Конституційно-правові засади створення та функціонування народних комісаріатів УСРР у другій половині 1920-х рр.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституційно-правові засади створення та функціонування народних комісаріатів Української Соціалістичної Радянської Республіки у другій половині 1920-х рр.

Дудченко О.С.

У статті проаналізовано конституційно-правові засади створення й функціонування народних комісаріатів Української Соціалістичної Радянської Республіки в другій половині 1920-х рр. На основі нормативно-правових актів УСРР та архівних матеріалів досліджено організаційну структуру та повноваження народних комісаріатів радянської України в другій половині 1920-х рр.

Конституційно-правові засади створення й функціонування народних комісаріатів радянської України в другій половині 1920-х рр. закріплювалися Конституцією Української Соціалістичної Радянської Республіки в редакції 1925 р. та Конституцією Української Соціалістичної Радянської Республіки 1929 р. Конституцією УСРР в редакції 1925 р. передбачалося, що безпосереднє керівництво окремими галузями управління УСРР здійснювали народні комісаріати УСРР на чолі з народним комісаром, що обиралися та відкликалися Всеукраїнським центральним виконавчим комітетом. Конституція УСРР в редакції 1925 р., враховуючи норми Конституції СРСР 1924 р., положення про ВУЦВК, РНК УСРР та Загальне положення про народні комісаріати УСРР, визначала компетенцію цих органів, їх взаємовідносини, підзвітність і відповідальність, склад Ради народних комісарів УСРР, а також правове становище уповноважених наркоматів СРСР при уряді УСРР.

Конституція УСРР 1929 р. регламентувала структуру та повноваження Ради народних комісарів УСРР та окремих народних комісаріатів. Змінився правовий статус Ради народних комісарів УСРР, яка відповідно до статті 7 Конституції 1919 р. належала до центральних органів влади, згідно зі статтею 38 Конституції 1929 р. визнавалась як «розпорядчий та виконавчий орган Всеукраїнського центрального виконавчого комітету», який здійснював загальне управління УСРР Водночас статтею 38 Конституції УСРР 1929 р. встановлювалося, що Рада народних комісарів УСРР «здійснює загальне управління Українською соціалістичною радянською республікою».

Конституцією УСРР 1929 р. вказувалося, що безпосереднє керівництво окремими галузями державного управління Української Соціалістичної Радянської Республіки покладалося на народні комісаріати, та закріплювалася їх система, організаційна структура та повноваження.

Необхідність дослідження особливостей формування органів державної влади на певних історичних етапах розвитку суспільства зумовлена їх реформуванням та вдосконаленням діяльності. З метою уникнення жорсткої централізації, проявів авторитаризму та тоталітаризму, з одного боку, та бюрократизму всієї системи органів державної влади, з іншого боку, на увагу дослідників заслуговує радянський період створення, формування та функціонування органів державної влади та управління.

Науково-теоретичне підґрунтя для дослідження питань, пов'язаних з особливостями створення та функціонування народних комісаріатів радянської України в другій половині 1920-х рр., було закладено Б.М. Бабієм, А.Т Васильєвим, М.Г Кириченком, Д.Т. Яковенком та іншими радянськими вченими.

Правові засади функціонування органів державної влади та управління радянської України в другій половині 1920-х рр. розкриваються в працях В.Д. Гончаренка, П.П. Захарченка, В.С. Калиновського, О.В. Кузьминця, Г.В. Лаврик, Н.Р. Нижник, В.В. Стрільця, В.І. Тимцуника, І.Б. Усенка, О.Ф. Фрицького, В.М. Шаповала та інших сучасних відомих українських вчених, які досліджували різні аспекти діяльності органів державної влади та управління УСРР.

Метою статті є дослідження конституційно-правових засад створення та функціонування народних комісаріатів Української Соціалістичної Радянської Республіки в другій половині 1920-х рр.

Із початком утворення Радянського Союзу розпочався новий етап становлення системи органів державної влади та управління. Конституції союзних республік, прийняті після Конституції СРСР 1924 р. [1, с. 457-473], в основному відтворювали відповідні статті союзної Конституції, які стосувалися правового статусу органів державної влади та управління. Це своєю чергою вплинуло і на функціонування народних комісаріатів. Так, у зв'язку з утворенням СРСР народні комісаріати стали поділятися на спільні (загальносоюзні) для всього СРСР та об'єднані, органами яких у республіках були однойменні народні комісаріати. До загальносоюзних народних комісаріатів належали народні комісаріати закордонних справ, військових і морських справ, зовнішньої торгівлі, шляхів сполучення, пошти і телеграфів. Об'єднаними були народні комісаріати праці, фінансів, робітничо-селянської інспекції та ВРНГ. Народні комісаріати землеробства, юстиції, внутрішніх справ, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення були республіканськими [2, с. 227].

