Обмеження допуску до публічної інформації: законодавство та реалії

Размещено на http://www.allbest.ru/

Обмеження допуску до публічної інформації: законодавство та реалії

Гуйван П.Д.

Стаття присвячена дослідженню правових механізмів належної організації доступу особи до інформації, яка становить суспільний інтерес. Встановлено, що визначальним чинником є дотримання принципу відкритості та прозорості діяльності органів влади та запобігання свавільному та протизаконному обмеженню вільного доступу громадськості та окремих осіб до публічної інформації.

Проаналізоване поняття презумпції відкритості публічної інформації, запроваджене у чинному українському інформаційному законодавстві. В цьому контексті встановлено чіткий обсяг прав запитувача публічної інформації та «позитивних обов'язків» розпорядника стосовно оприлюднення соціально значимих відомостей або їхнього безперешкодного надання конкретній особі, що запитує інформацію.

На перший план виходить правило, згідно з яким, якщо володільцем інформації не встановлено та не доведено на час запиту, що мають застосовуватися інформаційні обмеження, відомості надаються вільно і безперешкодно, навіть якщо вони дійсно мали певні обмеження.

У роботі наведені приклади, коли публічні органи влади всіляко порушують права громадян на отримання суспільно значимих відомостей. Відмови чи зволікання у доступі відбувається під різними приводами, при цьому владний суб'єкт такі рішення про відмову ухвалює на власний розсуд, ніяк не мотивуючи або роблячи неналежну мотивацію. Критично оцінені законодавчі та правозастосовні підходів до формування інформаційного суспільства в Україні.

Вивчені та рекомендовані конкретні заходи, спрямовані на стимулювання прозорості урядової діяльності. При цьому ефективність правових механізмів має полягати, як у стимулюванні публічних органів щодо необхідної відкритості і своїй діяльності, так і стосовно чіткого усвідомлення та врегулювання проблем таємності. В праці наголошується, що, будь-яке втручання в основоположні права людини, включаючи їх різноманітні обмеження, має бути пропорційним.

Це стосується законності правових підстав втручання, легітимності цілі, що виправдовує винятки, вимоги про необхідність подібних обмежень у демократичному суспільстві. Наведені приклади непропорційних обмежень у національній судовій практиці. Внесені пропозиції щодо виправлення фактичної ситуації стосовно незаконних дій публічних суб'єктів в інформаційній сфері.

Ключові слова: вільний доступ, публічна інформація, обмеження доступу.

This article is devoted to exploring the legal mechanisms for the proper organization of a person's access to information of public interest. It is established that the decisive factor is observance of the principle of openness and transparency of activity of the authorities and prevention of arbitrary and illegal restriction of free access of the public and individuals to public information.

The concept of the presumption of openness of public information, introduced in the current Ukrainian information legislation, is analyzed. In this context, there is a clear scope for the rights of the requester of public information and the “positive duties” of the sponsor to release socially important information or to provide it to a specific requester without interruption. The rule is that, unless the information holder has established and proved at the time of the request that the information restrictions should apply, the information is provided freely and freely, even if they did have certain limitations.

The paper gives examples of how public authorities violate the rights of citizens to obtain publicly available information. Denials or delays in access are subject to various pretexts, with the authority subject to such denial decisions in its sole discretion, without motivation or inappropriate motivation. The legislative and enforcement approaches to the formation of the information society in Ukraine have been critically evaluated. Specific measures to promote transparency of government activities have been studied and recommended.

At the same time, the effectiveness of legal mechanisms should consist both in stimulating public authorities in the need for openness and their activities, as well as in the clear awareness and settlement of the problems of secrecy. It is emphasized in the work that any interference with fundamental human rights, including their various limitations, must be proportionate. This concerns the legality of the legal grounds for the intervention, the legitimacy of the purpose justifying the exceptions, the requirements for the need for such restrictions in a democratic society. Examples of disproportionate restrictions on national jurisprudence are provided. Suggestions have been made to remedy the actual situation of illegal activities of public entities in the information field.

Key words: free access, public information, access restrictions.

Вступ

правовий інформація доступ суспільний

Головною засадою, що визначає правові підходи до належної організації доступу до інформації, яка становить суспільний інтерес, є дотримання принципу відкритості та прозорості діяльності органів влади і забезпечення у такий спосіб вільного доступу громадськості та окремих осіб до публічної інформації.

