Уровни управления в России и за рубежом: проблема самостоятельности регионов и разделение полномочий

Аннотация

В статье рассматриваются уровни управления в России и на Западе. Основной упор делается на характеристику регионального управления, как посредника в отношениях между федеральным и местным уровнями, значительное внимание уделено раскрытию видов регионов в разных государствах с отличным государственно -территориальным устройством.

Ключевые слова: государство, государственное управление, регион, региональное управление, местное управление, централизация, децентрализация, компетенция, уровни управления.

Abstract

LEVELS OF CONTROL IN RUSSIA AND ABROAD: THE PROBLEM OF REGION'S AUTONOMY AND DISTRIBUTION OF AUTHORITIES

The levels of control in Russia and in the West are showing in this article. The characteristic of region's management as intermediary between federal and local authorities is having special meaning, besides it, great attention is getting to disclosing of types of regions in the different countries with different state- territorial systems.

Key words: state, state control, region, regional management, local management, centralization, decentralization, competence, levels of control.

Основная часть

Что представляет собой управление и для чего оно нужно государству? Само слово в современном мире трактуется совершенно по-разному, так, в философии это деятельность субъектов по изменению объекта для достижения некоторой цели, в науке его также отождествляют с понятием «менеджмент», но суть понятия совпадает практически везде. Управление - это целенаправленное воздействие на людей путем использования конкретных методов и создания определенных условий для эффективной групповой деятельности и достижения поставленных задач. В рамках управления существует разграничение по объекту, выделяют: механическое, техническое и социальное управление. Внутри социального и образуется национальное, региональное и местное управление. Такое разграничение присутствует в большинстве государств. В соответствии с законами государства каждый из уровней управления имеет собственную автономную сферу компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д.

Федеральная система управления состоит из административно-территориальных единиц, которые имеют собственную политическую жизнь. На законном основании центральная власть не имеет права произвольно изменять или упразднять их. В государствах федеративного устройства административные функции государства юридически и фактически распределяются между субъектами Федерации и самой федерацией.

Национальный или федеральный уровень управления. Классический состав, входящих в него элементов представляют собой администрацию президента, аппарат правительства, аппарат парламента и суды.

Региональный уровень управления (штаты, земли, провинции, республики, области, края, округа). Преобладающая доля задач административного управления приходится именно на этот уровень. Здесь реализуется как большинство федеральных законов, так и собственное право. При осуществлении законов федерального уровня различают два уровня:

- управление по поручению государства;

- осуществление федерального права под собственную ответственность.

Региональным управлением признается государственное управление, осуществляемое органами государственной власти субъектов РФ в административно-территориальных границах всеми подведомственными отраслями и сферами, которые входят в их компетенцию, и в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий на основе федеративных отношений. Важной и отличительной чертой данного вида менеджмента является то, что он, безусловно, является неотъемлемой частью государственного управления. Основной задачей регионального управления выступает удовлетворение социальных и экономических, общественно-политических и иных потребностей населения конкретного региона, а также повышение всех факторов, индексов и показателей региона во всех сферах жизнедеятельности. Одной из целей также выделяют смягчение и устранение пробелов в сфере рыночных отношений, поднятие уровня жизни граждан. Для осуществления все этих полномочии регионы находятся в тесном взаимодействии с государством и государственными органами. ^1/1

Что касается местного уровня (графство, город, район). И в унитарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций:

- поддержание общественной безопасности, а также осуществление и контроль деятельности служб здравоохранения;

- программы помощи незащищенным слоям населения;

- регулирующие функции, включая защиту потребителей;

- процесс планирования общественного строительства;

- оказание общественных услуг (школы, парки, библиотеки и т.д.);

- владение и распоряжение государственными предприятиями.

Однако сейчас природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных - достаточно затруднительно. Поскольку местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, трактовка этого понятия имеет двоякость:

- во-первых, это право граждан на заведование местными делами;

- во-вторых, основополагающий принцип организации власти,

согласно которому наряду с разделением властей (по горизонтали) формируется система управления (по вертикали).

