Суб’єкти адміністративно-правових відносин у сфері містобудування: поняття, ознаки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Суб'єкти адміністративно-правових відносин у сфері містобудування: поняття, ознаки

Неборський Є.А.

У статті досліджено поняття «адміністративно-правові відносини» в широкому та вузькому розумінні. Виокремлено специфіку, ознаки та суб'єктний склад саме адміністративно-правових відносин у сфері містобудування, попередньо визначені поняття «містобудування», «будівництво», «суб'єкт публічної адміністрації». Акцентовано увагу на виокремлення суб'єктів загальної та спеціальної компетенції у сфері містобудування.

Визначено, що нормотворення для суб'єктів містобудування загальної та спеціальної компетенції спрямоване на ефективне планування розвитку території України й окремих адміністративно-територіальних одиниць, формування державних, регіональних, місцевих містобудівних програм; удосконалення нормативно-правової та техніко-юридичної бази. З'ясовано, що будівництво як процес спорудження будівель і споруд полягає у створенні нових підприємств, здійснює розширення, реконструкцію і технічне переозброєння діючих підприємств та інших об'єктів виробничої і невиробничої сфери як економічну діяльність, яка включає прогнозування, планування, проектування, спорудження об'єктів містобудування, впорядкування територій, розширення, технічне переобладнання підприємств і створює базу для розвитку всіх інших сфер народного господарства. Зроблено висновок, що характеристикою суб'єктів системи адміністративно-правових відносин у сфері містобудування є: полісуб'єктний і відносно визначений склад; спрямування на забезпечення прав, свобод і законних інтересів осіб, їх груп і суспільства загалом; розгалуженість функцій і компетенції на широке коло органів публічної влади (публічного адміністрування) та суб'єктів делегованих повноважень; динамізм структури, функцій і компетенцій, пов'язаний із суспільно-політичним і соціально-економічним розвитком, створенням саморегулівних організацій, удосконаленням системи містобудівного законодавства; поєднання імперативних і диспозитивних методів правового регулювання; гласність і публічний характер діяльності; поступове підвищення ступеню адміністративної, цивільної та кримінальної відповідальності; поширення практики дерегуляції будівельної галузі, створення саморегулівних організацій тощо, спрощення адмін- процедур; підзвітність.

Ключові слова:містобудування, будівництво, публічна адміністрація, суб'єкт, правовідносини, адміністративні правовідносини.

The article explores the concept of administrative-legal relations in the broad and narrow sense. The specificity, features and subject composition of precisely administrative and legal relations in the field of urban development are identified, having previously defined the concepts of “urban development”, “construction”, and “subject of public administration”. The attention is focused on the allocation of subjects of general and special competence in the field of urban development. It is determined that the normalization for the subjects of urban development of general and special competence - is aimed at effective planning of the development of the territory of Ukraine and individual administrative-territorial units, the formation of state, regional, local urban development programs; improvement of the legal and technical base. It has been found out that construction as a process of construction of buildings and structures consists in creation of new enterprises, carries out expansion, reconstruction and technical re-equipment of existing enterprises and other objects of production and non-production sphere, as economic activity, which includes forecasting, planning, design, construction of townplanning objects, ordering of territories, expansion, technical re-equipment of enterprises and creates a base for development of all other spheres of national economy. It is concluded that the characteristics of the subjects of the system of administrative and legal relations in the field of town planning are: it has a polysubjective and relatively defined structure; aimed at securing the rights, freedoms and legitimate interests of individuals, their groups and society as a whole; the diversification of functions and competences of a wide range of public authorities (public administration) and subjects of delegated authority; dynamism of structure, functions and competences is connected with sociopolitical and socio-economic development, creation of self-regulatory organizations, improvement of the system of town-planning legislation; combination of imperative and dispositive methods of legal regulation; publicity and public nature of the activity; gradual increase in the level of administrative, civil and criminal liability; extension of the practice of deregulation of the construction industry, creation of self-regulatory organizations, etc., simplification of administrative procedures; accountability.

Key words: urban development, construction, public administration, subject, legal relations, administrative legal relations.

