Деякі теоретичні аспекти сутності адміністративно-правових відносин у сфері охорони здоров’я

Размещено на http://www.allbest.ru/

Деякі теоретичні аспекти сутності адміністративно-правових відносин у сфері охорони здоров'я

Книш С.В.

Анотації

У статті акцентовано увагу на множинності видів адміністративно-правових відносин та необхідності уточнення їх видів залежно від змісту. Дослідження адміністративно-правових відносин у сфері охорони здоров'я дало можливість сформулювати низку проміжних висновків, зокрема: 1) предмет медичного права включає адміністративно-правові відносини у сфері охорони здоров'я, які займають значну частину предмета медичного права, зважаючи на їх організаційно-розпорядчу сутність; 2) поза межами адміністративно-правових відносин у сфері охорони здоров'я залишаються такі, що виникають у зв'язку з медичною практикою (наприклад, проведення хірургічної операції) чи вчиненням злочинів у вказаній сфері; 3) провідним суб'єктом адміністративно-правових відносин є держава та органи державної влади; 4) особливе місце серед вказаних суб'єктів посідають Міністерство охорони здоров'я України та його структурні підрозділи, тому що саме вони наділені спеціальними повноваженнями щодо втілення державної політики у сфері охорони здоров'я; 5) за своєю сутністю вказана діяльність є виконавчо-розпорядчою та здійснюється, як правило, органами державної влади та місцевого самоврядування; 6) діяльність таких органів чітко врегульована нормами адміністративного права: правові приписи "окреслюють" можливості здійснення різних напрямів діяльності через наділення відповідною компетенцією та повноваженнями; 7) дії публічного адміністрування сферою охорони здоров'я, в межах яких виникають і розвиваються адміністративно-правові відносини, мають одну загальну мету - організація надання високоякісної та кваліфікованої медичної допомоги, в процесі якої вирішується інше не менш важливе завдання держави - створення умов для реалізації прав громадян, які потребують медичної допомоги. На підставі вказаних положень автором було виокремлено характерні ознаки, які розкривають сутність адміністративно-правових відносин у сфері охорони здоров'я, а також запропоновано їх авторське визначення.

Ключові слова: медична допомога, медичне обслуговування, публічне адміністрування сферою охорони здоров'я, право на здоров'я, управління, держава. адміністративний правовий медичний

The article focuses on the plurality of types of administrative and legal relations and the need to specify their types depending on the content. The study of administrative and legal relations in the health care sector has made it possible to formulate a number of interim conclusions, in particular: 1) the subject matter of medical law includes administrative and legal relations in the health care sector, which occupy a significant part of the subject matter of medical law, taking into account their organizational and administrative essence; 2) such relation remain outside administrative and legal relations in the health care sector that arise in connection with medical practice (for example, conduction of a surgical operation) or the commission of crimes in this area; 3) the leading subject of administrative and legal relations is the state and state authorities;

1) the Ministry of Health of Ukraine and its structural divisions occupy a special place among the above mentioned subjects, because they are specifically empowered to implement the state policy in the health care sector; 5) indicated activity, in its essence, is executive and administrative, and is carried out, as a rule, by state authorities and local self-government agencies; 6) the activities of such agencies are clearly regulated by the norms of administrative law: legal requirements "outline" the possibility of implementing various activities through providing appropriate competence and authority; 7) the actions of public administration in the health care sector, within which administrative and legal relations arise and are developed, have one general purpose - the organization of providing high-quality and qualified medical assistance, in the process of which another not less important task of the state is solved - creation of conditions for the realization the rights of citizens who need medical care. Based on these provisions, the author has specified the characteristics that reveal the essence of administrative and legal relations in the health care sector. The author has also offered their author's definition.

Key words: medical care, medical service, public administration in the health care sector, right to health, administration, state.

