Принципи вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин засобами адміністративних судів у вимірі процесуальної форми на прикладі окремих розвинених країн

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципи вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин засобами адміністративних судів у вимірі процесуальної форми на прикладі окремих розвинених країн

Тильчик В.В.

У статті розглянуто окремі вихідні засади діяльності адміністративних судів та інших судових органів щодо вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин. Наголошено на тому, що утвердження інституту ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб адміністративними судами від порушень з боку суб'єктів владних повноважень шляхом вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин ідентифікує Україну як правову, демократичну державу. Констатується, що розвиток наведеного адміністративно-правового інституту досяг теоретичного піка, який дозволив ученим поглянути на нього під кутом зору, пов'язаним із необхідністю формування окремої адміністративної процесуальної галузі. В означеному контексті особлива увага приділена принципам діяльності адміністративних судів із вирішення спорів, серед яких «інквізиційний» (дослідницький), змагальності сторін, диспозитивності, гласності, офіційного з'ясування обставин справи, повного фіксування судового процесу технічними засобами та деякі інші. Робиться висновок про те, що від ефективної адміністративної діяльності органів державного управління залежить стан захисту адміністративними судами прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, необґрунто - ване затягування строків розгляду окремих категорій спорів, недопущення зловживання процесуальними правами тощо. Окремо наголошено на тому, що прагнення до «уніфікації» процедурних вимог до діяльності суб'єктів, наділених владними повноваженнями, дозволить уникнути ситуації, коли адміністративними судами ухвалюються різні рішення у справах з ідентичним змістом щодо ідентичних спорів усфері публічно-правових відносин на підставі позову різних позивачів, «розшаровуючи» водночас єдину судову практику.

Утвердження інституту ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб адміністративними судами від порушень з боку суб'єктів владних повноважень шляхом вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин ідентифікує Україну як правову, демократичну державу. Варто констатувати, що розвиток наведеного адміністративно-правового інституту досяг теоретичного піка, який дозволив ученим поглянути на нього під кутом зору, пов'язаним із необхідністю формування окремої адміністративної процесуальної галузі. В означеному контексті на особливу увагу заслуговують вихідні засади діяльності адміністративних судів із вирішення спорів.

Зазначеній проблематиці приділено багато уваги з боку вітчизняних і закордонних учених: А. Андреєва, Л. Брокер, Х. Кзандзіс, Й. Пуделька, В. Раймерс, Ю. Старілов, А. Шрайер, М. Штайнер, Л. Хван та ін. Водночас, ураховуючи оновлення положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) [1], інспекції та порівняльно-правовому дослідженню з метою вдосконалення та розвитку підлягають принципи діяльності адміністративних судів (в Україні нормативно оформлені, зокрема, у ст. 2 КАС України), підходи до визначення засад функціонування адміністративних судів щодо вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин в окремих закордонних країнах.

Вирішення наведеної категорії спорів адміністративними судами в окремих розвинених країнах здійснюється відповідно до «загального правила про адміністративні процедури», яке формалізує процес вирішення справи по суті незалежно від того, яка процесуальна форма, у доктринальному розумінні, використана: процедура, процес чи провадження. Центральне місце в такій процесуальній (процедурній) діяльності відведено спеціальному суб'єкту - адміністративному суду.

Отже, центральне місце серед основних засад (принципів) вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин належить принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи (пп. 4 ч. 3 ст. 2 КАС України [1]). В адміністративному праві Німеччини він є універсальним, оскільки діє як в адміністративній процедурі (§ 24 Закону про адміністративні процедури (далі - ЗНпАП)), так і в адміністративно-судовому провадженні (§ 86 ч. 1 Адміністративно-процесуального кодексу Німеччини (далі - АПК Німеччини)) [2]. Доктор права, президент Вищого адміністративного суду Рейнланд-Пфальц (Німеччина) Л. Брокер вказує, що наведений принцип є синонімом «дослідницького» («розшуковий») принципу, чи «інквізиційного» - центрального принципу адміністративного права Німеччини, який пронизує адміністративні процедури й адміністративне судове провадження, проте, відповідно до функцій окремої процесуальної форми, проявляється по-різному [3].

