Шляхи вдосконалення адміністративно-правового механізму запобігання правопорушенням, пов’язаним з корупцією, що вчиняються поліцейськими

Размещено на http://www.allbest.ru/

Шляхи вдосконалення адміністративно-правового механізму запобігання правопорушенням, пов'язаним з корупцією, що вчиняються поліцейськими

Луговий В.О.

Незважаючи на наявність позитивних змін, не є таємницею, що реформи в МВС і Національній поліції ще далекі до завершення, і у відомстві існує достатньо проблем, прояви яких сьогодні суттєво послаблюють ефект від вищезазначених успіхів.

Серед таких проблем однією з найбільш серйозних і болючих сьогодні залишається корупція в поліції, адже те, що в новинах нерідко можна прочитати про затримання чергового хабарника в поліцейських погонах, викликає чимало запитань до відповідного керівництва.

Корупційна проблема у вітчизняній поліції не нова і не пояснюється винятково недостатнім матеріальним становищем правоохоронця. Проблема комплексна і зумовлена багатьма мотиваційними чинниками, серед яких, як не дивно, спостерігається домінування мотивів просоці- ального та компенсаторного характеру.

Проблема корупції в правоохоронних структурах має в тому числі й загальнодержавний характер, адже причинами корупції в системі органів державної влади є: зрощування державного апарату з підприємницькими і комерційними структурами, формування їхніх ділових відносин поза межами правового поля; ставлення громадськості до існування корупції та сприяння її розвитку; складність урядової структури бюрократичних процедур; лобіювання прийняття та зміни нормативно-правових актів; відсутність належного механізму здійснення ротації кадрів; низький рівень оплати праці та надання соціальних послуг [1].

Насправді, наявність та масштаби корупції в правоохоронних органах більшою мірою залежать від відсутності ефективної системи її попередження та покарання за вчинені «корупцій- ні» проступки, наприклад, такої, яка є в поліції провідних держав світу.

Велика кількість проблем, пов'язаних із створенням в поліції антикорупційного середовища, зумовлює необхідність вжиття комплексу заходів різного цільового спрямування, насамперед спрямованих на запобігання вчиненню корупційних правопорушень.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Дослідженню правової природи корупції та засобам запобігання їй в діяльності різних суб' єктів публічної адміністрації, в тому числі органів Національної поліції, присвятили свої праці такі вчені, як В.Б. Авер' янов, В.В. Галунько, І.П. Го- лосніченко, Д.І. Йосифович, Р.А. Калюжний, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, М.В. Лошицький, М.І. Мельник, О.І. Миколенко, В.І. Олефір, С.С. Рогульський, О.Ю. Синявська, М.М. Тищенко, І.І. Яцків та інші. При цьому науковцями недостатньо висвітлено специфіку засобів запобігання корупції в органах Національної поліції, зокрема, адміністративно-правовий механізм запобігання правопорушенням, пов' язаним з корупцією, що вчиняються поліцейськими. Це і зумовлює актуальність обраної проблематики.

Постановка завдання. Метою статті є дослідження шляхів вдосконалення адміністративно-правового механізму запобігання правопорушенням, пов'язаним з корупцією, що вчиняються поліцейськими

Результати дослідження. Важлива роль у подоланні корупційних проявів в Національній поліції України належить, без перебільшення, антикорупційним засобам, які, як слушно наголошує С.О. Шатрава, спрямовані на: створення сприятливих умов для чесного і законного виконання посадовими особами Національної поліції своїх службових обов'язків і несприятливих умов для зловживання ними своїми службовими повноваженнями; створення рівного, належного та ефективного механізму прийняття на службу в органи Національної поліції; запобігання корупції в органах Національної поліції; гармонізацію національного законодавства з нормами міжнародних договорів, учасницею яких є Україна, щодо запобігання проявам корупції в цілому та органах Національної поліції зокрема; здійснення комплексу інформаційно-культурних заходів для ознайомлення громадськості із заходами щодо запобігання корупції в органах Національної поліції; мінімізацію корупційних ризиків в діяльності Національної поліції тощо [2].