Правовідносини у будь-якій державі - це складний за структурою та спрямуванням, з чітко визначеним складом різновид соціальних відносин, врегульованих нормами права. З еволюцією людського суспільства тісно пов'язана еволюція правовідносин у суспільстві. З часом дедалі більше сфер життя і діяльності людської спільноти зазнають правового регулювання, стимулюючи тим самим розвиток правовідносин.

Актуальність проблематики суб'єктів адміністративно-правових відносин у сфері містобудування зберігається і сьогодні. У практичній площині потреба врегулювання адміністративно-правових відносин в умовах реформ ставить перед адміністративно-правовою наукою завдання надати теоретичні висновки та практичні рекомендації проведення останніх.

Постановка завдання. Метою цієї статті є визначення поняття, ознак і переліку суб'єктів адміністративно-правовідносин у сфері містобудування.

Результати дослідження. Це пояснює значну кількість праць, присвячених як загальнотеоретичним питанням адміністративно-правових відносин (Ю. Битяк, В. Галунько, П. Діхтієв- ський, О. Кузьменко, С. Пєтков, Є. Соболь), так і окремим їх аспектам у сфері містобудування (О. Стукаленко, М. Околович, В. Ціленко).

Формування обґрунтованих висновків щодо суб'єктного складу у сфері містобудування потребує з'ясування змісту поняття «суб'єкт». Для юриспруденції ця категорія виступає у двох основних розуміннях: 1) близьке за змістом до поняття «учасники правовідносин»; 2) система організацій, груп осіб наділених повноваженнями щодо формування та реалізації містобудівної діяльності. Містобудівна діяльність як система є полісуб'єктним явищем.

В Україні активно формується поняття «суб'єкт публічної адміністрації», під яким розуміють суб'єкта владних повноважень, наділеного законом повноваженнями здійснювати публічне адміністрування - надавати адміністративні послуги чи здійснювати виконавчо-розпорядчу діяльність [1, с. 82].

У свою чергу, як зазначає Є.Ю. Соболь, органи публічної адміністрації як концептуальна категорія або поняття у широкому розумінні - це сукупність усіх гілок державної влади, закріплених у Конституції України, органів місцевого самоврядування та інших інституцій, наділених компетенцією публічної влади. Так, Верховна Рада України бере участь в адміністративних правовідносинах через функціонування апарату та комітетів, тим самим забезпечує законотворчу складову частину органів публічної влади, формує та виробляє обов'язкові для виконання будівельні стандарти, положення та вимоги, а також визначає державну будівельну політику. Діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування - функціональна складова частина органів публічної адміністрації, що забезпечує сталість реалізації публічного управління в будівельній галузі. Представники контрольно-наглядової функції в державі (державні органи, наділені контрольно-наглядовими повноваженнями) - контрольно-наглядова складова частина органів публічної - створюють належні умови щодо законності та прозорості діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, інших адміністративних інституцій. Водночас органи судової влади - правозахисна складова частина органів публічної влади - забезпечують у межах насамперед адміністративного судочинства вирішення спірних питань щодо реалізації функцій органів державної влади та місцевого самоврядування, а також забезпечення прав і свобод людини та громадянина в судовому порядку [2, с. 90].

До найбільш суттєвих їх ознак відносять: 1) кожен із суб'єктів є відокремленою частиною єдиної функціональної системи суб'єктів публічного адміністрування; 2) вони мають свій відповідний правовий статус, який визначається законами або підзаконними нормативно-правовими актами; 3) усі суб'єкти публічного адміністрування реалізують не приватний, а публічний інтерес; 4) наділені повноваженнями з ухвалення публічних владних рішень; 5) орієнтовані на діяльність на основі та для публічного виконання законів.

Зазначена характеристика властива і суб'єктам публічного адміністрування у сфері містобудування.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про основи містобудування» містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян зі створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури [3].