В Адміністративно-процесуальному кодексі (далі - АПК) Республіки Естонія використано специфічний підхід до закріплення принципів розгляду спорів, зокрема і наведеного вище. Так, у ст. 2 «Завдання та загальні принципи адміністративного судочинства» передбачено, що суд із власної ініціативи забезпечує з'ясування суттєвих для вирішення справи обставин, за необхідності збирає докази самостійно або зобов'язує учасників процесу їх надавати. У наступному абзаці пояснюється зв'язок такої діяльності суду з його гносеологічними висновками, оскільки суд тлумачить заяви учасників процесу та виходить із дійсної волі заявника (ст. 2 АПК Естонії) [4].

Схожа конструкція доказування запропонована у ст. 77 «Обов'язок доказування» КАС України. У ч. 1 ст. 77 КАС України встановлюється обов'язок сторони доводити ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги. У ч. 3 цієї статті КАС України передбачено, що докази суду надають учасники справи. Водночас суд не лише може пропонувати сторонам надати докази, а й має право збирати докази із власної ініціативи, крім винятків, закріплених у Кодексі. Цінним положенням для встановлення правової основи реалізації ключового принципу вирішення спорів адміністративними судами у сфері публічно-правових відносин є положення про те, що суд не може витребовувати докази в позивача в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, сталося порушення його прав, свобод чи інтересів (ч. 4 ст. 77 КАС України) [1]. Положення цієї частини аналізованої статті КАС України ілюструє застосування принципу змагальності сторін лише у спорах, предметом яких є рішення, дія чи бездіяльність, а встановлення ознаки їхньої протиправності (законності - відсутності ознаки протиправності) є основним завданням адміністративного суду, що стосується лише вирішення спору по суті, опосередковано стосується інших видів справ, що вирішуються в порядку адміністративного судочинства, зокрема щодо врегулювання спору за участю судді (гл. 4 КАС України) та вирішення справи за зверненнями органів доходів і зборів (ст. 283 КАС України) під час здійснення ними визначених законом повноважень щодо переліку, встановленого цим Кодексом. У першому випадку (щодо врегулювання спору за участю судді) адміністративний суд (суддя) своїми діями сприяє примиренню сторін у визначеній категорії спорів, отже, за логікою положень ст. ст. 184-188 КАС України, принцип змагальності обмежується змістом норм і метою здійснення такої стадії вирішення спору. Що стосується другого випадку, то перевірка законності реалізації визначених у Кодексі повноважень органів доходів і зборів як предмет адміністративної справи, що вирішується адміністративним судом, здійснюється лише за умови наявності ознаки «безспірності» відносин, що виникають у зв'язку зі зверненням такого суб'єкта владних повноважень. Отже, «безспірність» відносин, що є підставою для подання заяви органами доходів і зборів, також має на меті обмеження застосування принципу «змагальності» під час вирішення адміністративної справи такого виду (категорії). Таким чином, на відміну від Естонії та Німеччини, в Україні центральним принципом адміністративного судочинства є принцип «змагальності» (пп. 4 ч. 2 ст. 2 КАС України), дія якого частково обмежується під час вирішення окремих категорій адміністративних справ.

В адміністративному судочинстві Німеччині принцип «змагальності», як, зокрема, зазначає Л. Брокер, є протилежним принципу «інквізиційному (дослідницькому)», оскільки перший застосовується в німецькому цивільному процесі та полягає в тому, що сторони процесу зобов'язані самостійно надати суду процесуальний матеріал для вирішення спору, а тому вчений називає досліджені таким способом обставини спору лише «формальною істиною», а не істинними обставинами справи. Перевагою застосування так званого «інквізиційного» принципу під час вирішення спорів адміністративними судами є можливість забезпечити формальну процесуальну рівність сторін, «пом'якшити» «владну нерівність» між позивачем (громадянин) та відповідачем (суб'єкт владних повноважень). Доповнюється це положення встановленням особливих «консультаційних обов'язків» адміністративного суду (§ 86 АПК Німеччини), що дозволяє збалансувати протиставлення «могутньому» суб'єкту владних повноважень особі, яка не представлена, зокрема адвокатом [3]. Наведене опосередковується використанням «пошукового (інквізиційного)» принципу органом державної влади під час вирішення адміністративної справи по суті та на його основі увхалення адміністративного акта, який надалі у вигляді «кейса» подається для оцінки адміністративному суду (абз. 1 ч. 1 § 99 АПК Німеччини - про обов'язок органу виконавчої влади надати матеріали (документи) справи) [2].