Діяльність народних комісаріатів регламентувалася Загальним положенням про народні комісаріати СРСР, затвердженим ІІІ сесією ЦВК СРСР 1-го скликання 12 листопада 1923 р., та Загальним положенням про народні комісаріати УСРР від 12 жовтня 1924 р. Зокрема, згідно зі ст. 19 Загального положення про народні комісаріати СРСР 1923 р. народний комісаріат очолював народний комісар, який обирався і відкликався ЦВК СРСР. Народний комісар мав право одноособово приймати рішення з усіх питань, які належали до компетенції наркомату, доводячи до відома про них колегію. Крім того, відповідно до ст. 20 Загального положення про народні комісаріати СРСР від 12 листопада 1923 р. народний комісар мав право визначати коло питань, що належали до компетенції кожного з його заступників і членів колегії.

Відповідно до Загального положення СРСР від 12 листопада 1923 р. до повноважень народних комісаріатів СРСР належало: загальне керівництво діяльністю всіх підвідомчих їм установ; нагляд за ними в межах виконання законів і розпоряджень вищих органів СРСР; видання, в межах своїх повноважень, постанов, розпоряджень, інструкцій, циркулярів та наказів тощо; розроблення кошторисів і штатів народного комісаріату та подання їх на затвердження в установленому законом порядку; вирішення скарг на діяльність та розпорядження підвідомчих їм установ та осіб [1, с. 442-447].

Загальне положення про народні комісаріати УСРР від 12 жовтня 1924 р. основному продублювало відповідне положення СРСР [3]. Пізніше були затверджені положення про окремі наркомати СРСР й УСРР. У положенні говорилося, що очолює відповідний народний комісаріат народний комісар СРСР, при якому створюється колегія, але склад і правовий статус колегії в ньому не регламентувалися.

Після утворення Радянського Союзу та прийняття Конституції СРСР 1924 р. були внесені зміни і до конституцій союзних республік. Зокрема, відповідні зміни в УСРР були прийняті постановою ІХ Всеукраїнського з'їзду рад «Про зміну Конституції Української Соціалістичної Радянської Республіки» №302 від 10 травня 1925 р., якими закріплювалося входження УСРР до складу СРСР. Так, відповідно до зазначеного нормативно-правового акту, найвищим органом влади УСРР проголошувався Всеукраїнський з'їзд рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів (у редакції російською мовою «верховньїм органом власти УССР»), а в період між Всеукраїнськими з'їздами - Всеукраїнський центральний виконавчий комітет (далі - ВУЦВК). У період між сесіями ВУЦВК, вищим законодавчим, виконавчим та розпорядчим органом УСРР була Президія Всеукраїнського центрального виконавчого комітету, що її обирає ВУЦВК [4].

Статтею 9 Постанови ІХ Всеукраїнського з'їзду рад «Про зміну Конституції Української Соціалістичної Радянської Республіки» 1925 р. зазначалося, що, відповідно до Конституції СРСР 1924 р., у справах, віднесених до компетенції СРСР, на території УСРР обов'язкову силу мали постанови найвищих органів Союзу РСР.

Отже, змінами до Конституції УСРР у 1925 р. було реорганізовано систему органів державної влади та управління відповідно до загальносоюзної Конституції 1924 р. Проте законодавчі повноваження залишилися закріпленими за Всеукраїнським з'їздом рад, ВУЦВК, його Президією та Радою народних комісарів УСРР (далі - РНК УСРР). Крім того, змінами до ст. 9 Основного Закону в редакції 1925 р. зазначалося, що крім Всеукраїнського з'їзду рад, Центрального виконавчого комітету, його Президії та Ради народних комісарів УСРР, інші органи не мали права видавати «законодавчі акти, декрети й інші постанови загальнодержавного значення на території УСРР».

Редакцією Конституції УСРР 1925 р. були внесені зміни і в статтю 15. Зокрема, безпосереднє керівництво окремими галузями управління УСРР здійснювали народні комісаріати УСРР на чолі з народним комісаром, що обиралися та відкликалися Всеукраїнським центральним виконавчим комітетом. Безпосереднє керівництво державною статистикою УСРР покладалося на Центральне статистичне управління УСРР. Керівництво боротьбою проти політичної та економічної контрреволюції покладалося на Державне політичне управління УСРР на чолі з Уповноваженим ОДПУ СРСР.