Серед чинників, які гальмують ефективне застосування антикорупційних засобів, А.О. Собакарь та А.П. Сахно цілком слушно називають: недостатню концептуальну забезпеченість стратегічних і тактичних аспектів протидії корупції, що призводить до системних прора- хунків, протиріч між окремими елементами програмного антикорупційного документу; низький рівень прогностичного забезпечення; відсутність комплексного залучення фахівців в галузі кримінології, економіки, бухгалтерського обліку, комп'ютерної техніки і технології, інших наук; переважну орієнтацію на діяльність правоохоронних органів; низьку ресурсну і наукову забезпеченість; відсутність аналізу і обговорення результатів виконання прийнятих програм; недостатню орієнтованість антикорупційних програм на певні галузі управлінської діяльності та виділення пріоритетних напрямів протидії корупції; некоректність формулювання цілей такої боротьби; формальний характер заходів ідеологічного впливу; низький рівень диференціації заходів запобігання стосовно різних видів корупційних проявів; відсутність механізму контролю за ходом їх реалізації і коректування в процесі реалізації; відсутність належного соціального контролю з боку громадськості [3].

Подолання названих вище чинників у короткий проміжок часу здається складним завданням, проте реальним, з огляду на необхідність застосування як профілактичних, так і каральних антикорупційних заходів.

Однією із найважливіших антикорупційних засад превентивної спрямованості, на якій в тому числі наголошує відомий правозахисник О. Мартиненко, є конкурсний відбір на усі посади Національної поліції. За його ініціативи було розроблено Порядок проведення конкурсу на службу до Національної поліції України, який дозволить максимально прозоро відбирати кандидатів на різноманітні посади в поліцію та передбачатиме 5 етапів: 1) оголошення конкурсу, який повинен тривати від 10 до 30 днів; 2) прийняття та розгляд документів для участі; 3) перевірка кандидата: спеціальна, перевірка фізичного та психічного здоров' я, психологічне вивчення; 4) іспит і співбесіда; 5) прийняття рішення тощо [4].

Якісний конкурсний відбір до лав Національної поліції України є важливим, але не єдиним заходом запобігання корупції. Очевидним є подальше вдосконалення адміністративно-правового механізму запобігання правопорушенням, пов'язаним з корупцією, перспективи якого вбачаються в таких напрямах:

Правове забезпечення роботи поліцейських підрозділів та окремих працівників. Зважаючи на прискіпливе ставлення суспільства до проблеми корупції в правоохоронних структурах, наявність значної законотворчої роботи протидії цьому небезпечному явищу, нормативне закріплення обов'язковості проведення антикорупційної експертизи виявлення в чинних нормативно-правових актах та проектах нормативно-правових актів факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, стан правового забезпечення формування ан- тикорупційних засобів в діяльності поліцейських підрозділів не можна вважати досконалим. Не позбавлений положень, які можуть привести до виникнення корупціогенних факторів та службових зловживань, і Закон України «Про Національну поліцію» [5]. Прикладом може слугувати положення пункту 20 ч. 1 ст. 23, яким передбачається, що «Національна поліція відповідно до покладених на неї завдань здійснює на договірних засадах охорону фізичних осіб та об'єктів права приватної і комунальної власності», що фактично є нічим іншим, як підприємницькою діяльністю. При цьому слід зазначити, що відповідно до Закону України «Про охоронну діяльність» суб'єктом надання послуг з охорони власності та громадян є суб'єкт господарювання будь- якої форми власності, створений та зареєстрований на території України, що здійснює охоронну діяльність на підставі отриманої у встановленому порядку ліцензії [6]. Під час надання вказаних вище повноважень поліція фактично стає єдиним оператором з надання послуг на ринку збройної охорони, що не тільки порушує принципи конкурентного законодавства, але також створює умови для зловживань працівниками поліції своїм службовим становищем.

Отже, до правових засобів протидії корупції слід відносити насамперед нормативно-правові приписи, що регламентують прийоми, способи протидії корупційним відносинам, та юридичні технології, пов'язані з ефективним правовим інструментарієм, юридичною технікою, тлумаченням права і формами правореалізаційної практики, які сприяють зниженню факторів корупційної діяльності і породжують її причини.

Оцінка діяльності поліції щодо запобігання та протидії корупції. Важливість вироблення чітких критеріїв оцінювання діяльності поліцейських підрозділів щодо запобігання та протидії корупції є беззаперечним фактом, про що раніше неодноразово наголошувалось і в Законі України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» [7], і в Антикорупційній програмі Міністерства внутрішніх справ України на 2019 рік [8].