У КАС України адміністративна справа формується, як уже було зазначено, з урахуванням доказів, наданих на підтвердження позовних вимог позивачем, і доказів, наданих відповідачем - суб'єктом владних повноважень, який ухвалив рішення, здійснив дію чи бездіяльність. До того ж «дослідницький (інквізиційний) принцип» застосовується лише тоді, коли суд має обґрунтований сумнів щодо достатності для вирішення спору представлених доказів. Вказане положення обмежується також ч. 5 ст. 77 КАС України [1], де зазначено, що коли учасник без поважної причини не надав доказів на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.

Наведена «преклюзія» наявна й в адміністративному судочинстві Німеччини й означає, що докази по суті справи будуть ігноруватися судом (не братимуться до уваги), коли вони подані до суду з урахуванням пропуску процесуальних строків, окрім визначених у Законі поважних причин. Дивно, що наявність «преклюзій» у судовому адміністративному процесі Німеччини закріплено в контексті поруч із центральним «дослідницьким» принципом. М. Хайнтцен пояснює, що із цим підходом слабко узгоджується така поведінка адміністративного суду, коли суд ігнорує факти і докази, якщо вони подані із запізненням, оскільки «преклюзія» є обтяженням для громадянина, вона вступає - додатково до конфлікту з дослідницьким принципом - у суперечність із гарантією ефективного правового захисту (абз. 4 ст. 19 Основного закону Федеративної Республіки Німеччина) [3]. З огляду на такі пояснення конфліктності можна сказати, що преклюзія в адміністративному судочинстві має свої конституційно-правові межі, окреслені положеннями абз. 4 ст. 19 Основного закону Німеччини і принципом правової держави, яким охоплюється, і дослідницьким («інквізиційним») принципом адміністративного судочинства [5, с. 78].

В адміністративному судочинстві Німеччини перевага «інквізиційного» принципу визначається тим, що його застосування не «паралізує» суди та не перетворює суддів на слідчих, тобто не дає можливість чи навіть зобов'язує вишукувати незначні помилки в діяльності органу державної влади під час ухвалення ним адміністративного акта, здійснення адміністративних дій чи допущення бездіяльності. Застосування вказаного принципу також опосередковано так званою «ідеєю адміністративно-судового захисту», яка, відповідно до ст. 19 Конституції Німеччини, встановлює ефективність такого захисту громадянина від порушень із боку держави в особі суб'єктів владних повноважень засобами адміністративного судочинства. В Україні КАС визначає адміністративне судочинство ефективною формою захисту прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб, закріплюючи таку ознаку, зокрема, у ст. 2 «Завдання та основні засади адміністративного судочинства, ч. 2 ст. 5 «Право на звернення до суду та способи судового захисту», ч. 2 ст. 9 «Змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі», пп. 1 ч. 2 ст. 150 «Підстави забезпечення позову», ст. 245 «Повноваження суду при вирішенні справи» тощо [1]. Однак варто констатувати, що показники ефективності засобів адміністративного судочинства в Україні з вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин опосередковані слабкістю інституту вирішення спорів в адміністративному досудовому порядку, відсутністю альтернативних засобів вирішення спорів. Інквізиційний («дослідницький») принцип має стати вихідним для діяльності суб'єктів владних повноважень, оскільки це створить надійний ґрунт для вирішення таких категорій спорів судом у подальшому.

Схожий висновок робить Р. Перлінжейру, досліджуючи сучасні виклики, що стоять перед адміністративною юстицією Латинської Америки, зокрема в таких країнах, як: Аргентина, Болівія, Бразилія, Венесуела, Гватемала, Гондурас, Домініканська Республіка, Колумбія, Коста-Ріка, Мексика, Нікарагуа, Панама, Парагвай, Перу, Сальвадор, Уругвай, Чилі й Еквадор. Зокрема, учений зауважує, що недоцільно покладати всю відповідальність за надмірне звернення до судів і неефективність системи адміністративної юстиції на судову систему та процесуальне законодавство. Навпаки, у Латинській Америці необхідно прийняти реальність її системи судів загальної юрисдикції, що розглядають як приватноправові, так і адміністративні спори, водночас плавно зменшуючи контрольні повноваження судів під час адміністративної реформи, яка ґрунтується на принципі «дифузного контролю конвенціональності», установленому прецедентами Міжамериканського суду з прав людини. Така реформа забезпечить повагу до фундаментальних прав із боку адміністративних органів під час здійснення як виконавчо-розпорядчих функцій, так і функцій із вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин, змушуючи їх діяти як інструмент реалізації публічних інтересів, а не як «річ у собі» або як «агентів захисту» власних тимчасових політичних і фінансових інтересів. Вказане пов'язується з тим, що необхідний ступінь адміністративної спеціалізації в межах судової влади зворотно пропорційний можливостям органів адміністративної влади виконувати свою роль належним чином. Чим ефективніша адміністративна діяльність органів виконавчої влади щодо захисту фундаментальних прав, тим більше громадяни довіряють цим органам [6, с. 132].