Видовим і, напевно, найбільшим блоком у наведеному визначенні є поняття «будівництво». Трактовок цього терміна багато, тому наведемо одну із найбільш вдалих. Термін «будівництво» охоплює: будівельні роботи, серед них земляні роботи та спорудження, конструктивні зміни, реставраційні роботи, капітальний і поточний ремонт (куди входять чистка й пофарбування) та знесення усіх видів будинків чи будівель; цивільне будівництво, куди входять земляні роботи й спорудження, конструктивні зміни, капітальний і поточний ремонт і знесення, наприклад, аеропортів, доків, гаваней, внутрішніх водяних шляхів, гребель, захисних споруд на берегах річок і морів та поблизу зон обвалів, автомобільних доріг і шосе, залізниць, мостів, тунелів, віадуків та об'єктів, пов'язаних із наданням послуг, таких як комунікації, дренаж, каналізація, водопостачання й енергопостачання; монтаж і демонтаж будов і конструкцій з елементів заводського виробництва, а також виробництво збірних елементів на будівельному майданчику [4].

Порівняльний аналіз базових категорій дає можливість розуміти будівництво як процес спорудження будівель і споруд, що полягає у створенні нових підприємств, здійснює розширення, реконструкцію і технічне переозброєння діючих підприємств та інших об'єктів виробничої та невиробничої сфери, як економічну діяльність, яка включає прогнозування, планування, проектування, спорудження об'єктів містобудування, впорядкування територій, розширення, технічне переобладнання підприємств і створює базу для розвитку всіх інших сфер народного господарства [5, с. 47-50].

Маємо нормативне визначення суб'єктів містобудування у ч. 2.ст 4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» - ними є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи [6]. Законом визначено повноваження окремих суб'єктів адміністративно-правових відносин у сфері містобудування щодо забезпечення сталого розвитку населених пунктів та екологічної безпеки територій. Так, згідно зі ст. 6 зазначеного Закону управлінські функції покладено на Верховну Раду та Кабінет міністрів України, центральні органи виконавчої влади у сфері містобудування, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, інших уповноважених органів містобудування й архітектури, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування тощо.

Хоча система нормативно-правових актів, що оперують поняттям «суб'єкт містобудування», значна. Можемо виокремити міжнародні нормативні акти, національне законодавство, і найбільший блок - підзаконні нормативні акти.

Друга групи суб'єктів адміністративно-правових відносин у сфері містобудування - фізичні та юридичні особи - стають такими тільки за умови наявності юридичного факту, за якого останні наділяються юридичними правами й обов'язками згідно з містобудівним законодавством, яке має розгалужений характер за галузевою належністю, джерелом видання та юридичною силою. Це впливає на неоднозначність у класифікації відповідних суб'єктів.

Тут визначальним елементом постає особливість правового регулювання у містобудуванні. Належне розуміння останнього відкриває перспективи для подальшого вдосконалення усієї сфери.

Правове регулювання має конкретний характер, оскільки завжди пов'язане з реальними відносинами, спрямоване на задоволення законних інтересів суб'єктів права та здійснюється за допомогою правових засобів, які забезпечують його ефективність. Воно гарантує доведення норм права до їх виконання. Правове регулювання реалізується через механізми - систему правових засобів і форм, а саме: норми права, правовідносини, акти реалізації та застосування норм права тощо. Воно є державно-владним впливом на суспільні відносини за допомогою правових засобів з метою їхнього впорядкування, утвердження, охорони й розвитку [7, с. 225-235].

Ми підтримуємо таку позицію В. Ціленко щодо розуміння правового регулювання як категорії, однак за сучасних умов характеристика правового регулювання виключно як державно-владного впливу на суспільні відносини обмежує можливості інститутів громадянського суспільства й органів місцевого самоврядування, міжнародної спільноти, корпорацій. Тому, на нашу думку, потребує удосконалення сама категорія «правове регулювання» з урахуванням сучасних реалій і узгодження з такими явищами, як «громадянське суспільство» та «міжнародний правопорядок», тож доцільно вживати більш широке поняття «публічно-владний вплив». Беззаперечним фактом є те, що одним зі складників правового регулювання є правовідносини - теж складне за структурою системне явище з чітко визначеним складом. Для максимальної ефективності правового регулювання правовідносини у науці та практиці розрізняють за різними критеріями, в т. ч. й за галузевою належністю.