Вступ

Наявні в науковій літературі класифікації адміністративно-правових відносин не можна вважати вичерпними, адже вони не дають об'єктивного уявлення про характер адміністративно-правових відносин і сфери, в яких вони виникають. Тому вважаємо необхідним уточнити види адміністративно-правових відносин залежно від їх змісту, поділивши їх на такі, що виникають у зв'язку зі здійсненням публічного адміністрування суспільно-важливими сферами: політичною, економічною, освітньо-науковою, культурною, а також сферами національної безпеки й оборони, відправлення правосуддя, охороною здоров'я, соціального захисту населення тощо. Серед усіх перелічених сфер кожна має власне унікальне призначення, а їх ефективне функціонування сприяє забезпеченню прав, свобод громадян і основоположних суспільних цінностей, зокрема життя та здоров'я. Гарантування останніх здебільшого залежить від публічного адміністрування сферою охорони здоров'я, що безпосередньо вказано в нормах Конституції України, які покладають на державу обов'язок забезпечення функціонування системи охорони здоров'я. Насамперед, йдеться про ст.ст. 3 і 49 Конституції України [1]. У зв'язку з цим на фоні глобальних реформаційних процесів в Україні дослідження сутності адміністративно-правових відносин у сфері охорони здоров'я є важливим і актуальним.

Проблемі з'ясування змісту адміністративно-правових відносин присвячено чимало наукових праць, автори яких розробили положення адміністративно-правової науки, які стали постулатами. Йдеться про праці В.Б. Авер'янова, Д.Н. Бахраха, В.М. Бевзенка, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, В.І. Теремецького та інших науковців. Підґрунтям цієї наукової праці є теоретичні розробки, присвячені сутності адміністративно-правової науки. Крім того, підґрунтям статті стали публікації вчених у сфері охорони здоров'я як об'єкта публічного адміністрування (О.В. Клименко, Б.О. Логвиненко) та предмета медичного права (І.Я. Сенюта, С.Г. Стеценко, В.Ю. Стеценко).

Постановка завдання. Метою статті є з'ясування сутності адміністративно-правових відносин у сфері охорони здоров'я шляхом виявлення їх характерних ознак і формулювання визначення поняття "адміністративно-правові відносини у сфері охорони здоров'я".

Результати дослідження. В науці адміністративного права можна знайти різні підходи до визначення сутності адміністративно-правових відносин.

Більшість науковців розуміють їх як суспільні (адміністративно-правові) відносини, які регулюються нормами адміністративного права та пов'язані з важливим процесом публічного управління та організаційно-розпорядчою діяльністю, за допомогою якої реалізується державна політика в найбільш важливих соціальних сферах, забезпечуючи прогресивний розвиток суспільства, а з ним і держави. Зазначене свідчить про існування специфічного суб'єкта в адміністративних правовідносинах - органа публічного управління, наявність якого є обов'язковою, адже не можна уявити таку управлінську діяльність автономно, без участі держави. На відміну від правовідносин, які можуть виникати з ініціативи обох суб'єктів або одного з них, адміністративні правовідносини, як правило, виникають незалежно від бажання іншого суб'єкта. Визначальною є воля держави, яку вона висловлює через владну діяльність спеціально-уповноважених органів, одночасно охороняючи такі правові відносини [2, с. 17; 3, с. 18].

Адміністративні правовідносини суттєво відрізняються від інших видів правових відносин, мають власний специфічний зміст, який розкривається в ознаках адміністративно-правових відносин, запропонованих ученими-адміністративістами. Зокрема, адміністративно-правові відносини мають: свідомо-вольовий характер, який проявляється в тому, що "держава через видання відповідних адміністративно-правових норм виражає свою волю народу України, учасники цих відносин здійснюють своє волевиявлення, усвідомлюють значення своїх дій і можуть нести за них відповідальність" (В.І. Курило) [4, с. 39]; специфічну основу - публічні інтереси пов'язані з "реалізацією публічних завдань, тобто тих завдань, які належать до виняткової компетенції суб'єктів публічної адміністрації" (РС. Мельник, В.М. Бевзенко) [5, с. 121-122]; особливі методи врегулювання, тобто "адміністративно-правові відносини, що виникають між органами виконавчої влади та іншими учасниками адміністративного права, не завжди є відносинами, що здійснюються за методом влади і підпорядкування. Ці відносини можуть реалізуватися на засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін, тобто кожна сторона зобов'язана виконувати конкретні вимоги правової норми" (Ю.П. Битяк) [6, с. 60].