Обсяг компетенції й організація народних комісаріатів та центральних установ УСРР регламентувалися спеціальними положеннями про них, затвердженими Всеукраїнським центральним виконавчим комітетом.

Керівництво військовими й морськими справами, закордонними справами, зовнішньою торгівлею, шляхами сполучення та народного зв'язку на території УСРР здійснювалося через Уповноважених народних комісаріатів СРСР при Уряді УСРР.

Вища рада народного господарства і народні комісаріати внутрішньої торгівлі, фінансів, праці і Робітничо-Селянської інспекції УСРР підпорядковані Всеукраїнському центральному виконавчому комітету й Раді народних комісарів УСРР та «рівночасно в своїй діяльності здійснюють директиви відповідних об'єднаних народних комісаріатів Союзу РСР» [4].

Отже, Конституція УСРР в редакції 1925 р., враховуючи норми Конституції СРСР 1924 р., положення про ВУЦВК, РНК УСРР та Загальне положення про народні комісаріати УСРР, визначала компетенцію цих органів, їх взаємовідносини, підзвітність і відповідальність, склад Ради народних комісарів УСРР, а також правове становище уповноважених народних комісаріатів СРСР при уряді УСРР.

ХІ Всеукраїнським з'їздом рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів 15 травня 1929 р. було прийнято нову Конституцію УСРР [5]. Відповідно до Основного Закону УСРР 1929 року відбулося реформування системи органів державної влади та управління Української Соціалістичної Радянської Республіки.

Конституція УСРР 1929 р. регламентувала структуру та повноваження РНК УСРР та окремих народних комісаріатів. Змінився правовий статус Ради народних комісарів УСРР. РНК УСРР, яка відповідно до статті 7 Конституції 1919 р. належала до центральних органів влади, згідно зі статтею 38 Конституції 1929 р. визнавалась як «розпорядчий та виконавчий орган Всеукраїнського центрального виконавчого комітету», який здійснював загальне управління УСРР [5]. На думку радянського дослідника Б.М. Габрічідзе, таким чином, ще більшою мірою, ніж раніше, в Конституції підкреслювався органічний зв'язок між вищими представницьким органом і урядом [6, с. 127]. Водночас статтею 38 Конституції УСРР 1929 р. встановлювалося, що Рада народних комісарів УСРР «здійснює загальне управління Української соціалістичної радянської республіки» [5]. Отже, в Конституції УСРР 1929 р. було вперше на відповідному рівні застосовано термін «державне управління».

Рада народних комісарів УСРР у межах, наданих їй Всеукраїнським центральним виконавчим комітетом повноважень, мала право видавати законодавчі акти й постанови, обов'язкові до виконання на всій території радянської України.

Уряд визнався відповідальним перед Всеукраїнським з'їздом рад, Всеукраїнським центральним виконавчим комітетом та його Президією (ст. 40 Конституції 1929 р.).

Конституція УСРР 1929 р. визначала склад Ради народних комісаріатів радянської України. Зокрема, до складу РНК УСРР входили: голова РНК УСРР, його заступники, народні комісари, а також уповноважені загальносоюзних наркоматів, що призначалися відповідно до законодавства СРСР і мали право дорадчого або ухвального голосу відповідно до постанови Всеукраїнського центрального виконавчого комітету.

Відповідно до ст. 42 Конституції УСРР 1929 р. безпосереднє керівництво окремими галузями державного управління УСРР покладалося на народні комісаріати: внутрішніх справ, юстиції, Вищу раду народного господарства, земельних справ, фінансів, торгівлі, праці, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, робітничо-селянської інспекції та Центральне статистичне управління [5].

Згідно зі ст. 46 Конституції УСРР 1929 р. при народних комісаріатах утворювалася колегія у складі заступників наркома комісара та членів колегії, кількість яких визначалася постановою Ради народних комісарів УСРР. Водночас Конституцією УСРР 1929 р. взагалі не визначався порядок вирішення суперечок між колегією й наркомом.

