Правовая и этическая регламентация служебного поведения государственных служащих

«1. Буде, кто учинит сопротивление закону или должности действием или словами, того иметь под стражу и отослать к суду.

2. Буде, кто учинит злоупотребление должности, того отослать к суду. Буде, кто учинит неисполнение должности, того отослать к суду. Буде, кто учинит упущение должности, того отослать к суду.

3. Буде, кто учинит лихоимство или взятки, того отослать к суду» Российское законодательство X-XX веков. Законодательство периода расцвета абсолютизма. Т. 5. - М., 1987. С. 333-334, 383..

Служебные причины и виды ответственности губернаторов были установлены и детализированы в «Общем наказе гражданским губернаторам», утвержденном Николаем I 3 июня 1837 г. Согласно закону губернаторы подвергались ответственности: 1) за неисполнение или неточное исполнение Высочайших повелений и указов Правительства; 2) допущение важных беспорядков и злоупотреблений в губернии; 3) непринятие должных усилий по пресечению взяточничества подчиненных ему лиц и личную сопричастность к такого рода преступлению; 4) превышение данных ему полномочий; 5) неоднократное злоупотребление властью, и другие Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2. Т. X. № 10303..

10 мая 1850 г. Николай I подписал указ «О соблюдении строгой справедливости при аттестациях». Этим указом начальникам предписывалось объективно оценивать профессиональные, деловые и нравственные качества государственных служащих, не допускать пристрастных характеристик персонала в аттестационных заключениях Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. Т. VI. № 3534; Собр. 2. Т. XXV. № 24147..

Принимая меры по повышению нравственного уровня государственных служащих, правительство в течение многих десятков лет вело малоуспешную борьбу со взяточничеством в системе государственной службы, пытаясь утвердить в чиновничьей среде моральные нормы честности, бескорыстия, неподкупности. В связи с распространением взяточничества среди служащих Петром I в 1714 г. был издан указ «О воспрещении взяток и посулов». Поскольку подобное негативное социальное явление в управленческом аппарате приносило государству «вред и убыток», оно квалифицировалось в указе, как преступление, подлежащее строжайшему наказанию. «Запрещается всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических, купецких, художественных и прочих, какие звания оные не имеют, - подчеркивалось в петровском указе, - дабы не дерзали никаких посулов казенных и с народа сбираемых денег брать, торгом подрядом и прочими вымыслами, какого б звания оные ни были, ни своим, ни посторонним лицам, кроме жалованья». Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. Т. V. № 2871.

Разумеется, указанные выше должностные преступления, в том числе грубое нарушение административной этики не всегда оставались безнаказанными. В 40-50-е гг. XIX в. за противозаконные действия, пренебрежение требованиями Устава о гражданской службе, аморальное поведение привлечены к судебной ответственности около 100 тысяч чиновников государственных органов.

Однако нельзя не признать, что попытки правительства, главным образом методами внешнего силового воздействия посредством нормативных актов, контроля и санкций обеспечить высокий общий нравственный уровень чиновничества и довести моральное поведение служащих до признания его образцовым не принесли желаемых результатов.

Активно развивались и злоупотребление властью, и взяточничество, и казнокрадство, произвол в отношении подчиненных и граждан, и протекционизм, интриганство, фаворитизм, доносительство, конформизм, безропотное послушание начальству даже при получении противозаконных распоряжений и прочие аморальные явления.

В итоге на рубеже XIX-XX вв. высшая бюрократия вместе с верхушкой правящего сословия во главе с императорской фамилией все более и более деградировала в нравственном понимании и дошла до стадии морального разложения с его распутинщиной и другими далекими от нравственных норм явлениями. В результате царская власть оказалась в полной политической изоляции, проявила редчайшую по бездарности неспособность справиться с социально-конфликтными ситуациями в России в 1917 году.

В центре внимания работы правительства по формированию административной этики стали находиться сотрудники органов государственной власти и управления, персонал государственной службы. В резолюциях VIII, X и других всероссийских съездов Советов, постановлениях ВЦИК и Совнаркома, в решениях общесоюзных и местных партийных органов по вопросам организации и формирования советской системы государственного управления были официально закреплены такие нравственные нормы служебного поведения сотрудников административных структур, как защита интересов государства, прав и законных требований граждан, ответственность за управленческие решения и действия, честность и бескорыстие, доброжелательность и отзывчивость, исключение высокомерия и чванства и другие.

В настоящее время сложились три основных недостатка в деятельности государственной службы:

- отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями, недоверие граждан к государственной службе и институтам государства;

- организационная, коллективная безответственность;

- бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций.

Дополнительным инструментом правового регулирования служебной деятельности государственных служащих по отношению к действующему законодательству выступает Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих.

Весной 2012 г. Президентом РФ были подписаны поручения по развитию гражданской службы, сформулированные совместно с экспертами Перечень поручений Президента РФ по итогам расширенного заседания рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство» по вопросу кадрового обеспечения государственной службы 14 марта 2012 г. от 28 марта 2012 г. № Пр-778. Официальный сайт Президента РФ. В них указано, что традиционная модель управления, основанная на противопоставлении государства и граждан как управляющих и управляемых, себя полностью исчерпала. Необходима интеграция госслужбы и общества, повышение ее открытости для контроля, пересмотр принципов формирования кадров.