Основною і ключовою новелою, яка закладає основу для всього механізму доступу до публічної інформації, є запровадження принципу або презумпції відкритості публічної інформації. Він закріплений у частині другій статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», і полягає в тому, що «публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом» та у частині другій статті 20 Закону України «Про інформацію», де вказано, що будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом. Це означає, що розпорядник не може на власний розсуд приймати рішення, яку інформацію він бажає оприлюднювати, а яку ні. Попри те, що він виступає як створювач або законний володілець оброблюваних відомостей, його речові права на цю інформацію не є абсолютними. Вони обмежені так званими «позитивними обов'язками» публічного суб'єкта стосовно надання вказаної інформації у суспільне користування шляхом публікації або надання за зверненням конкретної особи, котра має публічний інтерес до її отримання.

Презумпція відкритості публічної інформації, яка перебуває у володінні органів влади, створена ними чи повинна бути створеною або перебувати у їхньому розпорядженні, означає, що певна особа, що робить запит про цю інформацію, не повинна доводити, що вона є відкритою. То за загальним правилом встановлено законом. Навпаки, розпорядник чи володілець інформації мусить довести, посилаючись на встановлені нормативно підстави та, застосовуючи передбачені законодавством процедури, що стосовно даної інформації можуть запроваджуватися певні обмеження у доступі. Такий підхід кардинально міняє всю структуру взаємовідносин між надавачем та запитувачем інформації. Адже, у разі, коли певна інформація дійсно може підлягати якимось обмеженням, але розпорядник це у належний спосіб та встановленій формі не довів, він мусить безперешкодно оформити допуск особи до запитуваних відомостей. Іншими словами, принцип презумпції відкритості інформації означає, що розпорядник оприлюднює або надає на запити будь-яку інформацію, якою він володіє (або повинен володіти), якщо не доведе, що (1) на підставі конкретного закону і (2) відповідно до встановленої процедури вона може бути обмежена в доступі. Відтак, відмова у доступі за наявності лише передбачень, вірогідності чи припустимості існуючих обмежень без їх позитивного встановлення є неправомірною. За такі вчинки посадові особи або повноважний орган мають нести адміністративну і цивільно-правову відповідальність.

Втім, такі чіткі і зрозумілі приписи чинного національного інформаційного законодавства, на жаль, не знаходять застосування у вітчизняній правозастосовній практиці у цій царині. Слід констатувати, що публічні органи влади всіляко порушують права громадян на отримання суспільно значимих відомостей. Відмови чи зволікання у доступі відбувається під різними приводами, при цьому владний суб'єкт такі рішення про відмову ухвалює на власний розсуд, ніяк не мотивуючи або роблячи неналежну мотивацію. Типовою є практика надання замість запитуваної іншої, зазвичай, загальної інформації, яка не дозволяє задовольнити суспільні чи особисті потреби запитувача, громадяни часто скеровуються до інших інстанцій без конкретних пропозицій щодо шляхів реалізації їхніх запитів. Зазвичай це пов'язано з отриманням громадянами публічної інформації про нормативно-правові акти місцевих органів виконавчої влади і здебільшого пояснюється неправомірним застосуванням грифів «для службового користування», які діють ще з радянських часів [1, с. 221], та інших сумнівних обмежувальних актів, які на повірку, як правило, за своїм змістом, порядком видання та оприлюднення істотно суперечать чинному законодавству, а отже не можуть застосовуватися в демократичному суспільстві.

Постановка завдання. Проблематиці належної правової організації вільного доступу особи до інформації та запобіганню незаконному обмеженню свободи в цій сфері приділили увагу такі науковці, як О. Бандурка, М. Поліковський, Г Почепцов, Т. Гуржій, В. Коваль, В. Колпаков, І. Кресіна, В. Мельниченко, О. Марценюк, Ю. Габермас та інші. В їхніх працях досліджені питання законодавчого закріпленням положення про необхідність виключно нормативного, а не довільного, обмеження можливості громадян отримувати інформацію, що має суспільне значення. В той же час, необхідно зазначити, що в науковій літературі не проводилося детального аналізу правозастосовних напрацювань у цій сфері.

Метою цієї статті є вивчення відповідного нормативного матеріалу з питань унормування відносин щодо свободи доступу до інформації та правозастосовної практики в частині застосування різноманітних обмежень, аналіз їхньої доцільності та законності. На цій базі будуть зроблені рекомендації для подальшого розвитку національної правової системи в досліджуваній площині.

