Включення норм міжнародних договорів до національного законодавства України: проблеми та пошуки шляхів вирішення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Інститут міжнародних відносин

Кафедра міжнародного права

Включення норм міжнародних договорів до національного законодавства України: проблеми та пошуки шляхів вирішення

С.Б. Карвацька, канд. юрид. наук, докторант

У статті розглядаються питання місця міжнародних договорів у законодавстві України, яке актуалізується тим, що серед правників і досі не вироблено єдиної позиції щодо його розуміння, у результаті чого воно характеризується неоднозначністю, невизначеністю та стало одним з найскладніших об'єктів пізнання. Аналізуються теоретичні підходи та основні практичні проблеми включення норм міжнародних договорів до національного законодавства України, вноситься пропозиція вдосконалити ч. 1 ст. 9 Конституції у спрямуванні на поширення статусу складової національного законодавства на всі чинні міжнародні договори незалежно від форми надання згоди на їх обов'язковість для України.

Ключові слова: норми національного та міжнародного права, міжнародні договори, національне законодавство України, Конституція України, додержання, застосування і тлумачення міжнародних договорів.

ВКЛЮЧЕНИЕ НОРМ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ В НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО УКРАИНЫ: ПРОБЛЕМЫ И ПОИСКИ ПУТЕЙ РЕШЕНИЯ

Резюме

В статье рассматриваются вопросы места международных договоров в законодательстве Украины, которое актуализируется тем, что среди юристов до сих пор не выработано единой позиции по его пониманию, в результате чего оно начало характеризоваться неоднозначностью, неопределенностью и стало одним из самых сложных объектов познания. Анализируются теоретические подходы и основные практические проблемы включения норм международных договоров в национальное законодательство Украины, вносится предложение усовершенствовать ч. 1 ст. 9 Конституции в направлении на распространение статуса составляющей национального законодательства на все действующие международные договоры независимо от формы предоставления согласия на их обязательность для Украины.

Ключевые слова: нормы национального и международного права, международные договоры, национальное законодательство Украины, Конституция Украины, соблюдение, применение и толкование международных договоров.

INCLUSION OF INTERNATIONAL TREATIES NORMS IN THE UKRAINAIN NATIONAL LEGISLATION: PROBLEMS AND SEARCHES FOR WAYS OF SOLUTIONS

Summary

The article examines the issues of the place of international treaties in the Ukrainian legislation, which has an increased relevance now by the fact that among lawyers there is still no common position on role of international treaties. As a result of which the impact of international treaties began to be characterized by ambiguity, uncertainty and has become one of the most complex objects of knowledge. Theoretical approaches and main practical problems of incorporating the norms of international treaties into the Ukrainian national legislation of are analyzed. A proposal is also made to improve Part 1 of Art. 9 of the Constitution in the direction of extending the status of a component of national legislation to all existing international treaties, regardless of the form of consent for their obligation for Ukraine.

Key words: norms of national and international law, international treaties, the Ukrainian national legislation, the Ukrainian Constitution, observance, application and interpretation of international treaties.

Постановка проблеми

Аналізуючи вплив процесів інтернаціоналізації, глобалізації та міждержавної інтеграції на характер сучасного міжнародного права, його зміст і механізм дії Ю. О. Волошин зазначає: «хоча в міжнародному праві є феномени, що не мають аналогів у національному праві, або вони мають інше значення, або іншу сферу дії», проте ця основна тенденція приводить автора до попереднього висновку про те, що «в сучасних умовах міжнародне і внутрішньодержавне право не є двома різними правовими системами, що існують паралельно, а фактично «накладаються» одне на одного як єдина система світового права» [1, с. 91]. Процес поступового визнання цього постулату щораз чіткіше простежується на прикладі конституційних положень значної кількості країн, які встановлюють умови та механізм інтегрування міжнародних договорів у національну правову систему. Дослідження у міжнародно-правовій доктрині питання того, яке місце в ієрархії нормативних актів України займають чинні міжнародні договори, актуалізується тим, що серед правників і досі не вироблено єдиної позиції щодо його розуміння, у результаті чого воно почало характеризуватись неоднозначністю, невизначеністю та стало одним з найскладніших об'єктів пізнання. У такій ситуації вирішення окресленої проблеми набуло особливої гостроти, тим більше, що судова практика при вирішенні питання щодо визначення обсягу поняття «чинні міжнародні договори, що є частиною національного законодавства України» також відзначалась суперечністю, підтвердженням чого є недосконалість офіційного нормативного тлумачення ст. 9 Конституції України.