Разработанный и опубликованный в 2014 г проект федеральной программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 гг.) и план мероприятий по ее реализации» содержит ряд положений, направленных на изменение роли государственных служащих в российском обществе. Программа ставит целью «создание системы эффективной и профессиональной» госслужбы, ориентированной на обеспечение потребностей гражданского общества и развитие экономики.

В Программе впервые в российском законодательстве вводится понятие этического климата на государственной службе. Понятие этического климата сводится к совокупности ценностей, установок и стереотипов поведения, умение госслужащих на практике применять антикоррупционные механизмы, принимать решения в этически спорных ситуациях.

В Программе констатируется, что «сложившаяся в настоящее время ситуация характеризуется возрастающим недостатком мотивированных на общественное служение квалифицированных кадров», «особенно ощутима нехватка мотивированных молодых специалистов, ориентированных на многолетнее прохождение государственной службы» Проект Указа Президента РФ «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)» и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)».

Стоит отметить, что Университеты являются основным и единственным поставщиком чиновников в России. Уже 400 учебных заведений готовят специалистов по государственному и муниципальному управлению. Однако по мнению работодателей, представителей государственных структур, только выпускники 10-15 ведущих университетов обладают необходимым уровнем знаний, компетенций, необходимых для служащих государственного аппарата. Среди них Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Высшая школа экономики, Российский государственный гуманитарный университет и ряд других.

Механизм реализации соблюдения этических требований, требований к служебному поведению даст результаты только в случае, когда это станет внутренним убеждением каждого служащего. Воспитание чувства долга, ответственности служения государству и обществу должно формироваться еще до поступления на государственную службу, а затем и на самой службе.

Именно высшие учебные заведения, призванные культивировать в рамках стандарта подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления принципы академической культуры, осуществляя обучение в атмосфере подготовки служению государству и обществу, прилагают усилия по этическому и нравственному воспитанию будущих чиновников.

При обучении студентов больше внимания следует уделять лучшим образцам служения государству, обществу. Хорошо зарекомендовали себя на факультете управления Российского государственного гуманитарного университета спецкурсы по истории чиновничества в России, теории бюрократии, организационной культуре и этике государственных служащих. Как показывает опыт РГГУ, весьма полезно студентам активно принимать участие в конференциях по проблемам государственного и муниципального управления, организации круглых столов «Моя профессия - управление городом» или «Этика государственной службы». В программы повышения квалификации государственных служащих необходимо активнее включать темы по этике поведения.

Этическое образование является важнейшей составляющей профессионального развития гражданских служащих, обеспечивает необходимый уровень знаний в области профессиональной этики и делового этикета, навыков их использования в профессиональной деятельности.

Обращаясь к отечественному опыту формирования этики служебного поведения государственных служащих, рассмотрим Лучшие кадровые практики на государственной гражданской и муниципальной службе.

При формировании моделей компетенций для групп должностей государственной гражданской службы Томской области одним из профессиональных навыков, необходимых для замещения должностей государственной гражданской службы, был определен навык укрепления авторитета госслужащих. Государственным гражданским служащим для поддержания и укрепления авторитета государственной службы необходимо придерживаться следующих квалификационных требований:

- соблюдение кодекса этики служебного поведения государственных гражданских служащих;

- формирование положительного образа государственного служащего в глазах общества;

- осознанное отношение к служебной деятельности, как к служению интересам общества и государства;

- способность к проявлению активной гражданской позиции.

Критериями оценки овладения госслужащими данного навыка выступают:

- репутационные характеристики (положительный имидж, репутация);

- наличие (понимание) ценности служения интересам общества и государства (направленность на людей);

- человеколюбие (наличие гуманистических, демократических ценностей);

- факты проявления активной гражданской позиции.

Оценивается компетенция с помощью теста «Якоря карьеры» («Шкала служение») и теста «Терминальные ценности» (шкала «Собственный престиж»). Также к общим процедурам системы оценки профессиональных, управленческих и личностных качеств кандидатов относится:

- индивидуальное собеседование с соответствующим заместителем Губернатора Томской области (для высшей группы должностей);

- индивидуальное собеседование с руководителем органа власти (для ведущей и старшей групп должностей);

- индивидуальное собеседование с членами конкурсной комиссии (для высшей и главной групп должностей);

- тестирование на знание законодательства РФ о государственной гражданской службе, о противодействии коррупции на государственной гражданской службе, знаний делопроизводства для кандидатов на включение в кадровый резерв Томской области и претендующих на замещение ведущей и старшей групп должностей (для всех);

- подготовка реферата (для высшей и главной групп должностей).

Диагностическая методика, включающая в себя проведение тестов и опросов, определяет у кандидатов на замещение государственной должности управленческие компетенции, общие профессиональные компетенции и личностные компетенции.

Так, в отечественном опыте внедрения этических норм профессиональной деятельности государственных гражданских служащих постепенно формировались основные этические принципы, и на данный момент разработаны различные мероприятия, методики и образовательные программы по приобщению будущих и действующих чиновников к соблюдению профессиональной этики государственного гражданского служащего.