Водночас вироблення чітких та зрозумілих критеріїв оцінки антикорупційного складника поліції допоки є складним завданням, адже замало окреслити певні показники ефективності вжиття антикорупційних засобів, принциповим питанням залишається їх результативність, оскільки застосовувані переважно оціночні статистичні дані є досить відносними та потребують комплексного використання з урахуванням якісних показників.

Прикладом визначення показників ефективності виконання антикорупційних заходів є Антикорупційна програма Національної поліції України на 2018 рік, затверджена наказом Національної поліції України від 02.04.2018 № 325 [9]. Проте їх перелік, на нашу думку, не можна вважати повним та таким, що дає вичерпну відповідь на питання про врахування всіх критеріїв оцінювання діяльності поліцейських підрозділів щодо запобігання та протидії корупції, а головне - результативності такої діяльності.

Аналіз чинного антикорупційного законодавства та практики його реалізації дає можливість сформулювати Типовий перелік критеріїв оцінювання ефективності застосування антико- рупційних засобів, до якого доцільно відносити такі показники:

результати вжитих заходів щодо усунення виявлених корупційних ризиків за певний період;

результати та якість реагування на повідомлення про порушення вимог антикорупційної програми, вчинення корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень;

кількість осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності за вчинення корупцій- них діянь, та осіб, притягнутих до кримінальної відповідальності за вчинення службових злочинів;

кількість справ, по яких особи виправдані судом або звільнені від адміністративної або кримінальної відповідальності;

результати вивчення громадської думки щодо оцінки антикорупційного складника органів національної поліції та окремих працівників;

якість проведених заходів з навчання або підвищення кваліфікації поліцейських у сфері запобігання та виявлення корупції;

ефективність та вчасність процедур захисту працівників, які повідомили інформацію про корупційне або пов'язане з корупцією правопорушення; поліція корупція правопорушення

кількість та якість вжитих заходів з питань запобігання і врегулювання конфлікту інтересів;

кількість проведених службових розслідувань та створення умов невідворотності відповідальності осіб, які вчинили корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення;

кількість проведених перевірок достовірності відомостей, що подаються працівниками поліції, а також особами, які претендують на зайняття відповідних посад відповідно до Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених Законом України «Про очищення влади»;

кількість проведених спеціальних перевірок стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком тощо.

Вище викладені критерії оцінювання ефективності застосування антикорупційних засобів доречно закріпити в Законі України «Про запобігання корупції», наприклад, окремою статтею 3-1 «Критерії оцінювання ефективності застосування антикорупційних засобів».

Програмно-цільове забезпечення формування антикорупційних засобів в діяльності поліції, що справляє неоднозначне враження про антикорупційну політику в досліджуваній галузі. З одного боку, можна переконатися в надмірній увазі керівництва держави та Національної поліції України до щорічного прийняття планово-стратегічних документів (програм, стратегій, планів тощо), а з іншого - наявна відсутність результативності, і головне ефективність реалізації запланованих заходів. Більшість з них так і залишаються на паперах, з року в рік повторюються, наповнюючись новими формулюваннями, що жодним чином не впливають на загальний стан боротьби з корупцією, яка переважно має латентний характер.

Характерними недоліками прийнятих раніше антикорупційних програм можна назвати наступні: недостатня концептуальна забезпеченість стратегічних і тактичних аспектів боротьби з корупцією, що призводить до системних прорахунків, протиріч між окремими елементами програмного документу; низький рівень прогнозного забезпечення; до розробки проектів недостатньо залучаються спеціалісти в галузі кримінології, економіки, бухгалтерського обліку, комп'ютерної техніки і технології, інших наук; переважна орієнтація на діяльність правоохоронних органів; низька ресурсна і наукова забезпеченість; відсутність аналізу і обговорення результатів виконання прийнятих програм; програми боротьби з корупцією недостатньо орієнтовані на певні галузі управлінської діяльності та виділення пріоритетних напрямів; досить часто некоректно визначаються цілі такої боротьби; формальний характер заходів ідеологічного впливу; низький рівень диференціації заходів запобігання стосовно різних видів корупційних проявів; невизначеність координуючого органу по кожному із пунктів програми; відсутність механізму контролю за ходом їх реалізації і коректування в процесі реалізації; відсутність соціального контролю з боку громадськості.