Эволюция местного самоуправления под влиянием исторических, национальных и иных факторов привела к образованию различных типов муниципальных систем. Тем не менее суть местного самоуправления одна. Она заключается в том, что жители самостоятельно (под свою ответственность и в своих интересах) решают все вопросы, касающиеся их совместного проживания на определенной территории. ^1/2

Так, встает вопрос о централизации и децентрализации государственной власти. Сложно сказать, какой подход на практике осуществляется в Российской Федерации, но большинство ученых представляют Россию, как государство с переменной степенью централизации и децентрализации, в то время как в развитых странах идеальным является сочетание двух этих систем в различных формах с учетом исторических, культурных и социально - экономических особенностей. Однако для осуществления полного сравнительного анализа нужно рассмотреть данные системы в отдельности.

Централизованное государство - это такое государство, в котором власть осуществляется строго иерархично и строится на основе приказов из центра, происходит политическое и экономическое единение вокруг сильной центральной власти. Такое государство характеризуется также действием Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М.В. Баглая,д. ю. н., проф. Ю.И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. -- М.: Норма, 2004. -- 832-833 с. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации. - М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2005. - 448 с. единого законодательства на всей территории страны, общим гражданством, подчиненностью местных органов самоуправления представителям государственной власти и, чаще всего, в полностью централизованных государствах преобладает такая форма правления, как неограниченная монархия в форме абсолютизма, то есть самодержавие. (Англия и Франция XV века, Российская Империя).

В децентрализованных государствах отдельные части государства организуются в особые территориальные единицы, которым государство делегирует некоторые полномочия по осуществлению власти на местах. Такой вид централизации специалисты находят более эффективным, во -первых, он позволяют в большей мере изучить и учесть местные особенности и потребности населения, что в итоге обеспечивает повышение качества распределения общественных благ и ресурсов. Кроме того, децентрализация способствует развитию экономики региональными и местными властями, таким образом, растет региональный, и соответственно, федеральный бюджет. управление региональный государство федеральный

Важность степени централизации в государствах обусловлена тем фактором, что от этого напрямую зависит то, насколько качественно и результативно будет осуществляться государственная политика на территории всей страны. Ходов Н.В. Централизация и децентрализация государственной власти в современной России: Автореферат диссертации. - Нижний Новгород. - 2005. - 26с. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник, 7-е изд.,перераб.и доп. - М.: ИНФРА-М, 2012. - С.

Это зависит также и от государственно-территориального устройства. Под формой государственного (территориально-политического) устройства понимаются внутренняя организация государственной власти, принцип деления государства на отдельные части, определение юридического статуса этих составных частей, принципы взаимоотношений между центральными и региональными (местными) государственными органами.

Различают две основные формы территориально-политического устройства государства: унитарную и федеративную.

Унитарной форме характерно единство, цельность и отсутствие политической самостоятельности у ее составных частей. Федеративным государством, напротив, признается союзное государство, которое состоит из нескольких государственных образований, имеющих особый политико- правовой статус и обладающих суверенитетом.

В современном мире унитарных государств гораздо больше, чем федеративных. В их число входят такие известные и сильные державы как Китай, Великобритания, Италия, Франция, Япония и др. Федераций меньше в силу того, что в ней установлены наиболее сложные отношения государства с субъектами. Тем не менее, в мире достаточно много стран, осиливших такое государственное устройство, и их число не только не сокращается, но и стремительно растет. К «классическим» федерациям относят США, Россию, Мексику, Швейцарию и другие страны со сложившимся в течение долгих лет федеративным устройством.

Критериев разграничения этих двух видов территориально - политического устройства достаточно много, но нам важно заострить внимание на том, чем именно руководствуются государства при выборе формы государственного устройства. Во-первых, это условия образования государства и его исторические традиции. Во-вторых, огромное значение уделяется национальному составу. Чаще всего, многонациональные государства, в которых на протяжении долгого исторического периода проживает большое количество людей разных национальностей, отдают предпочтение федеративной форме государственного устройств. И в-третьих, важным критерием является возможность появления или наличия противоречий между центром и регионами. В конечном счете форма территориально-политического устройства отражает степень централизации или, напротив, децентрализации государственных функций, распределение компетенции между центром и регионами.