міжнародний договір національне законодавство

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Дослідження статусу міжнародних договорів у національному праві України та вивчення особливостей входження норм міжнародного права в національне право України перебуває у фокусі уваги таких вітчизняних дослідників як М. О. Баймуратов, О. В. Буткевич, Ю. О. Волошин, Є. О. Звєрєв, О. О. Мережко, А. Мутана Аббас, В. П. Плавич.

Метою написання статті є аналіз особливостей та проблем включення міжнародних договорів до національного законодавства України, а також пошук шляхів вирішення цього неоднозначного завдання.

Виклад основного матеріалу

Зазвичай, більшість держав норми міжнародних договорів застосовують до правовідносин внаслідок трансформації, як перетворення на норми внутрішньодержавного права. Способи здійснення трансформації передбачаються національним законодавством країни, як підписання, ратифікація, затвердження, прийняття, приєднання до договору. Надання згоди держави на обов'язковість для неї міжнародного договору може здійснюватися й іншим шляхом, про який домовились сторони, тому при застосуванні міжнародних договорів слід враховувати застереження, зроблені державами-учасницями, що можуть суттєво змінити зміст договору.

Сфера правових відносин, що стосується укладення договорів і набрання ними чинності, додержання, застосування і тлумачення договорів, припинення і зупинення дії договорів є предметом права міжнародних договорів як частини міжнародного права і врегульовується переважно нормами Віденської Конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. Ключовим у цьому випадку є те, що ця група відносин стосується лише суб'єктів міжнародного права. Друга ж сфера правових відносин набагато складніша, оскільки стосується безпосередньо дії міжнародного права для національного, форм та способів вирішення конфліктів між нормами національного та міжнародного права.

В Україні основні засади дії міжнародного права містяться в нормах Конституції, зокрема, це передусім ст. 9 Основного Закону України, згідно з якою «чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України, а укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України» [2, с. 298-299]. Незважаючи на те, що існування такої декларативної норми-принципу в розділі, що визначає загальні засади конституційного ладу України, є важливим, оскільки визначає напрям діяльності української держави, а також повагу до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, однак відсутність чіткої визначеності положення ст. 9 Конституції України формує проблему іншого характеру - проблему, пов'язану з місцем міжнародних договорів в системі джерел українського права. Відсутність вищезгаданої чіткості О. О. Мережко вбачає в тому, що договір може бути частиною права країни, але чи можна його віднести до законодавства в умовах невизначеності положення про пріоритет норм міжнародних договорів над нормами національних законів? Загальний висновок з приводу співвідношення норм міжнародних договорів з нормами національного права, на думку вченого полягає у тому, що Конституція не встановлює примату норм міжнародних договорів над нормами національного права, а пріоритет, наданий нормам міжнародних договорів перед нормами українського національного права не можна вважати таким, що поширюється на все законодавство України [3].

Конституційна норма ч. 1 ст. 9 Конституції України про те, що «частиною національного законодавства України є чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України» буквально відтворена в п. 1 Рішення Конституційного Суду України у справі про тлумачення терміну «законодавство» від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98. Вітчизняний суд конституційної юрисдикції вирішив, що термін «законодавство» потрібно розуміти як «закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, Указ Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті у межах їх повноважень та відповідно до Конституції і законів України». Текстуальний порядок нормативних актів у цьому рішенні свідчить про те, що Конституційний Суд України поставив міжнародні договори України все ж таки на друге місце, після законів України, але вище, ніж акти, які мають статус підзаконних актів, таких, що повинні відповідати законам.

Ще одним прагненням отримати офіційне роз'яснення того, яке місце в ієрархії нормативних актів України займають чинні міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України був розгляд на пленарному засіданні Конституційним Судом України справи за конституційним поданням народних депутатів України про офіційне тлумачення положення Конституції України, у тому числі й положень ст. ст. 9 та 18 цього нормативно-правового акту. Заслухавши суддю-доповідача та дослідивши матеріали справи, український суд конституційної юрисдикції установив припинити конституційне провадження по даній справі, мотивуючи таке рішення втратою чинності Закону України «Про міжнародні договори України» від 1993 р. Свою незгоду з винесеною ухвалою у частині припинення конституційного провадження щодо тлумачення ст. ст. 9 та 18 Конституції України висловив суддя-доповідач у даній справі В. І. Іваненко, який у викладеній та доданій до рішення Суду окремій думці доцільно відзначив, що вищезгадані статті Конституції України за час розгляду справи Конституційним Судом України не втратили чинності, а тому «суд міг би дати їх тлумачення» [4].