Об'єктивно - в рамках нашого дослідження найбільший інтерес становлять адміністративні правовідносини. Тому вбачаємо за необхідне охарактеризувати останні.

Як адміністративно-правова категорія, «суб'єкти у сфері містобудування» є елементом складу адміністративно-правових відносин.

Для належного аналізу зазначеної категорії доцільно проаналізувати поняття складу адміністративно-правових відносин. Це поняття давно теоретично обгрунтоване у вітчизняній науці, а тим більше має значну матеріальну основу, оскільки є одним із найбільших їх блоків. Для сучасної адміністративно-правової науки це поняття є вивченим, хоча і тут можемо віднайти різні позиції авторів. Насамперед виокремлюються вузьке і широке розуміння «адміністративно-правових відносин».

Вузьке розуміння зазначеної категорії зводиться до врегулювання суспільних відносин на основі норм адміністративного права. Доволі лаконічне розуміння, що не враховує цілий спектр чинників (ознак), а також тенденції розвитку науки адміністративного права.

Останні дослідження вітчизняних науковців свідчать про розширення категоріального змісту правових понять.

Так, на думку д.ю.н. В. Галунько, адміністративно-правові відносини в широкому розумінні - це форма соціальної взаємодії публічної адміністрації та об'єктів публічного управління, що виникає на підставі адміністративно-правих норм із метою забезпечення прав і свобод людини та громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства і держави, учасники якої мають суб'єктивні права і несуть юридичні обов'язки [8].

Саме суб'єктний склад публічної адміністрації є базовим для формування найбільшого із блоків суб'єктів у сфері містобудування - органів державної влади.

Можемо виокремити із загальної системи органів державної влади органи загальної та спеціальної компетенції.

Так, до органів загальної компетенції відносимо Президента України, Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади або їх окремі підрозділи чи посадових осіб. Виходячи із сутності системи вищих органів державної влади, вони реалізують нормотворчу, установчу, правозастосовчу та контрольно-наглядову функцію щодо всієї системи органів публічної влади, в т. ч. й у сфері містобудування.

До органів спеціальної компетенції відносять органи виконавчої влади, їх окремі підрозділи, посадових осіб, котрі безпосередньо покликані брати участь у формуванні та реалізації політики містобудування. Варто зазначити, що їх вичерпний сталий перелік сформувати неможливо, оскільки це динамічна структура (еволюція суспільства як безперервний процес і реформи у системі державної влади як цілеспрямований процес її удосконалення).

Особливе місце в системі суб'єктів забезпечення державних функцій у сфері будівництва та містобудування серед органів державної влади займає Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіон). Діяльність Мін- регіону регулюється Положенням про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 30 квітня 2014 р. № 197 [9]. Мінрегіон є активним суб'єктом забезпечення державної політики у сфері містобудування в Україні, котрий забезпечує багатовекторну діяльність, детальну інформаційну, консультативно-дорадчу та юридичну підтримку і серед напрямів діяльності якого є також державна регіональна політика та розвиток місцевого самоврядування в контексті проведення реформи децентралізації.

Висновки

адміністративний правовий містобудування

З урахуванням наведеного можна визначити, що для суб'єктів містобудування загальної та спеціальної компетенції характерні такі напрями діяльності:

1. Нормотворення - спрямований на ефективне планування розвитку території України й окремих адміністративно-територіальних одиниць, формування державних, регіональних, місцевих містобудівних програм; удосконалення нормативно-правової та техніко-юридичної бази.

2. Архітектурна та будівельна діяльність, що включає комплексне проектування, будівництво, архітектурний контроль та авторський нагляд за будівництвом об'єкта, благоустрій і підтримку існуючих будівель і споруд у належному стані.

3. Контроль і нагляд у сфері містобудування як елемент забезпечення належної якості та безпеки об'єктів будівництва й інфраструктури з максимальним дотриманням прав і свобод окремих осіб і суспільства загалом, належне виконання норм чинного законодавства, контроль за дотриманням умов проведення господарської діяльності в будівельній сфері, забезпеченням відповідності стандартам здійснення проектування та будівництва, контроль за дотриманням вимог щодо охорони культурної спадщини та збереженням традиційного характеру середовища населених пунктів.