Отже, від ефективної адміністративної діяльності органів державного управління залежить стан захисту адміністративними судами прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, необґрунтоване затягування строків розгляду окремих категорій спорів, недопущення зловживання процесуальними правами тощо. Окремо варто наголосити на тому, що прагнення до «уніфікації» процедурних вимог до діяльності суб'єктів, наділених владними повноваженнями, дозволить уникнути ситуації, коли адміністративними судами ухвалюються різні рішення у справах з ідентичним змістом щодо ідентичних спорів у сфері публічно-правових відносин на підставі позову різних позивачів, «розшаровуючи» водночас єдину судову практику.

Деякі дослідники, зокрема Й. Пуделька, суддя адміністративного суду Берліна, вказують на зв'язок інквізиційного принципу в адміністративному судочинстві із принципом диспозитивності, який виступає протилежністю принципу ex officio - виключне право суду (органу обвинувачення) на власний розсуд ухвалювати рішення про перехід від однієї процесуальної стадії до іншої. Принцип диспозитивності, передусім у німецькому адміністративному судочинстві, застосовується у зв'язку з реалізацією норми, що встановлює можливість відкликання позову, отже, судді не вирішують спір у формі загальнопозовного провадження та - не задіюють усі наявні процесуальні інструменти, тому в такий спосіб забезпечується оперативність вирішення спору [7, с. 4]. В адміністративному судочинстві України принцип диспозитивності реалізується у зв'язку із застосуванням принципу змагальності під час вирішення спору, оскільки лише така модель дозволяє забезпечити використання останнього. Обов'язок забезпечення позовних вимог доказами формується в позивача. Що стосується дій суду, то КАС України передбачає обов'язок судді на стадії підготовчого провадження запропонувати сторонам вирішити спір шляхом примирення або звернутися до суду для проведення врегулювання спору за участю судді (ст. 180 КАС України).

Щодо вказаного, може бути враховано досвід Естонії, у законодавстві якої передбачено, що в адміністративному процесі суд діє в таких формах: у судовому засіданні, письмовій, простій і примирювальній. Принципи, що наведені у ст. 2 АПК Естонії, без винятку поширюються на всі види проваджень. Варто констатувати, що вихідні засади представлені в загальному вигляді, оскільки не закріплені окремими статтями. Так, ч. 2 ст. 2 АПК Естонії передбачено, що адміністративна справа повинна вирішуватися судом чесно, протягом розумного строку, з мінімально можливими витратами, забезпечуючи учасникам процесу ефективну та рівну можливість у всіх суттєвих для вирішення питаннях у справі надавати й обґрунтовувати свої аргументи, а також заперечувати аргументи іншої сторони або підтримувати їх. Окремо варто звернути увагу на проголошення принципу «публічності», який закріплений ч. 7 ст. 2 АПК Естонії. Додаткова потреба розкривати та розширювати перелік принципів адміністративного судочинства в АПК Естонії виключається, оскільки більшість із них закріплені в Цивільному процесуальному кодексі Естонії та є спільними для цих видів юридичного процесу. Наприклад, принцип гласності та забезпечення тощо [2]. Вказаний підхід можна оцінити позитивно, аргументуючи це тим, що в такий спосіб забезпечуються як уніфікація, так і доступність розуміння й сприйняття учасниками процесу загальних основних засад судочинства. Формулювання та використання бланкетних норм дозволяє уникнути невиправданого роздування положень процесуальних кодексів, які мають широку практику застосування.

