів) [10, с. 295]. Підтримуючи його позицію, вважаємо, що можливим рішенням в цій сфері було б провести диференціацію ст. 240 КК України за різними групами видів використання корисних копалин,що спростить кваліфікацію, та переглянути весь масив нормативно-правової бази з цього питання таким чином, щоб в результаті сформувати ґрунтовні та вкрай деталізовані інструкції з різних видів використання надр. В цих інструкціях пропонуємо описати всі можливі та нешкідливі способи використання надр, що опосередковано зменшить дискрецію в сфері. Метою такої зміни буде формалізація вищезазначеної діяльності та спрощення складів кримінального правопорушення, передбачених ст. 240 КК України.

Щодо альтернативного діяння, яке передбачене в ч. 2 ст. 240 КК України («незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення») [2], то в даному випадку на перший погляд норма сформульована більш дієво з практичної точки зору, оскільки згідно з її фактичним тлумаченням вона підлягає застосуванню щодо кожного порушення законної процедури, що має місце під час видобування корисних копалин. Проте, повертаючись знову до думки, що була висловлена раніше, в галузі надрокористуван- ня відсутня проста в застосуванні нормативно- правова база, що також ускладнює застосування вказаної норми.

Щодо ч. 3 та ч. 4 ст. 240 КК України [2], то вони містять кваліфікуючі та особливо кваліфікуючі ознаки передбачених складів злочину. Зважаючи на конструкцію ч. 3 та ч. 4 ст. 240 КК України, яка відсилає нас до складів, передбачених ч. 1 та ч. 2 цієї статті, робимо логічний висновок, що усі перелічені вище проблеми та неточності так само мають місце і при застосуванні кваліфікуючої та особливо кваліфікуючої частин.

Також важливо зазначити, що з огляду на умови застосування ст. 240 в ч. 1 та ч. 2, важливим є наслідки у вигляді «створення небезпеки для життя, здоров'я людей чи довкілля» [2], оскільки таке формулювання наслідків залишає широке поле правозастосовної дискреції. Щодо небезпеки для життя, здоров'я людей можливо уявити, що мається на увазі наслідки, які передбачені ч. 4 цієї статті, проте не настали, але все одно питання серйозності таких наслідків залишається відкритим, оскільки його вирішення напряму залежить від волі правозастосувача.

В частині ж «небезпеки для довкілля» чітка межа настання таких наслідків взагалі відсутня, оскільки виходячи з того, що всі складові екосистеми знаходяться у тісному взаємоз'язку, неможливо із впевненістю врахувати усі можливі негативні наслідки для системи в цілому. Більше того, визначення питання щодо мінімального «рівня» небезпеки для довкілля, наявність якої буде достатньою для застосування відповідної частини ст. 240 КК України, залишається на розсуд органу правозастосування, що знову залишає широке поле для дискреції в цій сфері. Виходячи з цього у практичному аспекті логічним є зауваження щодо необхідності конкретизації наслідків, настання яких передбачене складом кримінального правопорушення ст. 240 КК України.

Кримінальний кодекс України розмежовує відповідальність за порушення законодавства про надра (ст. 240) та законодавства про континентальний шельф (ст. 244) зважаючи на особливий правовий режим останнього. Міжнародний правовий режим континентального шельфу встановлюється Конвенцією про континентальний шельф від 1958 року, де термін континентальний шельф застосовується в тому числі відносно надр морського дна [1]. Це дає нам підстави розглядати ст. 244 КК України в контексті такої, що опосередковано встановлює кримінальну відповідальність за порушення законодавства в сфері надрокористування та надроохорони.

Конструкція ст. 244 КК України складається із двох частин, що за своїм змістом представляють склади зовсім різних кримінальних правопорушень.

Розглядаючи ч. 1 ст. 244 КК України, можна дійти висновку, що вона передбачає кримінальну відповідальність за альтернативні діяння, які за своїм змістом не пов'язані та не залежать одне від одного.