Результати дослідження

Наша держава розглядає свободу отримання інформації як важливий елемент демократичного поступу, спрямованого на інтеграцію України до світової і європейської прогресивної спільноти. Окрім реалізації традиційного євроінтеграційного вектору зовнішньої політики України, не менш важливим є залучення передових форм інформаційної політики до нових глобальних ініціатив. Це вимагає кардинально відмінних, позитивних підходів до формування інформаційного суспільства в Україні [2, с. 18]. На жаль, загальні концепції та побажання у нашому соціумі часто розходяться з ділом. Наприклад, розширення можливостей доступу до суспільної інформації має стати запорукою ефективності заходів щодо запобігання корупції. Дійсно, правові гарантії доступу до інформації є юридичною основою системи анти- корупційного контролю діяльності державних службовців з боку інститутів громадянського суспільства. Тут особливо важливий суспільний нагляд на базі широкого доступу до інформації про діяльність чиновників у цій сфері.

Правовими засадами юридичного оформлення таких взаємодій могли б стати акти вищих органів влади. Це усунуло б нечіткість та розмитість формулювань та посилило ефективність важелів впливу. Однак послідовності в діях влади в цьому напрямку наразі не спостерігається. Після закінчення дії закону України від 14 жовтня 2014 року № 1699^11 «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2014-2017 роки [3] новий Закон «Про антикорупційну стратегію на 2018-2020 роки» так і не був прийнятий [4].

Між тим, відкритість державних установ є важливим чинником для демократичного, вільного від корупції та інших зловживань суспільства. В державі мають бути запроваджені конкретні заходи, спрямовані на стимулювання прозорості урядової діяльності. При цьому ефективність правових механізмів має полягати, як у стимулюванні публічних органів щодо необхідної відкритості і своїй діяльності, так і стосовно чіткого усвідомлення та врегулювання проблем таємності. В цьому сенсі виправданою є практика прийняття різними відомствами внутрішніх актів (кодексів) про доступ до інформації та можливість його обмеження. В такому документі не повинно бути встановлено порядок віднесення відомостей до інформації з обмеженим доступом чи порядок доступу до такої інформації (це визначається тільки законом), а визначається лише перелік інформації, що з огляду на шкідливість її оприлюднення чи вільного надання може порушити конкретні права осіб.

Варто взяти до уваги позицію міжнародних організацій, які займаються правовим забезпеченням інформаційної свободи. Зокрема, як вважається, корисним могли би бути складання річного звіту перед парламентом та його органами стосовно існуючих проблем і певних досягнень. Сюди можна включати також відомості про заходи, вжиті для поліпшення публічного доступу до інформації, та про все ще наявні обмеження вільного потоку інформації (включно із заходами, що плануються, наприклад, в наступному році) [5].

Будь-який публічний орган не може повністю виключатися з під дії правових механізмів стосовно вільного поширення соціально значимої інформації, навіть якщо більшість його функцій потрапляє в зону винятків. Вказане правило повинно застосовуватися до суб'єктів розпорядчих повноважень усіх гілок влади: законодавчої, виконавчої, судової. Однаковий підхід має стосуватися виконання всіх державних функцій, наприклад, органів поліції, національної безпеки і оборони. При цьому обмеження, метою яких є захист владних структур від перешкод у діяльності або приховування правопорушень, не можуть бути виправданими. Сказане стосується навіть публічного доступу до особистих даний особи. Коли запитується інформація, яка містить персональні дані чи інші відомості, що можуть поширюватися лише за згодою особи або у випадках, передбачених законом, така інформація також може бути надана в публічному порядку за умови, що особа, якої вона стосується є державним службовцем, відомості мають значний суспільний інтерес і їхнє оприлюднення завдасть суб'єктові даних значно меншої шкоди, ніж та, що настане внаслідок втаємничення інформації. Тобто, відмова оприлюднити інформацію є невиправданою, якщо публічні органи не зможуть показати, що інформація пройшла за вказаними вище критеріями сувору перевірку (так званий трискладовий тест). Це означає, що винятки щодо відкритості певної інформації, викладені нормативно, мають бути чіткими, зрозумілими, однозначним та описуватися вузько і підлягати суворій перевірці стосовно категорій «шкоди» і «суспільних інтересів». Отже, всі індивідуальні запити щодо отримання інформації повинні прийматися і задовольнятися шляхом надання запитаних відомостей, якщо публічні органи не зможуть довести, що ця інформація підпадає під дію обмеженого режиму винятків.