Наслідком порушення адміністративно-правових норм або неналежного виконання обов'язків можуть стати правові конфлікти та спори. Прийнято вважати, що останні переважно вирішуються в позасудовому (адміністративному) порядку, але останнім часом все більше набуває поширення практика судового розгляду адміністративно-правових спорів, зокрема, щодо оскарження дій чи бездіяльності органів державної влади. Виправданим це можна вважати, тому що судовий розгляд убачається більш ефективним у контексті захисту прав громадян, адже подання скарги до вищого органа державної влади може не принести бажаних результатів через навмисне "приховування" конфліктів і помилок підпорядкованих органів і підлеглих працівників. Водночас до адміністративно-правових відносин не можна віднести такі ж відносини, що хоча і мають зовнішні ознаки таких відносин, але вони не базуються на нормах адміністративного права.

З огляду на науковий підхід "від загального до конкретного" адміністративно-правові відносини є фундаментальною категорією однієї з провідних галузей права - адміністративного та становлять його предмет. У свою чергу, предмет адміністративного права є досить об'ємним, оскільки пов'язаний з: публічними управлінськими процесами економічною, політичною, соціальною та культурною сферами; реалізацією повноважень, делегованих державою переважно громадським (рідше - негромадським) інституціям; діяльністю органів виконавчої влади та всіх інших органів державної влади, підприємств, установ і організацій, включно з питаннями, пов'язаними з проходженням державної служби та наданням адміністративних послуг; адміністративно-юрисдикційною діяльністю та відправленням правосуддя адміністративними судами; застосуванням заходів адміністративного примусу; притягненням до адміністративної відповідальності. Насправді, чітко визначити зміст предмета адміністративного права практично неможливо, адже відносини адміністративно-правового характеру перебувають у постійній динаміці через удосконалення владно-управлінської діяльності шляхом запровадження новацій, спрямованих на підвищення рівня життя громадян і здійснення відповідних виконавчо-розпорядчих дій, насамперед пов'язаних із реалізацією державної політики. Натомість, однозначно можна стверджувати, що адміністративно-правові відносини пов'язані з управлінськими процесами, а точніше зі зв'язками між органами публічної адміністрації та іншими суб'єктами, що виникають під час здійснення такої діяльності, органами, які уповноважені на це державою у життєво важливих сферах, функціонування яких необхідно для забезпечення умов для суспільного прогресу та соціального управління.

У такому контексті актуальними вбачаються ознаки адміністративно-правових відносин, які є більш гнучкими, аніж зміст предмета адміністративного права, завдяки чому об'єктивніше відображають сутність цього виду правовідносин. Окрім ознак, притаманних усім без винятку правовим відносинам, до них необхідно зарахувати те, що адміністративно-правові відносини:

1) пов'язані з виконавчою та розпорядчою діяльністю органів державної влади та інших органів, яким державою було делеговано управлінські повноваження; 2) характеризуються обов'язковою наявністю специфічного суб'єкта, наділеного державно владними повноваженнями; 3) виникають з ініціативи лише однієї із сторін таких правовідносин; 4) можуть характеризуватися наявністю спорів, які, як правило, вирішуються в позасудовому порядку, а власне юридичну відповідальність учасники правовідносин несуть перед державою [7, с. 20; 8, с. 119-120]. Наведений перелік ознак адміністративно-правових відносин є усталеним. Утім, останнім часом у роботах науковців трапляється більш детальна характеристика таких правовідносин, що зумовлено переосмисленням загальної сутності адміністративного права як правової галузі, пов'язаної з публічним адмініструванням.

Державна діяльність позначається на процесах, пов'язаних із охороною здоров'я населення, зокрема наданням медичних послуг, оскільки має на меті "створення умов для задоволення потреб населення в якісних медичних послугах; забезпечення стійких темпів розвитку галузі; підтримка наукового потенціалу галузі; регулювання структурних змін в охороні здоров'я, зумовлених рівнем захворюваності населення" [9, с. 144-145]. Одним із таких надзвичайно важливих складників суспільного життя є сфера охорони здоров'я. Про її велике значення можуть свідчити такі обставини: 1) зазначена галузь супроводжує людину упродовж життя від початку цивілізації;

2) відносини, що складаються у сфері охорони здоров'я, потребують врегулювання на всіх етапах розвитку людства; 3) здоров'я не є товаром, який можна придбати; 4) лікування є діяльністю на стикові фаху і мистецтва" [10, с. 72]. Схожі положення можемо знайти і в законодавчих положеннях Основ законодавства України про охорону здоров'я [11]. Йдеться про ст. ст. 4, 5 7, 8, 12-14, аналіз змісту положень яких свідчить про можливість віднесення сфери охорони здоров'я до відання держави та дає змогу вказувати на наявність певних управлінських, організаційних і розпорядчих процесів у зазначеній сфері, які реалізуються спеціально уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування в різних напрямах і рівнях.