Перше альтернативне діяння об'єктивної сторони полягає у «порушенні законодавства про континентальний шельф» [2], тобто є бланкетною конструкцією, яка відсилає до всього масиву законодавства про континентальний шельф. Суб'єкт в цьому альтернативному діянні є загальний. Визначається, що, окрім діяння, повинні бути наявні наслідки у вигляді істотної шкоди, тобто в конкретному злочині простежується матеріальний склад. Більше того, в даному випадку також наявна проблема, що притаманна була ст. 240 КК України, а саме наявність незакріпле- ної дискреції щодо моменту визнання таких наслідків істотними. Ми розуміємо, що неможливо однозначно вирахувати шкоду, яку було заподіяно екосистемі як цілісному комплексі, особливо з точки зору внутрішніх взаємозв'язків елементів та перспектив розвитку такої системи. Згідно з Постановою Пленуму Верховного суду України № 17 від 10.12.2004 р., для визначення істотної шкоди «суди повинні враховувати не тільки кількісні та вартісні показники, а й інші обставини, що мають значення для вирішення цього питання» [7]. Слід зазначити, що поряд із вказівкою на істотну шкоду викладено приблизний, але досить широкий перелік наслідків, які суди повинні відносити до тяжких наслідків. Тобто формально забезпечити певне коло або критерії для шкоди, щоб її однозначно можна було вважати істотної, з метою зменшення діапазону правозас- тосовної дискреції можливо.

Друге альтернативне діяння характеризується об'єктивною стороною, яка виражена у формі бездіяльності та полягає у невжитті заходів з безпеки [2]. Важливо відзначити, що суб'єкт у цьому складі злочину є спеціальним, оскільки, виходячи зі змісту, така особа повинна бути відповідальна за експлуатацію технологічних установок або інших джерел небезпеки в зоні безпеки.

Виходячи із двох вищезазначених тез, перелік необхідних заходів з безпеки встановлюється окремо в кожному конкретному випадку враховуючи тип підприємства та характер його роботи, кількість відповідальних у цій сфері працівників, географічних умов розташування підприємства тощо та обов'язково закріплюється в локальних нормативно-правових актах. Особливої уваги при тлумаченні досліджуваного складу злочину потребує формулювання «невжиття ... заходів» [2], оскільки чітко невизначений поріг, після порушення якого особа буде вважатися такою, яка не вжила заходів. Мається на увазі, що при буквальному тлумаченні закріпленої норми можна дійти висновку, що «невжиття заходів» -- це абсолютне ігнорування заходів, передбачених для вчинення в схожій ситуації або при схожих обставинах. Закон не встановлює, чи буде розповсюджуватися ця стаття на ситуації, коли особа не вчасно вжила всіх можливих заходів, не вжила їх у передбаченому порядку, вжила всі заходи із передбачених інструкцією, проте зупинила вживати заходи, не досягнувши необхідного результату тощо. Аналізуючи вищенаведені аргументи, вважаємо, що в даному складі злочину вкрай необхідна конкретизація, хоча б на рівні закріплення меж розповсюдження, оскільки в результаті кваліфікація за цим складом зводиться до волі право- застосовного органу, що не є вірним з точки зору принципу правової визначеності.

Важливим аспектом досліджуваного складу злочину, який закріплено в ч. 1 ст. 244 КК України, є обов'язкова наявність наслідків у вигляді створення небезпеки загибелі «живих організмів моря» [2] або наявність загрози життю чи здоров'ю людей. Виходячи із такого формулювання, даний склад злочину своєю дією охоплює як відносини у сфері охорони навколишнього природного середовища, так і опосередковано у сфері охорони життя і здоров'я людини.

Цікавим є те, що ч. 2 ст. 244 КК України розповсюджує свою дію на зовсім інші правовідносини порівняно з ч. 1 цієї статті. Причому якісно інша сфера застосування пояснюється відмінними суб'єктом, об'єктивною стороною та іншими специфічними умовами настання відповідальності.

По-перше, слід відзначити, що об'єктивна сторона характеризується саме невичерпним переліком геологічних за своїм характером робіт, які можуть бути здійснені на континентальному шельфі. Виходячи із цього переліку та формулювання «роботи» робимо висновок, що об'єктивна сторона в даному складі виражається у формі активної дії.

По-друге, даний склад злочину характеризується наявністю спеціального суб'єкту, а саме іноземця. За змістом ч. 2 ст. 244 КК України, сам суб'єкт та обсяг його повноважень є ключовими у вирішенні питання наявності чи відсутності складу злочину в конкретній ситуації. Згідно з цією частиною, іноземець отримує необхідні для здійснення такої діяльності права виходячи із наявності в нього статусу особи, що підпадає під сферу дії міжнародного договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або наявності специфічних прав та обов'язків, передбачених спеціальним дозволом, виданим у встановленому законом порядку.

Акцент в ч. 2 ст. 244 КК України ставиться саме на порядок здійснення діяльності на континентальному шельфі, а не на її зміст, оскільки фактично перелічені геологічні дії можуть бути вчинені з додержанням всіх вимог і стандартів, проте іноземець, що її здійснює, не здійснив належне, відповідно до закону, оформлення такої діяльності. Текст цієї частини, на нашу думку, побудований дуже вдало, оскільки в частині, щонайбільш важлива для вірної інкримінації, відсутня правозастосовна дискреція, а, натомість, чітко встановлені межі застосування.