У 1926-1929 рр. було прийнято ряд положень про народні комісаріати внутрішніх справ, землеробства, фінансів, торгівлі, соціального забезпечення, юстиції тощо, де чітко визначалися права, обов'язки й структура народних комісаріатів. Варто зазначити, що цей період характеризується пріоритетом загальносоюзних основ законодавства над республіканськими, що своєю чергою підтверджує курс держави до централізації влади, створення авторитарного державно-правового режиму. Водночас проголошені права й свободи, надані союзним республікам, мали декларативний характер [7, с. 224]. На початку 1930-х рр. відмічається поступовий перехід від авторитарного до тоталітарного режиму, зміцнення командно-адміністративної системи. Як зазначає І.М. Ананов, у цей час поширеною стала практика видання колегіями наркоматів актів, які містили обов'язкові для виконання норми [8, с. 157]. Тому з метою посилення особистої відповідальності керівників різних ланок XVII з'їзд ВКП(б) у 1934 р. прийняв рішення про ліквідацію колегій у всіх галузях господарської роботи, за винятком виборних органів [9, с. 772]. Відповідно до цього ЦВК і Рада народних комісарів СРСР 15 травня 1934 р. прийняли постанову «Про організаційні заходи в галузі радянського і господарського будівництва», згідно з якою колегії у всіх народних комісаріатах ліквідовувалися [10]. Натомість при кожному наркоматі була формально організована рада у складі від 40 до 70 осіб з наявністю в ній (не менше половини) представників місцевих органів і підприємств, які повинні були збиратися один раз на два місяці.

Негативні наслідки ліквідації колегій народних комісаріатів відмічали радянські вчені І.М. Ананов, І.Л. Давітнідзе, Ю.М. Козлов. На їхню думку, ліквідація колегій народних комісаріатів практично позбавила народного комісара можливості систематично обговорювати питання керівництва галуззю з визначеним колом компетентних осіб, тому що ради при народних комісаріатах, створені замість колегій, фактично не працювали. Це було пов'язано з рядом причин. По-перше, скликання рад викликало великі труднощі, оскільки в ради входили представники місцевих органів влади, які не завжди могли бути присутніми на засіданні ради. По-друге, якщо представники з місць і були присутні на засіданні ради, то разом з тим вони залишали свої безпосередні справи на місцях. Радянський учений Ю.М. Козлов зазначав, що ліквідація колегій у деяких випадках була використана для бюрократичних викривлень сутності єдиноначальності та поступово викликала прагнення одноособових керівників протиставити себе колективу робітників, позбавитися суспільного контролю. Таким чином, ради при народних комісаріатах практично не функціонували, що і стало однією з причин відновлення діяльності колегій у 1938 р. [11, с. 21].

Таким чином, конституційно-правові засади створення й функціонування народних комісаріатів радянської України в другій половині 1920-х років визначалися Конституцією СРСР 1924 р., постановою IX Всеукраїнського з'їзду рад «Про зміну Конституції Української Соціалістичної Радянської Республіки» №302 від 10 травня 1925 р. та Конституцією УСРР 1929 р. Діяльність народних комісаріатів УСРР регламентувалася Загальним положенням СРСР від 12 листопада 1923 р., Загальним положенням про народні комісаріати УСРР від 12 жовтня 1924 р. та положення про відповідні народні комісаріати.

Список використаних джерел

народний комісаріат радянський конституція

1. История советской Конституции (в документах): 1917-1956 гг. Москва: Госюриздат, 1957. 1046 с.

2. Історія держави і права України. Курс лекцій: навч. посіб. для студентів юрид. вузів та ф-тів / за ред. проф. В.Г Гончаренка. Київ: Вентурі, 1996. 704 с.

3. Збірник узаконень та розпоряджень Робітничо-Селянського Уряду України. 11 грудня. 1924 р. Ч. 43. Відділ перший. Ст. 273. С. 806-815.

4. Про зміну Конституції Української Соціалістичної Радянської Республіки: Постанова IX Всеукраїнського з'їзду рад №302 від 10 травня 1925 р. Збірник узаконень та розпоряджень Робітниче-Селянського Уряду України. 30 липня 1925 р. Ч. 47. Ст. 302. С. 517-526.

5. Збірник законів та розпоряджень Робітничо-селянського уряду України. 08 липня 1929 р. №14. Відділ перший. Ст. 100.

6. Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. Москва: Юридическая литература, 1982. 184 с.

7. Джужа О.М., Калиновський В.С., Третьякова Т.А., Анатольєва О.І. Історія держави і права зарубіжних країн: навч. посіб.; за заг. ред. проф. О.М. Джужи. 2-ге вид., переробл. і допов. Київ: Атіка, 2006. 256 с.

8. Ананов И.Н. Министерства в СССР. Москва: Государственное издательство юридической литературы, 1960. 287 с.

9. КПСС в резолюциях и решениях. Москва: Госполитиздат, 1953. Ч. ІІ. С. 772.

10. СЗ СССР. 1934 г. №15. Ст. 103.

11. Козлов Ю.М. Коллегиальность и единоначалие в советском государственном управлении. Москва: Государственное издательство юридической литературы, 1956. 67 с.

Размещено на Allbest.ru