Таким образом, формирование этических основ современной государственной службы - это сложная управленческая задача, в решении которой меры экономической политики должны сочетаться с правовыми, организационными и культурно-воспитательными мерами. Но самое главное - это ясное понимание всеми участниками процесса реформирования того, какие задачи должен будет решать институт государственной службы в завтрашнем российском обществе.

Заключение

Этика государственного служащего имеет важное значение в профессиональной деятельности государственной службы, а прежде всего, для точных и правильных решений и корректного обращения с населением.

Этика государственного служащего - это система норм, регулирующая поведение чиновников в специфических условиях госслужбы; это нормы поведения, включающие этические принципы, основанные на моральных требованиях к нравственной сущности государственного служащего; это система общих ценностей и правил, регулирующих взаимоотношения на государственной службе между руководителями и подчиненными, коллегами в процессе их взаимной деятельности, направленной на создание нормального морально-психологического климата в трудовом коллективе.

Понятия «профессиональная честь», «профессиональное достоинство», «профессиональный долг» определяют значимость профессии государственных служащих для общества и государства.

На сегодняшний день правила этического поведения гражданских служащих закреплены на законодательном уровне. Наиболее подходящей правовой формой закрепления правил этического поведения гражданских служащих Российской Федерации и ее субъектов является Указ об общих принципах служебного поведения, поскольку эта форма обеспечивает единообразное и более оперативное по сравнению с федеральным законом правовое регулирование этического поведения на гражданской службе.

В настоящее время в мире можно выделить несколько тенденций пересмотра основ государственного управления:

- сращивание государственной службы и политики;

- взаимопроникновение государственной службы и бизнеса;

- утрата базового принципа этики государственной службы: приоритет общественного блага перед личными целями в пользу осуществления государственными служащими личных целей и др.

Во многих зарубежных странах действуют кодексы государственных служащих, функционируют государственные и общественные организации по проблемам этики государственной службы.

Однако недоверие граждан к лицам, наделенным публично-властными полномочиями, как в России, так и в других странах, препятствует претворению в жизнь эффективной модели государственного управления.

Проблемы формирования полноценной этики государственной службы не могут рассматриваться вне связи с состоянием реальных нравов, которые сложились и существуют в обществе. В условиях современной России это выражается в необходимости повышения общей нравственной культуры различных слоев населения, общества в целом. Только так можно решить проблемы государственной службы, изменить сознание политических элит, служащих государственного аппарата. В свою очередь, формирование этики государственных служащих может стать существенным фактором нравственного возвышения общества в целом.

Список используемой литературы

1. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (с изм. и доп. от: 20 марта 2007 г., 16 июля 2009 г.).

2. Проект Указа Президента РФ «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)» и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы).

3. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.).

4. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г.

5. Перечень поручений Президента РФ по итогам расширенного заседания рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство» по вопросу кадрового обеспечения государственной службы 14 марта 2012 г. от 28 марта 2012 г. № Пр-778. Официальный сайт Президента РФ.

6. Адамович А. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. 2017, № 1. С. 80-83;

7. Архипова Н.И. Этика государственных служащих // Вестник РГГУ. Серия «Экономика. Управление. Право». 2016, С. 29-41.

8. Асророва М.А. Механизмы формирования нравственных ценностей у молодых кадров управления // Вестник Таджикского государственного университета права, бизнеса и политики. Серия гуманитарных наук. 2018, С. 64-68;

9. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы) / Учебное пособие. М.: Экономика, 2016 г.;

10. Багратуни К.Ю. К вопросу этико-правового регулирования деятельности государственных и муниципальных служащих в России // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2017, С. 30-32;

11. Богдан Н.Н., Бушуева И.П. Влияние индивидуальных факторов на профессиональное развитие государственных гражданских служащих // Вопросы управления. 2017, № 1. С. 5-15.

12. Борщевский Г.А. Соотношение модели государственной службы и этики государственных служащих // Коммуникология. 2019, С. 42-59;

13. Доронина Н.Г. Мораль и политика в управлении государством // Мониторинг правоприменения. 2016, С. 39-43;

14. Ефимова Е.С. Управленческая культура и профессиональная этика государственных служащих муниципального управления // Успехи в химии и химической технологии. 2018, Т.29 №5, С. 25-27;

15. Зотов М.Д. Кодексы этики как механизм управления нравственным развитием государственных гражданских служащих в условиях современной России / М.: 2017, 162 с.;

16. Кузнецов А.М. Этика государственной и муниципальной службы: учебник для бакалавров. М.: Издательство Юрайт, 2017, 253 с.;

17. Лукьянова В.В. Особенности этики государственного служащего // Основы экономики, управления и права. 2019, С. 69-72;

18. Филонов В.И. Ответственность за нарушение норм этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации // Вестник государственного и муниципального управления. 2017, С. 11-15;

19. Фионова Л.Р. Роль права в формировании и развитии этики государственной службы // Теория и практика общественного развития. 2018, С. 15-19;

Размещено на Allbest.ru