Підсумовуючи, відзначимо, що в регулюванні діяльності у сфері надрокористування простежується цілеспрямована ідея законодавця, яка полягає у запровадженні режимного доступу до цього ресурсу. Фактично, контролю з боку уповноважених державних органів підлягає як формальна сторона у вигляді отримання ліцензій, дозволів, погодження та затвердження документів тощо, так і змістовна -- у вигляді нормативів, стандартів здійснення конкретних дій, постійного дотримання правил безпеки тощо.

Висновки і пропозиції. Закріплені в чинному Кримінальному кодексі України норми ст. 240 та ст. 244, загалом охороняють своєю дією відносини у сфері надрокористування. В результаті проведеного дослідження можна зробити наступні висновки.

Норми, закріплені у вищезазначених статтях Кримінального кодексу України, встановлюють відповідальність за широке коло правопорушень у сфері надрокористування, тому можна вважати, що формально виконують свою функцію.

Основним недоліком, який простежується в усіх складах злочинів (окрім ч. 2 ст. 244 КК України) є бланкетність їх конструкції. Побудова норми таким чином, що самостійно не встановлює межі порушення, а відсилає до масиву законодавства з цього питання викликає ряд складнощів під час застосування, а саме відсутність достатнього регулювання певних вузьких питань в нормативно-правових актах, застарілість або необґрунтована швидкість зміни галузевих стандартів і нормативів, можливі колізії законодавства, неповне дотримання принципу правової визначеності, що є складовою принципу верховенства права тощо.

До суттєвих недоліків також відноситься відсутність чіткого визначення розміру наслідків, що повинні настати для кваліфікації такого діяння за відповідними статтями Кримінального кодексу України. Невизначеність меж призводить до посилення правозастосовної дискреції у цій сфері.

Супутнім недоліком, який впливає на прозорість кваліфікації злочинів у досліджуваній сфері є загальна невпорядкованість масиву законодавства в галузі надрокористування, що суттєво ускладнює застосування деліктних норм.

На нашу думку, закріплені в ст. 240 та 244 КК України норми підлягають вдосконаленню одночасним розвитком у двох напрямках. По-перше, необхідно здійснити впорядкування масиву законодавства, а саме провести кодифікацію основних нормативів та стандартів, примусово замінити застарілі, але досі чинні, нормативи на актуальні, впорядкувати процедури «допуску» до здійснення надрокористування та вимоги щодо безпосереднього здійснення зазначеної діяльності. Окремо щодо ст. 240 КК України можна провести диференціацію складів злочину за окремими видами надрокористування. По-друге, необхідно більш детально встановити межі наслідків, за умови настання яких підлягають застосуванню вищезазначені норми кримінального законодавства.Список літератури

Конвенція про континентальний шельф: Конвенція ООН від 29.04.1958 / Організація Об'єднаних Націй. URL: https://www.un.org/ru/documents/ded_conv/conventions/pdf/conts.pdf (дата звернення: 29.10.2019).

Кримінальний кодекс України: документ №2341-Ш від 05.04.2001 зі змінами в ред. від 18.10.2019 / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2341-14 (дата звернення: 28.10.2019).

Кодекс України про надра: документ № 132/94-ВР від 29.07.1994 зі змінами в ред. від 04.04.2018 / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/132/94-%D0%B2%D1%80 (дата звернення:

.

Кодекс України про адміністративні правопорушення (статті 1 -- 21220): документ № 80731-X від 07.12.1984 зі змінами в ред. від 19.10.2019 / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/80731-10 (дата звернення: 27.10.2019).

Про охорону навколишнього природного середовища : Закон України від 25.06.1991 №1264-XII зі змінами в ред. 12.10.2018 / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1264-12 (дата звернення:

Єдині правила охорони надр при розробці родовищ твердих корисних копалин : Постанова Держгіртехна- гляду СРСР від 14.05.1985 № 22 зі змінами в ред. від 12.10.2006 / Офіційний сайт Державної служби геології та надр України. URL: http://www.geo.gov.ua/npac/ (дата звернення: 28.10.2019).

Про судову практику у справах про злочини та інші правопорушення проти довкілля: постанова Пленуму Верховного суду України № 17 від 10.12.2004 / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/v0017700-04 (дата звернення: 27.10.2019).

Нетеса Н.В. Кримінальна відповідальність за порушення правил охорони або використання надр : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.08. Харків, 2012. 20 с.

Турлова Ю.А. Система екологічних злочинів. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». 2016. Випуск 36. Том 2. С. 103-108.

Размещено на Allbest.ru