Касательно регионов, регион - это часть территории, которая обладает общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Существует несколько групп регионов: регионы мира, части поверхности земного шара, континента или государства, выделяемые по климатическим или рельефно-ландшафтным признакам, а также, административно-территориальные единицы страны.

В составе Российской Федерации выделяют несколько видов регионов, как субъектов РФ: республики, автономная область, автономные округа, края и области, а также города федерального значения - Москва и Санкт- Петербург. Однако такое деление характерно только для нашей страны. В разных государствах классификация регионов может сильно отличаться.

Согласно ч.2.ст.5 Конституции РФ республика как субъект Российской Федерации описана как государство, что подчеркивает особый государственно-правовой статус данного типа. Республики обладают такими особенностями, как наличие собственной конституции, право на установление государственного языка в пределах собственной территории и национальный принцип формирования.

Автономные округа, в отличие от республик, не обладают правом на установление собственного языка в качестве государственного. В остальном круг ведения совпадает с другими субъектами. Однако недавно появилась новая отличительная черта - возможность входить в состав других субъектов РФ. Автономная область существует лишь одна, Еврейская, особых отличий от полномочий автономных округов не имеет.

Наконец, края, области и города федерального значения. Данные единицы, в отличие от республик, не могут иметь своего гражданства. Они являются стандартными единицами федеративного государства, как и земли в Г ермании или штаты в Америке.

Если сравнивать, то, например, Франции, несмотря на то, что это унитарное государство, присуща одна из самых сложных систем административно-территориального структурирования. Традиционно в нее входят коммуны, кантоны, округа, департаменты и регионы. В то же время не все эти части располагают органами местного управления, такая прерогатива досталась лишь коммунам, департаментам и регионам. Именно в пределах этих трех единиц и функционирует сегодняшняя система самоуправления во Франции.

Коммуна по праву считается главной базовой административно - территориальной единицей Франции. Это самый старый самоуправляющийся территориальный коллектив. На территории Франции коммуны достаточно распространенное явление, есть маленькие объединения, но также есть и очень большие по количеству людей, коллективы, созданные путем объединения нескольких небольших коммун. У каждой коммуны есть свой устав, составляемый на основе типового устава 1984 года. Согласно ему коммуны обладают следующими полномочиями: организация и проведение водоснабжения на местах, полномочия в сфере рынка, муниципальных библиотек, музеев и т.п. В коммунах никогда не было органа общей администрации в лице назначаемых Правительством чиновников. Единственным полномочным представителем в коммунах выступает мэр. Он же представитель государства в коммунах и он же представитель местного органа самоуправления. Мэра избирает муниципальный совет. Коммунальный (муниципальный) совет принимает бюджет, устанавливает местные налоги, распоряжается имуществом коммуны, утверждает служащих, принимает программы развития, занимается рынками, санитарией, местными дорогами и т.д. коммуны распоряжаются и владеют местными дорогами на праве публичной собственности, в то время как предприятия и леса --- на праве частной собственности. Президент имеет право досрочно распустить муниципальный совет по причине его неспособности управлять коммуной, с помощью специального декрета, принятие которого должно состояться на заседании Совета министров. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник, 7-е изд.,перераб.и доп. - М.: ИНФРА-М, 2012. - С. 560-561

Касательно регионов, их во Франции насчитывается около 20. Основными задачами перед регионами ставят обеспечение экономического, социального, культурного и научного развития, поддержка здравоохранения, обустройство территорий и защита самобытности региона. В приоритете же находятся такие направления деятельности, как устранение проблем в сфере занятости, профессиональной подготовки и переподготовки, трудоустройства и жилищного строительства. Представительным органом в регионах является региональный совет. Он избирается путем всеобщих и прямых выборов.

Департамент, так же как и коммуна является старейшей территориальной единицей Франции. В департаменте действует орган общей администрации в лице префента, его так же официально называют комиссаром Республики. К ведению департаментов относится дорожное строительство, организация транспорта, некоторая часть полномочий в организации здравоохранения, вопросы социального обеспечения.