4. Управління процесами охорони та поліпшення стану природного середовища: дотримання екологічних прав громадян, виконання вимог міжнародної спільноти щодо ефективного використання природних ресурсів, екологічного захисту територій, у т. ч. забезпечення захисту життєвого та природного середовища від шкідливого впливу техногенних і соціально-побутових факторів, небезпечних природних явищ, збереження об'єктів природно-заповідного фонду, лісів; рекреаційних зон і ландшафтних комплексів, відновлення зон радіоактивного забруднення, екологічне оздоровлення водного фонду.

5. Акредитація, ліцензування, науково-педагогічна діяльність - формування кадрового потенціалу у комплексі з науково обґрунтованими пропозиціями щодо удосконалення наявних і запровадження інноваційних форм і методів містобудівної діяльності, залучення (підготовка) висококваліфікованих кадрів тощо.

6. Інформаційно-комунікативний, у т. ч. надання адміністративних сервісів.

7. Міжнародного співробітництва у сфері містобудування, залучення світового досвіду.

Таким чином, проаналізувавши складники системи адміністративно-правових відносин

у сфері містобудування, враховуючи основні стратегічні напрями діяльності, можемо надати характеристику системі її суб'єктів:

1) полісуб'єктний і відносно визначений склад;

2) спрямованість на забезпечення прав, свобод і законних інтересів осіб, їх груп і суспільства загалом;

3) розгалуженість функцій і компетенції на широке коло органів публічної влади (публічного адміністрування) та суб'єктів делегованих повноважень;

4) динамізм структури, функцій і компетенцій, пов'язаний із суспільно-політичним і соціально-економічним розвитком, створенням саморегулівних організацій, удосконаленням системи містобудівного законодавства;

5) поєднання імперативних і диспозитивних методів правового регулювання;

6) гласність і публічний характер діяльності;

7) поступове підвищення ступеню адміністративної, цивільної та кримінальної відповідальності;

8) поширення практики дерегуляції будівельної галузі, створення саморегулівних організацій тощо, спрощення адмінпроцедур;

9) підзвітність.

Список використаних джерел

1. Адміністративне право України. Повний курс : підручник / Галунько В., Діхтієвський П., Кузьменко О., Стеценко С. та ін. Херсон : ОЛДІ-ПЛЮС, 2019. 520 с.

2. Соболь Є.Ю. Формування правової категорії «суб'єкт публічної адміністрації». Актуальні проблеми правознавства. 2018. Вип. 4 (16). С. 86-93.

3. Про основи містобудування : Закон України від 16.11.1992 № 2780-ХП. ЦКЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2780-12.

4. Конвенція про безпеку та гігієну праці у будівництві № 167 / Міжнародна організація праці; Конвенція, Міжнародний документ від 20.06.1988 № 167. ЦКЬ: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/term/2199.

5. Бондарєва Н. Термінологічне дослідження поняття «будівництво» в економіці України. Вісник Львівського ун-ту. Серія екон. 2008. Вип. 40. С. 47-50.

6. Про регулювання містобудівної діяльності : Закон України від 17.02.2011 № 3038-УІ. Відомості Верховної Ради України. 2011. № 34. Ст. 343.

7. Ціленко В.А. Правове регулювання будівельної діяльності: склад будівельних правовідносин. Вісник Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого». № 2 (17). 2014. С. 225-235.

8. Адміністративне право України. Повний курс : підручник / Галунько В., Діхтієвський П., Кузьменко О., Стеценко С. та ін. Херсон : ОЛДІ-ПЛЮС, 2019. 520 с.

9. Про затвердження Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України : Постанова Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 № 197.

10. Гриценко ГМ. Щодо відповідальності за правопорушення у сфері містобудування. Відповідальність у сфері господарювання: сучасний стан і перспективи розвитку : збірник наукових праць / наук. ред. В.К. Мамутов ; НАН України, Ін-т економіко-правових досліджень. Донецьк : Юго-Восток, 2009. 158 с.

Размещено на Allbest.ru