За міжнародними правилами, будь-яке втручання в основоположні права людини, включаючи їх різноманітні обмеження, має бути пропорційним. Це стосується законності правових підстав втручання, легітимності цілі, що виправдовує винятки, вимоги про необхідність подібних обмежень у демократичному суспільстві. Як бачимо, закон повинен закріпити не лише перелік і юридичне обґрунтування обмеження вільного доступу до публічної інформації, але також визначити і зафіксувати список легітимних цілей, які можуть виправдати нерозголошення інформації. Даний перелік мусить чітко встановити виключно такі публічні та приватні інтереси, які обумовлюють законні підстави для відмови в оприлюдненні документів чи наданні до них доступу, і лише вказані інтереси, а ніякі інші, можуть отримати відповідний інформаційний захист.

Особа, яка володіє чи розпоряджається інформацією, що становить публічний інтерес, повинна у своїй діяльності щодо обороту таких відомостей досягати необхідного балансу між прозорістю та надмірною таємністю владних функціональних вчинків. Відкритість не може бути абсолютною, вона повинна бути необхідною та достатньою. Для підтримки зазначеного балансу принципово важливо, щоб будь-які застосовувані обмеження у доступі до інформації були встановлені законом, а порядок їх визначення та реалізації визначався нормативно і був зрозумілим та доступним. Поняття доступності передбачає його ясність, несуперечність, відсутність зворотної сили. Крім того обмеження обов'язково мають бути пропорційними та адекватними, аби забезпечити доступність відомостей для громадян без порушення інтересів національної безпеки, важливих соціальних цінностей, прав інших осіб.

Зазначені вище правові принципи досить часто порушуються національними владними інституціями, які є публічними суб'єктами в царині обороту інформації. Так, орган публічної влади Вища кваліфікаційна комісія суддів України обґрунтував свою відмову надати запитувачу інформацію про рівень оцінок, які останній отримав при проходженні кваліфікаційного оцінювання, з огляду на те, що владним органом 5 квітня 2017 року видано внутрішній розпорядчий нормативний документ, за яким запитувана інформація була віднесена до категорії службової, а відтак обмежена у доступі. Розглянемо детально законність дій розпорядника. За правилом ст. 9 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» інформація визначається службовою згідно з переліком відомостей, що становлять службову інформацію, який складається суб'єктом владних повноважень (ч. 3 ст. 9).

Ця ж норма передбачає, що такий перелік має складатися з урахуванням вимог ст. 6 даного закону, тож обов'язково повинен бути пройдений так званий «трискладовий тест». Вказана процедура тестування інформації передбачає, що доступ до конкретних публічних відомостей може бути обмежено у разі дотримання сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес. Оскільки зазначена вимога органом влади була відверто проігнорована, визнання інформації службовою і ненадання запитувачу доступу до неї було відверто незаконним.

Також вражає те, що Комісія, формуючи відповідний перелік, взагалі не взяла до уваги нормативного припису ст. 9 цього закону, згідно з яким до службової може належати лише така інформація, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень; а також зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці. Неважко помітити, що інформація про себе, запитувана громадянином у запиті, не належить до внутрівідомчої службової кореспонденції, доповідних записок, рекомендацій, а також до такої, що зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності. Тож, віднесення запитуваних громадянином відомостей до службової інформації і з цієї причини також є неправомірним. А акт органу владних повноважень - наказ № 24 Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 5 квітня 2017 року в цій частині не є законним і не може застосовуватися в силу припису ч. 3 ст. 7 КАСУ, як такий, що відверто суперечить акту вищої сили - Закону України «Про доступ до публічної інформації». Вся запитана інформація є відкритою і мала надаватися за інформаційним запитом особи.

Зазначені питання чомусь не були детально досліджені Верховним Судом при розгляді судового спору між сторонами [6]. Більше того, суд відверто проігнорував такий вагомий аргумент, що матеріально-правовий нормативний акт - наказ № 24 Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 5 квітня 2017 року, яким встановлювався перелік відомостей, що віднесені до службової інформації, не був чинним на час спірних відносин, хоча це питання ретельно і тривало обговорювалося в судовому засіданні. Згідно з Конституцією України та Законами України нормативні акти не можуть використовуватися в Україні, якщо вони не доведені у належний спосіб до осіб, яких стосуються.