Ключовим питанням антикорупційних програм усіх рівнів має стати формування кожної наступної програми (стратегії, концепції) на основі ретельного моніторингу запланованих попередньою програмою заходів на предмет визначення причин та умов повного або часткового невиконання, формування наступних програмних заходів за принципом якості виконання, а не кількості пропозицій, залучення до розробки програмних документів громадських організацій антикорупційної спрямованості тощо.

Службово-професійне забезпечення діяльності поліції, в тому числі й щодо дотримання поліцейськими під час своєї оперативно-службової діяльності професійно-етичних вимог. Цей напрям передбачає застосування антикорупційних засобів в діяльності Національної поліції України як на етапі відбору кандидатів до проходження служби, так і безпосередньо під час виконання поліцейським оперативно-службових та службово-бойових завдань.

Комплекс заходів прелімінаційного характеру, пов'язаний з ідентифікацією можливості індивіда до проходження служби у системі правоохоронних органів, охоплює кваліфікаційний та професійно-психологічний рівні. Власне, на даному етапі відбувається домінантна актуалізація превентивних форм антикорупційного впливу на функціонування правоохоронної системи як на інституційному, так і на індивідуально-суб'єктному елементах, мінімізуючи потенційну асиміляцію осіб, психоемоційна чи світоглядна концепція організації котрих створює високу ймовірність їх активної участі у корупційних правопорушеннях з використанням службового становища [10, с. 131].

Вдосконалення цього важливого напряму запобігання корупції в діяльності поліцейських підрозділів переконує в необхідності вдосконалення чинного поліцейського законодавства та практики його реалізації, зокрема, пропонуємо:

внести зміни до Закону України «Про Національну поліцію», спрямовані на позбавлення його положень, які можуть привести до виникнення корупціогенних факторів та службових зловживань в діяльності поліцейських;

доповнити Порядок проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, що передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, вимогою щодо обов'язкової перевірки поліцейського на предмет дотримання ним під час своєї оперативно-службової діяльності професійно-етичних вимог;

забезпечити максимальну інформативну фіксацію надання адміністративних послуг посадовими особами Національної поліції та здійснення ними юрисдикційних та контрольно- наглядових повноважень.

Інформаційно-комунікативне забезпечення формування антикорупційних засобів в діяльності поліції як важливого інструмента розкриття потенціалу інституцій громадянського суспільства, забезпечення більш активної участі громадян в роботі публічної адміністрації, а також підвищення відповідальності та підзвітності влади, побудові сучасної демократичної системи публічного управління. Ефективність інформаційно-комунікативного забезпечення формування антикорупційних засобів в діяльності поліції досягатиметься через достовірність інформації щодо потенційних загроз і проявів корупції, необхідність і достатність її обсягу, своєчасність передачі й подання з метою швидкого, повного та об'єктивного застосування заходів у сфері протидії поліцейської корупції.

Поширення сучасних інформаційно-комунікативних та Інтернет-технологій відкриває значні можливості у проводженні антикорупційної агітації. Дана форма надання державних послуг мінімізує суб'єктивний складник міжособистісних ділових комунікацій і чиновницьке свавілля. Тим самим прогнозується підвищення транспарентності внутрішньо-системних взаємодій і зниження корупційних ризиків.

Використання інформаційних технологій у процесі обробки інформації суттєво розширює можливості аналізу стану та тенденцій корупції: підвищує його оперативність; розширює базу для підготовки різних варіантів заходів протидії; сприяє зростанню якості самого аналізу за рахунок проведення детальнішого аналізу, розширення факторних моделей і використання (за необхідності) методів моделювання та прогнозування.

Залучення громадськості до антикорупційної діяльності в лавах поліції, що передбачає активізацію громадських організацій та окремих громадян не лише в частині моніторингу дотримання прав і свобод людини правоохоронними структурами, але й у формуванні системи антико- рупційних засобів. Попри те, що і поліцейські структури, і громадські формування антикорупцій- ного спрямування активно використовують в цій сфері інформаційні технології, така діяльність, на жаль, має одновекторний характер та не дозволяє реально відстежити інформаційний потік звернень громадян, які постраждали від наслідків корупційних діянь.