Третьою, не менш неуспішною, спробою офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 9 Конституції України у межах конституційної юрисдикції стало винесення Ухвали Великої палати Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради з прав людини В. В. Лутковської щодо тлумачення вищезазначених положень Основного Закону України. Серед істотних підстав, які спричиняють невідкладність, доцільність та потребу в офіційному тлумаченні положень ч. 1 ст. 9 Конституції України, суб'єкт права на конституційне подання обґрунтовано вказала на ситуацію при якій одні суди України при розгляді справ надають пріоритетне значення національним законам, а не Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р., яка застосовується в рішеннях Європейського суду з прав людини, а інші - навпаки. При цьому якщо одні суди України вважають, що обов'язковими до застосування є лише рішення Європейського суду з прав людини у правах щодо України, то на думку інших - слід застосовувати також рішення цього суду, прийняті відносно інших держав.

За справедливим зауваженням авторки такого клопотання вищевказане неоднозначне розуміння міжнародного договору, як частини національного законодавства України, підриває стабільність судової практики, призводить до непрогнозованості висновків суду та порушення принципу юридичної визначеності, спричиняє недотримання Україною своїх міжнародних зобов'язань щодо гарантування кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, прав і свобод, визначених у розділі І Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. Разом із тим, заслухавши суддю-доповідача Н.К. Шапталу, та дослідивши матеріали справи, Велика палата Конституційного Суду Україна відмовила у відкритті конституційного провадження у справі й відповідно задоволенні вимог заявниці, мотивуючи це тим, що «єдиний орган конституційної юрисдикції не уповноважений перевіряти, або надавати роз'яснення з приводу правозастосування з метою усунення розбіжностей у судовій практиці» [5].

У межах правозастосовної практики України при вирішенні питань щодо загальнообов'язковості міжнародних договорів, визначення їх місця у системі актів українського законодавства традиційно керуються положеннями ст. 26 Віденської Конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. (яка регламентує принцип сумлінного виконання міжнародних зобов'язань (pacta sunt servanda)), ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України» (яка встановлює основні правила дії міжнародних договорів на території України), ст. 10 Цивільного Кодексу України (відповідно до вимог якої, якщо у чинному міжнародному договорі України, укладеному в установленому порядку, містяться інші правила, ніж ті, що встановлені відповідним актом цивільного законодавства, застосовуються правила відповідного міжнародного договору України).

Виходячи із логічного та системного тлумачень ст. 9 Основного Закону держави, можна констатувати про встановлення єдиного імперативного обмеження для укладення міжнародних договорів - їх несуперечність Конституції України. Гіпотетично законодавець фактично допускав можливість появи ситуації суперечності міжнародних договорів законам та підзаконним нормативно-правовим актам України тим самим, очевидно залишаючи простір для формування умовиводу щодо часткового примату міжнародного права. Більш чітко та однозначно засади функціонування міжнародного права в Україні, зокрема, у контексті дії міжнародних договорів України на території України, визначено у нормах Закону України «Про міжнародні договори України». Саме зі змісту ст. 19 стає зрозуміло, що Україна нормативно все-таки визнає пріоритет міжнародного права, оскільки встановлено, що «чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства». Відтак, для внутрішнього застосування жодних особливостей для міжнародних договорів не передбачено. Але, згідно з ч. 2 цієї самої статті констатовано «...якщо міжнародним договором, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору». Таким чином, міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України по суті ієрархічно розташовуються вище від інших актів законодавства України і мають під собою конституційний статус (відповідно до ч. 2 ст. 8 Конституції України, яка має найвищу юридичну силу) [6].

Водночас, керуючись такою нормативною основою, дискусійним залишається питання щодо того, чи може Законом України «Про міжнародні договори України» бути встановлена імперативна норма про загальний примат норм міжнародних договорів над нормами національного законодавства України, особливо що стосується національних законів, які регулюють ті самі питання, однак, залежать від форми надання згоди, і, отже, органу державної влади, уповноваженого таку згоду надавати. За умов процесів інтернаціоналізації та міждержавної інтеграції визначення міжнародних договорів у Конституції України частиною національного законодавства можна розглядати як «прив'язку» їх до існуючих механізмів реалізації основоположних прав людини, але аж ніяк як відмову від визнання обов'язковості через відсутність проведення належного механізму імплементації. Актуалізуючи питання правового статусу міжнародних договорів у системі джерел конституційного права України, І. І. Забокрицький зазначає: «враховуючи, що саме на міжнародному рівні були розроблені основні документи з прав людини, а також створені механізми їх захисту (зокрема, діяльність Європейського суду з прав людини), обов'язковість ратифікації таких договорів і надання їм пріоритету над законами України є необхідним. Сам факт здійснення ратифікації шляхом прийняття Верховною Радою України закону про ратифікацію, по суті, трансформує міжнародний договір у закон (яким, однак, наданий вищий ієрархічний статус під час вирішення потенційних конфліктів при застосуванні правових норм), а також певною мірою легітимізує його прийняття» [7, с. 72].