Аналізуючи сферу охорону здоров'я, не можна залишати поза увагою факт існування спеціальної комплексної галузі права, яка безпосередньо регулює відносини, що виникають у сфері охорони здоров'я - медичне право. Відносне недавнє "оформлення" медичного права як самостійної галузі, порівняно з іншими галузями, такими як цивільне та кримінальне право, сприяло появі різноманітних авторських позицій щодо його змісту. С.Г. Стеценко визначає медичне право як "комплексну галузь права, що включає сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини у сфері медичної діяльності" [12, с. 21]. У зв'язку з тим, що предметом тієї чи іншої галузі права в загальному розумінні є об'єкт нашого дослідження, тобто правовідносини специфічного характеру, за аналогією з предметом адміністративного права вважаємо необхідним розглянути предмет медичного права. Його становлять відносини, що виникають із приводу організації та здійснення медичної діяльності, зокрема, "в межах діагностичних, лікувальних і профілактичних заходів, а також контроль якості медичних послуг, що надаються" [13, с. 121]. У цьому разі необхідно звернути увагу на те, що самі по собі організація та здійснення медичної діяльності містять як провадження медичної практики в процесі профілактики, діагностики та лікування захворювань, так і безпосередньо організацію такої діяльності, яка включає низку питань, пов'язаних із організацією роботи системи охорони здоров'я та кожного окремого медичного закладу, професійної роботи лікарів, кадрових і інших питань, пов'язаних із матеріально-технічним забезпеченням такої діяльності, зокрема виробництвом і поширенням медичних препаратів. Одночасно останні можуть реалізовуватись у двох напрямах, де перший передбачає в такому процесі участь органів державної влади, а другий, навпаки, її виключає. В першому випадку прикладом може бути проведення кадрової політики в галузі охорони здоров'я, як-от складання випускниками медичних закладів вищої освіти заліків і отримання диплома про медичну освіту, проходження курсів підвищення кваліфікації чи визначення умов оплати праці лікарів і інших медичних працівників. Другий випадок стосується проведення операцій, медичного обстеження, зокрема, з використанням спеціального медичного обладнання, в такому разі зв'язки виникають між працівниками системи охорони здоров'я та громадянами - пацієнтами, які до них звертаються.

Наведене дає підстави стверджувати, що предмет медичного та адміністративного права (щодо сфери охорони здоров'я) мають близькі за своєю сутністю та змістом сфери впливу, які перебувають у тісному взаємозв'язку між собою. Вважаємо, що предмет медичного права включає адміністративно-правові відносини у сфері охорони здоров'я, які займають значну частину предмета медичного права, зважаючи на їх організаційно-розпорядчу сутність. Поза межами адміністративно-правових відносин у сфері охорони здоров'я залишаються такі, що виникають у зв'язку з медичною практикою (наприклад, проведенням хірургічної операції) чи вчиненням злочинів у вказаній сфері.

Провідним суб'єктом адміністративно-правових відносин є держава та органи державної влади. Звідси під час "відокремлення" зазначеного виду відносин у сфері охорони здоров'я вважаємо доцільним орієнтуватись на державну політику в цій галузі та управлінську діяльність, яку вона здійснює. Зауважимо, що державне управління, а нині - публічне адміністрування, є виконавчо-розпорядчою діяльністю та провадиться, як правило, органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Особливе місце серед вказаних суб'єктів посідають Міністерство охорони здоров'я України та його структурні підрозділи, тому що саме вони наділені спеціальними повноваженнями щодо втілення державної політики у сфері охорони здоров'я. Діяльність таких органів чітко врегульована нормами адміністративного права: правові приписи "окреслюють" можливості здійснення різних напрямів діяльності через наділення відповідною компетенцією та повноваженнями. Всі дії публічного адміністрування сферою охорони здоров'я, в межах яких виникають і розвиваються адміністративно-правові відносини, мають одну загальну мету - організація надання високоякісної та кваліфікованої медичної допомоги, в процесі якої вирішується інше не менш важливе завдання держави - створення умов для реалізації прав громадян, які потребують медичної допомоги.