Незважаючи на наявність антикорупційного законодавства, система соціального (громадського) контролю у сфері застосування адміністративно-правового механізму запобігання правопорушенням, пов'язаним з корупцією, що вчиняються поліцейськими, залишається на низькому рівні. Хоча створення механізмів партнерства поліції з інститутами громадянського суспільства є невіддільним складником політики Міністерства внутрішніх справ України щодо запобігання і протидії корупції в апараті МВС та територіальних органів, визначених Антикорупційною програмою Міністерства внутрішніх справ України на 2019 рік, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України 22 лютого 2019 року № 121 [8].

Водночас, як свідчить практика, дієвих механізмів партнерської взаємодії поліції з інституціями громадянського суспільства у питаннях запобігання та протидії корупції серед поліцейських дотепер не створено, як і немає відповідного правового забезпечення такої взаємодії. Ускладнює ситуацію й неконтрольованість інформаційного потоку звернень громадян, які постраждали від наслідків корупційних діянь, адже одні звертаються безпосередньо до правоохоронних органів, а інші лише надають інформацію відповідним громадським організаціям.

Розв'язанню цієї нагальної проблеми сприятиме:

формування дієвої системи моніторингу реалізації отриманої інформації про вчинені корупційні дії поліцейських;

вироблення принципово нових форм взаємодії поліції з громадськістю, побудованих на засадах партнерства, взаємної відповідальності, обопільної ініціативи у формуванні та реалізації антикорупційних засобів;

створення Єдиного громадського антикорупційного порталу, що передбачатиме роботу незалежної інформаційної платформи, спрямованої як на інформування суспільства про стан корупції в Україні, так і на надання можливості кожному повідомляти про корупційні дії посадових осіб. Такий інформаційний портал сприятиме анонімному інформуванню про корупціонерів в поліції та реалізації принципу невідворотності покарання за вчинення корупційних дій шляхом обов'язкового реагування компетентних органів на кожен факт.

Однак слід констатувати, що наразі наявна суттєва прогалина, пов'язана з відсутністю напрацьованого механізму захисту тих осіб, що оприлюднили чи повідомили інформацію про корупційні дії посадових осіб. Статтею 53 Закону України «Про запобігання корупції» [11] передбачено державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, однак на практиці реалізація норм Закону України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві», відповідно до якого має здійснюватися державний захист осіб, що допомагають у протидії корупції, є достатньо низькою. Насамперед цьому сприяють фінансові проблеми та завантаженість правоохоронних органів. Тому механізм захисту осіб, що оприлюднюють інформацію про корупційні правопорушення, потребує як законодавчого, так і організаційного вдосконалення.

Висновки. Узагальнюючи викладене, можна дійти висновку, що адміністративно-правовий механізм запобігання правопорушенням, пов'язаним з корупцією, що вчиняються поліцейськими, має будуватися комплексно, враховуючи всі рівні оцінки корупційних ризиків, а саме на етапі: 1) розробки галузевих нормативно-правових актів (положень, інструкцій, методик); 2) впровадження антикорупційних засобів в роботу відповідних підрозділів та окремих працівників; 3) діяльності спеціалізованих антикорупційних поліцейських підрозділів; 4) взаємодії з іншими підрозділами та установами з питань запобігання та виявлення корупції; 5) громадського контролю за діяльністю поліції, що забезпечуватиметься впровадженням прозорої процедури нормопроектування та доступністю інформації для громадськості.

Список використаних джерел

1. Шатрава С.О. Запобігання корупції в діяльності органів Національної поліції як необхідна складова антикорупційної політики держави. Форум права.: електрон. наук. фахове вид. 2017. № 5. С. 427-434.

2. Собакарь А.О. Забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів публічної адміністрації : монографія. Донецьк : ДЮІ МВС України, ПП «ВД “Кальміус”», 2013. 253 с.

3. Наказ МВС України від 22 лютого 2019 р. № 121 «Про затвердження Антикорупційної програми Міністерства внутрішніх справ України на 2019 рік».

Размещено на Allbest.ru