Продовжуючи порушену дискусію, варто навести також досвід Франції. Основні принципи адміністративного судочинства містяться в Кодексі адміністративної юстиції Франції, що ґрунтується на принципі об'єднання постійно діючих правових норм (переважно цивільного права). У 11 статтях попереднього титулу сформульовані визнані в загальній доктрині судового процесу принципи: змагальності, незалежності, публічності, колегіальності, таємниці наради суддів, обов'язкового мотивування судового рішення, сили судового рішення [8, с. 19; 9]. Вочевидь, найближчим часом і у вітчизняній правовій доктрині має чітко простежуватися усвідомлення дотримання такого підходу щодо загальних принципів судочинства і чітке виокремлення спеціальних принципів, зумовлених особливостями предмета діяльності судів - вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин (що вже наголошувалося - В. Т).

Повертаючись до питання використання принципу диспозитивності (чи протилежного йому - ex officio), зауважимо, що в Болгарії принципи адміністративного процесу закріплені в Адміністративно-процесуальному кодексі, де законодавець, як зазначає Х. Кзандзіс, уперше здійснив спробу перелічити основні з них. Вихідні засади містяться у ст. ст. 4-14 включно, а принцип ex officio сформульовано у ст. 9. Однак, як зазначає вчений, наведений принцип не має нічого спільного із принципом ex officio, який також передбачено п. 1 ст. 168 АПК Болгарії. Так, відповідно до ст. 9 АПК Болгарії, принцип ex officio щодо діяльності суду означає, що за деяких обставин вирішення спору доказів не остатньою. На відміну від положень ст. 9 АПК Болгарії, у ст. 168 зазначено, що суд не зв'язаний із процесуальними вимогами, наведеними в позові, а зобов'язаний із власної ініціативи здійснити перевірку законності оспорюваного адміністративного акта з урахуванням підстав, наведених у ст. 146. Навіть більше, суд зобов'язаний оголосити про нікчемність такого адміністративного актУ навіть за відсутності такої вимоги. У такий же спосіб уперше в АПК Болгарії закріплений принцип розподілу навантаження з доказування - у ст. 170 зазначено взаємні обов'язки, які розподіляються між сторонами спору: суб'єкт владних повноважень повинен встановити існування фактичних обставин, які підтверджують відповідність вимогам законності видання нормативного адміністративного акта, позивач повинен довести, що під час видання такого нормативного адміністративного акта порушена будь-яка умова законності його видання [10, с. 313].

Означені пропозиції, що враховують закордонний досвід країн сталої демократії, варто запроваджувати до вітчизняного законодавства з метою забезпечення ефективного вирішення засобами адміністративного судочинства спорів у сфері публічно-правових відносин. Проблематика форм діяльності адміністративного суду у вигляді примирення чи врегулювання спору за участю судді буде розглянута в наступних публікаціях, оскільки така діяльність має відповідати системі принципів адміністративного судочинства.

Список використаних джерел

адміністративний суд правовий

1. Кодекс адміністративного судочинства України. Відомості Верховної Ради України. 2005. № №35-37. Ст. 446. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15.

2. Бергман В. Административно-процессуальное право Германии. 2-е изд., перераб. Москва: Инфотропик Медиа, 2013. 288 с.

3. Брокер Л. Инквизиционный принцип в административном праве (административная процедура и административный процесс). Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. Москва: Инфотропик Медиа, 2018. С. 11-27.

4. Адміністративно-процесуальний кодекс Естонії від 27 січня 2011 р. URL: https://www.jшistaitab.ee/sites/www.juristaitab.ee/files/eШnder/raseadused/АДМИНИСТРАТИВ - НО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ % 20КОДЕКС_29.03.2015^.

5. Хайнтцен Маркус. Запрет представления доказательств при пропуске процессуального срока (преклюзия) в системе административно-судебной защиты в Германии. Law Enforcement Review. 2019. Vol. 3. №2. P. 77-83.

6. Пирлинжейру Р. Современные вызовы, стоящие перед административное юстицией Латинской Америки. Государство и право. 2018. №8. С. 107-133.

7. Пуделька Й. Общие принципы административного производства. Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. Москва: Инфотропик Медиа, 2018. С. 2-10.

8. Андреева И. Принципы судопроизводства во Франции. Вестник экономической безопасности. 2016. №1. С. 15-19.

9. Code de justice administrative. Derniиre modification 1 janvier 2016. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do? cidTexte=LEGITE XT00000607093.

Размещено на Allbest.ru