Водночас, вищевказана проблематика характеризується складністю, чи навіть неможливістю, її остаточного розв'язання. Причина цього криється у наступному: незважаючи на те, що домінуючою тенденцією розвитку та вдосконалення системи сучасних вітчизняних джерел права є гуманізація та людиноцентризм, нині помітною є тенденція щодо відмови від необґрунтованого, а подекуди й недалекоглядного приєднання України до нових міжнародних договорів у сфері прав людини, реалізація яких на сьогодні не під силу нашій державі. Так, станом на початок 2017 р., за даними Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини І. Ю. Ліщиної, держава заборгувала своїм громадянам-позивачам близько 434 млн. євро [8]. Очевидно, що збагачення системи джерел українського права новими міжнародними договорами у сфері прав людини, без формування повноцінних механізмів реалізації існуючих, є недоцільним на сучасному етапі державотворення [9, с. 22].

Оскільки на державу покладається обов'язок добросовісного виконання договору у цілому, давши згоду на обов'язковість для неї договору, вона зобов'язується діяти не лише не всупереч положень договору, а й таким чином, щоб не позбавити його мети, та не зробити його неможливим для виконання. З метою створення оптимальних умов для повного виконання прийнятих зобов'язань нерідко вимагаються додаткові правові й організаційні заходи з боку держави. Це й детермінує виникнення та наявність інституту ратифікації як системного процесу, що має на меті реалізацію міжнародних зобов'язань держави, взятих нею у рамках міжнародно-правових угод, шляхом трансформації норм міжнародного права у норми національного конституційного законодавства з використанням специфічних прийомів і методів.

У контексті такої парадигми міжнародне право починає діяти у рамках національного лише після того, як буде трансформоване у цю систему за спеціальною процедурою [10, с. 42]. Процедура у кожної держави різна, але зводиться вона, як правило, до включення тексту міжнародного договору до акту національного законодавства. У такій системі не виключена можливість зміни положень міжнародного договору пізнішим за часом національним законодавством, але із обов'язковим дотриманням державою принципу pacta sunt servanda (відповідно до якого держави не мають права посилатись на внутрішнє законодавство для виправдання невиконання міжнародного договору).

У правозастосовній практиці України, після надання згоди Верховною Радою України, міжнародний договір України стає частиною її національного законодавства, набуваючи форми та юридичної чинності закону. Водночас, незважаючи на те, що зазначене положення характеризується істотним методологічним потенціалом, адже містить у собі «дорожню карту» трансформації норм міжнародного права у норми національного конституційного права, останнім часом інститут ратифікації зазнає об'єктивної критики з боку юристів-міжнародників. У міжнародно-правовій доктрині все частіше його вважають засобом гальмування розвитку міжнародного права і можливості держав ухилятися від виконання своїх міжнародних зобов'язань. Зокрема, на думку М. О. Баймуратова та А. Мутана Аббас, у такій ситуації нівелюється власне функціональний аспект чіткого розуміння моменту прийняття державою відповідних зобов'язань - прийняття норм національного права, необхідних для виконання норм міжнародного права, ще не означає фактичного виконання міжнародно-правових зобов'язань. Міжнародна практика свідчить про непоодинокі випадки, коли держава, видавши необхідні для ратифікації міжнародного договору норми національного права, проте, не тільки не виконувала своїх зобов'язань за договором, а й порушувала норми свого національного права, прийняті для ратифікації такого договору [11, с. 75].