Департаменты также выступают в роли контрольного органа, когда речь идет о медицинских и социальных службах. Кроме того, департаменты несут ответственность за соблюдением норм экологического права.

Насколько отличается региональная структура России-федерации и Франции-унитарного государства, настолько же разным может быть, например, устройство местного самоуправления в двух федерациях. «Федерация федерации рознь», что называется. За основу сравнения можно взять две могущественные и сильно отличающиеся державы - Российская Федерация и Соединенные Штаты Америки.

Согласно Конституции РФ местное самоуправление - это одна из форм осуществления народом своей власти. А признавая и гарантируя местное самоуправление, законодатель отмечает, что в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Под «пределами полномочий» принято подразумевать предметы ведения субъекта, не входящие в число совместного ведения с государством. К ним относятся, например, утверждение и исполнение местного бюджета, управление муниципальной собственностью и решение ряда вопросов по развитию систем обслуживания населения. Органы государственной власти не имеют права вмешиваться и оказывать какое-либо влияние на эти вопросы в рамках определенного субъекта.

Также, в Конституции РФ, в статье 12 присутствует такая фраза: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Однако местное самоуправление все же является частью публичной власти, поскольку вынуждено осуществлять свою деятельность в соответствии с конституциями и законами. Указанная статья же позволяет гражданам решать свои проблемы на местном уровне через собственные органы (а не государственные), которые также обладают властными полномочиями в законотворческой и исполнительной сферах. Вмешательство государственных органов возможно лишь тогда когда органы местного самоуправления выходят за пределы своих полномочий. В этом вопросе государство проводит централизованную политику.

Что касается США, то там отсутствует единая система местного самоуправления. Каждому штату дана возможность решать этот вопрос самолично. Несмотря на это, можно выявить общие закономерности и наиболее распространенную концепцию организации местного управления. Г осподствующей является та, что основывается на признании самостоятельности избранных населением органов управления в пределах своей компетенции. Стоит отметить, что в Америке местным властям делегируется достаточно широкий круг полномочий. В их число входят полномочия по решению вопросов жизнеобеспечения (благоустройство городов и поселков, организация школ и больниц, охрана окружающей среды, обеспечение коммунальными услугами, строительство местных дорог и пр.). Также, органы местного самоуправления распоряжаются значительными финансовыми средствами, которые могут быть получены как от собственных источников, так и от властей штатов и федерального правительства. Нередки случаи, когда администрации штатов пытаются контролировать органы местного самоуправления посредством партийных механизмов и финансовых начислений из бюджета штата.

Американские штаты делятся на графства - это основные административно-территориальные единицы. Системы самоуправления в графствах определяются конституциями и законами штатов. Особенностью системы местного самоуправления США являются тауны и тауншипы, т. е. самоуправляющиеся общины, находящиеся в составе графства. Тауны создаются на базе одного или нескольких мелких городских поселений и окружающей сельской местности с малочисленным населением. Порой это может быть отдельная деревня. Органом управления является таун-митинг или собрание жителей (обычно раз в год). В процессе собрания обсуждаются проблемы, принимается бюджет, избирается совет или назначаются лица на конкретные должности, иногда для действия на общественных началах. Тауншипы создаются в сельской местности, главным образом в штатах Среднего Запада. Система самоуправления здесь также предусматривает избрание совета и администраторов.

Если делать выводы исходя из проведенной параллели, то можно сказать, что в России, несмотря на официально закрепленную систему самостоятельности регионов, часты случаи вмешательства государства и имеются признаки централизации государственной власти. В Америке же, напротив, сама система муниципального управления вводится штатами добровольно, местные органы действуют с согласия и во благо народа, что говорит нам о том, что США вполне можно рассматривать как государство с децентрализованной государственной властью.

Библиографический список

1. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М.В. Баглая, д. ю. н., проф. Ю.И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. М.: Норма, 2004. 832-833 с.

2. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник, 7 -е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 560-561.

3. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации. - М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2005. 448 с.

4. Ходов Н.В. Централизация и децентрализация государственной власти в современной России: Автореферат диссертации. Нижний Новгород. 2005. - 26 с.

Размещено на Allbest.ru