Стаття 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» вказує, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Під час судового розгляду було достеменно встановлено, що спірний наказ від 5 квітня 2017 року був оприлюднений лише 28 квітня 2017 року. Тобто, це відбулося після закінчення усіх матеріальних взаємодій між сторонами, які розглядалися судом, і які саме цим наказом обґрунтовував відповідач. Тож за законом і банальною логікою, оскільки наказ ВККСУ не був в установленому порядку та у належний спосіб оприлюднений на час, коли відповідач згідно з законом повинен був виконати свій обов'язок і надати публічну інформацію позивачеві (з 5 по 9 квітня), застосування його не є законним. З цього приводу вищі судові органи держави неодноразово давали певні рекомендації. Так, у п. 7 постанови Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 року № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» було запропоновано звернути увагу судів на те, що згідно з ч. 2 ст. 57 Конституції є нечинними, не можуть застосовуватись ті закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, які не доведені до відома населення у встановленому законом порядку. Це означає, що судове рішення не може бути заснованим на неоприлюднених нормативно-правових актах такого змісту.

Як вказує ст. 58 Конституція України, жоден нормативний правовий акт не має зворотної дії, крім випадків, коли він пом'якшує чи скасовує відповідальність особи. Ст. 8 КАСУ вказує, що при розгляді справ адміністративний суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини. Між тим, Європейський суд з прав людини постулює правило про незворотність дії правових актів як один із необхідних елементів принципу правової визначеності як елементу права особи на справедливий суд, встановленого у пар. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (рішення ЄСПЛ у справі «Мельник проти України») [7].

Втім, у цій справі її результат був визначений не з урахуванням засад справедливості та гуманності, внаслідок ретельного вивчення матеріалів справи та правового і фактичного обґрунтування висновків, а шляхом врахування особистості відповідача - вищого державного органу, що здійснює формування судової влади, у тому числі і персональне призначення та покарання суддів Верховного Суду. За таких обставин про неупередженість та чесність правозастосування мова в Україні не йде. Саме з урахуванням подібних особливостей національного судівництва авторитет його, навіть після проведеної «реформи», серед фахівців та міжнародних інституцій і, що найприкріше, серед співгромадян, перебуває на досить низькому рівні. Залишається сподіватися, що нова українська влада не буде продовжувати традиційного корупційного загравання з судами, а нарешті реалізує свої численні обіцянки щодо реального реформування цієї галузі.

Враховуючи викладене, можна дійти певних висновків. В українському правовому середовищі європейські та світові демократичні засади щодо гарантування особі відкритого доступу до інформації, яка має суспільне значення, не мають наразі належного застосування. Суб'єкти владних повноважень, починаючи від місцевих і закінчуючи загальнодержавними, уникають комунікації із членами громад за допомогою широкого інформування їх про питання суспільної ваги в засобах масової інформації або внаслідок допуску осіб до публічних відомостей за їх запитом. Причини тут криються різні: то може бути надмірна пересторога щодо даних, які владна особа помилково вважає таємними, або не кваліфікованість чиновників. У такий спосіб відбувається приховування від громадськості службових зловживань, корупційних проявів, халатності тощо. При цьому необхідно зазначити, що національні судові органи толерантно відносяться до таких правопорушень. Вони невиправдано займають позицію, за якою пріоритет надається органу влади, навіть попри пряму вказівку закону про зворотне. Причому, чим вищий орган влади, що порушує інформаційні права людини, тим відвертіші і цинічніші прояви посягань і тим безкарні- ший орган влади. Змінити ситуацію можна шляхом запровадження жорстких цивільно-правових санкцій за кожен факт неправомірної відмови у доступі до інформації шляхом стягнення штрафу з порушника на користь потерпілого громадянина.

Список використаних джерел

1. Чистоклетов Д.Г., Шишко В.Й. Проблеми забезпечення доступу громадян до публічної інформації від органів державної влади. Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. 2018. № 2. С. 216-224.

2. Білоусов О.С. Доступ до публічної інформації як чинник формування громадянського суспільства в Україні. Актуальні проблеми політики. 2013. Вип. 50. С. 18-25.

3. Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1699-УІІ «Про засади державної антикоруп- ційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2014-2017 роки. URL: іШ^://Уакоп. rada.gov. ua/laws/show/1699-18

4. Проект Закону України «Про антикорупційну стратегію на 2018-2020 роки». СКЬ: https://ips.ligazakon.net/document/view/JH6F800A.

5. Принципи Артикля 19. Збірник «Міжнародні стандарти забезпечення свободи слова». Частина 2. СКЬ: http://parlament.org.ua/2003/06/10/international-standarts-freedom-expression/.

6. Справа № 800/333/17. Архів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду за 2017 рік.

7. Рішення ЄСПЛ від 28 березня 2006 року у справі «Мельник проти України», заява № 23436/03. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_049.

Размещено на Allbest.ru