Окрім того, в Україні процес ратифікації ускладнений ще й тим, що у вітчизняному законодавстві не встановлено його часові межі. На різних етапах процесу ратифікації міжнародних договорів України задіяні різні державні органи та гілки влади, відтак, за справедливим зауваженням О. В. Буткевич «проходження питання про ратифікацію може бути затягнуте на будь-якому з них. Внаслідок того, що чітких строків для ратифікації міжнародного договору законодавством не встановлено, деякі договори подаються на ратифікацію не одразу після їх підписання». З метою запобігання ситуаціям, коли сторона пізніше відмовляється від договору на підставі того, що його не було ратифіковано, на думку дослідниці, «питання про надання згоди на обов'язковість міжнародного договору має співвідноситись з існуючими тенденціями в самому міжнародному праві, в якому зростає тенденція укладення договорів шляхом їх підписання без подальшої ратифікації або іншого виду надання згоди на їх обов'язковість національними парламентами». Відповідно, якщо у договорі окремо не говориться про необхідність його подальшої ратифікації, то кінцевим висловленням згоди держави на його обов'язковість має бути підписання [12, с. 292].

Висновки

Виходячи з пропозиції щодо розширювального тлумачення, вважаємо за доцільне вдосконалити ч. 1 ст. 9 Конституції у спрямуванні на поширення статусу складової національного законодавства на всі чинні міжнародні договори незалежно від форми надання згоди на їх обов'язковість для України. В іншому разі подальше включення одних міжнародних договорів - згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України - і не включення інших - згода на обов'язковість яких надана іншим органом державної влади - до національного законодавства надалі не даватиме гарантії виконання одних та індульгенції на невиконання інших міжнародних договорів. До того ж подальше застосування такого підходу не тільки фактично заперечує один з основних принципів міжнародного права - принцип добросовісного виконання міжнародних зобов'язань, але й передбачає безпідставну абсолютизацію одного серед інших способів імплементації норм міжнародного права на національному рівні, об'єктивно обмежуючи вибір суверенної держави.

Вищевказана проблематика характеризується складністю чи навіть неможливістю її остаточного розв'язання. Причина цього криється у наступному: незважаючи на те, що домінуючою тенденцією розвитку та вдосконалення системи сучасних вітчизняних джерел права є гуманізація та людиноцентризм, нині помітною стає тенденція щодо відмови від необгрунтованого, а подекуди й недалекоглядного приєднання України до нових міжнародних договорів у сфері прав людини, реалізація яких на сьогодні не під силу нашій державі.

Список літератури

1. Волошин Ю.О. Міжнародне право в умовах глобалізації та міждержавної інтеграції: еволюція і особливості сутнісних характеристик. Бюлетень Міністерства юстиції України. 2011. № 4. С. 88-94.

2. Мережко О. О. Право міжнародних договорів: сучасні проблеми теорії та практики: Монографія. К.: Таксон, 2002. 344 с.

3. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство») від 09.07.1998 р. № 12 рп/1998: URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/v012p710-98.

4. Окрема думка судді Конституційного Суду України Іващенка В.І. Стосовно Ухвали Конституційного Суду України про припинення конституційного провадження у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень статей 9, 18, пункту 32 частини першої статті 85, статей 102, 106, 116 Конституції України (254к/96-ВР), частини другої, п'ятої статті 7, статей 12, 15, 17 Закону України «Про міжнародні договори України» (3767-12) та за конституційним поданням 62 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень пунктів «а», «є» частини другої статті 7 Закону України «Про міжнародні договори України» (3767-12) від 12.12.2006 р. № 1-уп/2006 URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v001u710-06.

5. Ухвала Великої палати Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Лутковської Валерії Володимирівни щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 9 Конституції України від 31.05.2018 р. № 1-77/2018(4117/1): URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ v028u710-18/sp:max25.

6. Про міжнародні договори України: Закон України від 29.06. 2004 р. № 1906-IV URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/1906-15.

7. Забокрицький І. І. Проблеми правового статусу міжнародних договорів України у системі джерел конституційного права України. Вісник Національного університету «Львівська політехніка». Серія Юридичні науки. 2015. № 825. С. 69-78.

8. Щорічний звіт про результати діяльності Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини: URL: https://minjust.gov.Ua/m/str_9329.

9. Цоклан В. Система джерел конституційного права в контексті розвитку вітчизняного конституціоналізму: тенденції та перспективи. Публічне право. 2011. № 3. С. 22-29.

10. Звєрєв Є. О. Міжнародний договір як джерело національного права. Наукові записки НаУКМА. Серія Юридичні науки. 2010. Т. 103. С. 41 - 44.

11. Баймуратов М. О., А. Мутана Аббас. Особливості входження норм міжнародного права в національне конституційне право України. Вісник Центральної виборчої комісії. 2016. № 2(34). С. 75-85.

12. Буткевич О. В. Міжнародна договірна практика України і сучасне міжнародне право: питання відповідності. Науковий вісник Дипломатичної академії України. 2009. Вип. 15. С. 290-296.

Размещено на Allbest.ru