Адміністративно-правовим відносинам притаманні всі ті загальні ознаки, що характеризують правовідносини загалом і специфічні риси, які позначаються на правових відносинах урегульованих нормами адміністративного права. Заразом такі відносини набувають додаткових ознак, які уточнюють їх сутнісну характеристику, завдяки специфічним рисам яких відрізняється сфера охорони здоров'я, що являє собою комплекс дій і заходів, які реалізуються системою суб'єктів (органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, закладами охорони здоров'я, фізичними особами-підприємцями, які зареєстровані в установленому законом порядку та одержали ліцензію на право провадження господарської діяльності з медичної практики, медичними та фармацевтичними працівниками, громадськими об'єднаннями, а також громадянами) "з метою збереження та відновлення фізіологічних і психологічних функцій, оптимальної працездатності та соціальної активності людини за максимальної біологічно можливої індивідуальної тривалості її життя" (п. 9 ч. 1 ст. 3 Основ законодавства України про охорону здоров'я) [11].

Висновки

Отже, ознаки адміністративно-правових відносин у сфері охорони здоров'я відбиваються в тому, що вони: а) за своєю природою є суспільними відносинами, і одночасно видом правовідносин, які мають особливий адміністративний характер, будучи окремим видом останніх; б) виникають на стику теорії державного управління та двох галузей права - адміністративного та медичного; в) мають межі, що окреслюються сферою охорони здоров'я; г) являють собою форму існування суспільних зв'язків між суб'єктами, один з яких в обов'язковому порядку повинен бути наділений владними повноваженнями в галузі охорони здоров'я; ґ) найчастіше виникають, змінюються, розвиваються та припиняються на підставі адміністративно-правових норм, які регулюють функціонування системи охорони здоров'я; д) пов'язані з наявністю взаємних прав та обов'язків суб'єктів-учасників адміністративно-правових відносин, причому для суб'єктів, наділених владними повноваженнями, характерна наявність сукупності обов'язків, а інші (наприклад, громадяни) - наділені певними правами; е) регулюються переважно імперативним методом, який застосовується в моделі "влада - підпорядкування", що переважає в адміністративно-правових відносинах у сфері охорони здоров'я. У цьому разі йдеться про видання законодавчих приписів, які є загальнообов'язковими для виконання учасниками - суб'єктами адміністративних правовідносин; є) можуть бути ініційовані внаслідок волевиявлення одного з суб'єктів, причому отримання згоди від іншого (інших) не є обов'язковим; ж) охороняються державою, що пов'язане з важливістю сфери охорони здоров'я, зокрема, через вирішення конфліктів як у судовому, так і в позасудовому порядку; з) реалізуються з власною специфічною метою - здійснення ефективного адміністрування у сфері охорони здоров'я, створення умов і можливостей для реалізації громадянами прав у сфері охорони здоров'я.

На підставі виділених ознак і особливостей, які відображають сутність адміністративно-правових відносин у сфері охорони здоров'я, можна запропонувати таке їх визначення - це окрема категорія правових відносин, які виникають у сфері охорони здоров'я за участю центрального органа виконавчої влади, що реалізує політику в цій сфері охорони здоров'я та/або інших суб'єктів, що здійснюють публічне управління в цій сфері, пов'язані з кореспондуючими правами й обов'язками, що мають внутрішньо- і зовнішньоорганізаційний характер і спрямовані на забезпечення права кожного на охорону здоров'я, підтримку належного рівня громадського здоров'я і санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, а також реалізацію державної політики у сфері охорони здоров'я загалом.

Вбачається, що для повної характеристики адміністративно-правових відносин у сфері охорони здоров'я необхідно не лише сформулювати їх визначення, розкрити ознаки, а й приділити увагу умовам і процесу їх виникнення, зміни та припинення. Тому дослідження цих питань визначено перспективним напрямом подальших наукових пошуків.

Список використаних джерел