Разработка методологии выявления противоречий в нормативно-правовых документах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Разработка методологии выявления противоречий в нормативно-правовых документах

Раткин Л.С.

В текстах Посланий Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации неоднократно упоминалось необходимость устранения недоработок в российском законодательстве, ведущих к снижению эффективности принимаемых решений, и ускорение процесса приведения в соответствие новых законодательных актов с уже существующими НПД.

Стабильная законодательная база является одним из факторов, который обеспечивает конкурентоспособность экономики Российской Федерации. Вместе с тем, "принятые законы часто противоречат друг другу". Например, вследствие низкого качества законодательной базы органов местного самоуправления и Федеральный закон о местном самоуправлении, и законодательные акты субъектов Федерации бывают слабо согласованными друг с другом, а также с реальным состоянием органов местного самоуправления. Здесь сказывается и нечёткость в разграничении полномочий федеральных органов власти с региональными, и неопределенность в их ответственности по ряду принципиальных положений. Только в сфере федерально-региональных отношений было выявлено свыше 3500 (!) нормативно-правовых актов, принятых в субъектах Федерации и не соответствовавших Конституции России и Федеральным законам (включая сферу производства российскими предприятиями продукции в соответствии с инвестиционным законодательством по проектам). законодательный акт противоречие

Заметим, что в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, ключевая роль принадлежит Полномочным представителям Президента РФ в Федеральных округах, а также Генеральной Прокуратуре и её окружным структурам. Противоречия в законодательной базе препятствуют нормальному течению юридических процедур и в других областях, в частности, в арбитражной практике. Нормативно-правовая база по ряду положений является избыточной (перегруженной дублирующими друг друга законодательными актами, нередко противоречащими друг другу), по некоторым - наоборот, неполной, не охватывающей даже необходимого юридического минимума. Множество декларативных норм и их противоречивость дают опасную возможность для тенденциозного выбора судьёй наиболее приемлемой из них. В такой ситуации закон подменяется произволом!

Типичным примером несоответствия нормативно-правовых документов друг другу является принятие Федеральных законов, "для исполнения которых необходимо пересматривать" утверждённые также Федеральными законами федеральный бюджет (ФБ) на текущий год (содержащий "оборонные" статьи финансирования, нередко подвергающиеся сокращению из-за корректировки ФБ) и бюджет Пенсионного фонда. Например, закон "О Федеральном бюджете на 2003 год" от 24.12.2002 № 176-ФЗ был скорректирован четыре раза в соответствии с четырьмя законами:

· от 23.06.2003 № 78-ФЗ "О внесении дополнений и изменения в статью 97 Федерального закона "О Федеральном бюджете на 2003 год" и в статью 245 части второй Налогового кодекса Российской Федерации",

· от 07.07.2003 № 107-ФЗ "О внесении изменения в Федеральный закон "О Федеральном бюджете на 2003 год",

· от 07.07.2003 № 121-ФЗ, от 11.11.2003 № 150-ФЗ (оба закона имеют одинаковое название: "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Федеральном бюджете на 2003 год").

Изменению ситуации способствовало рассмотрение ряда законов, совершенствующих федеративные отношения, введение которых стало точкой отсчёта нового времени как в государственном строительстве, так и в правилах поведения в российской экономике, устранившие двойственность толкования ряда НПД. Сформированная в соответствии с непротиворечивым законодательством единая исполнительная вертикаль власти нужна для обеспечения чёткого выполнения функций управления государством. Но предпринятых усилий в этой области недостаточно, поэтому необходима разработка механизма устранения противоречий в НПД. На основании законодательных актов в сфере инвестиций осуществляется, в частности, финансирование проектов по выпуску продукции, поэтому существующие противоречия между НПД препятствуют росту инновационного потенциала Российской Федерации (в т.ч. по причине сокращения оборонных статей федерального бюджета, утверждённого соответствующим законом и скорректированного в соответствии с другими законами).

Как видно из текстов ежегодных Посланий Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ, проблема устранения противоречивости и выявления степени соответствия различных частей НПД давно назрела. Устранение недоработок в российском законодательстве способствовало бы восстановлению единого правового пространства на территории всех субъектов Российской Федерации, что, в частности, позволило бы осуществить разграничение полномочий между центром и регионами.

Ранее уже рассматривались основные пути разработки перспективных НПС нового поколения, ориентированных на повышенные требования пользователей и соответствующих современному развитию компьютерной техники, учитывающих возможные противоречия (несоответствия) нормативно-правовых документов друг другу.

С практической точки зрения, возникающие противоречия в нормативно-правовых документах можно классифицировать следующим образом. Противоречия называются внутренними, если они возникают внутри одного документа или его блока (фрагмента), не разделяемого на части. Примеры внутренних противоречий - словосочетания:

"при наличии отсутствия",

"казнить нельзя помиловать",

"расходы по статье 1 составляют 10 млн. руб., по статье 2 - 15 млн. руб., общая сумма расходов по статьям 1 и 2 - 35 млн. руб.".

В приведенных примерах первое словосочетание ("при наличии отсутствия") распознаётся системой проверки правописания ряда компьютерных текстовых редакторов (например, "Microsoft Word", как противоречивое по своему составу. Второе словосочетание ("казнить нельзя помиловать") является не только крылатым выражением, синонимом противоречивости, но, по мнению экспертов, ещё и краткой характеристикой современной "совокупности законов, указов и постановлений", касающихся средств обеспечения информационной безопасности коммерческого сектора экономики РФ. Третий пример является фрагментом внутреннего документа одной из коммерческих фирм. Очевидна опечатка в тексте, но без её исправления фрагмент является логически противоречивым.

Противоречия называются внешними, если они возникают между двумя или более документами или их блоками (заметим, что не всегда удаётся разбить блок с помощью блокчейн-технологий, имеющий внутреннее противоречие, на несколько частей, между которыми присутствует внешнее противоречие). Возможно возникновение противоречий среди большой группы блоков НПД. На практике часто один НПД противоречит сразу нескольким документам, находящимся друг с другом в отношении несоответствия (противоречивости). Это происходит потому, что каждая пара документов может находиться в состоянии несоответствия (противоречивости) по какому-то одному, отличному от других положению, признаку. В этом случае необходимо проведение разбиения каждого документа на множество элементарных частей (блоков, фрагментов), между которыми можно было бы однозначно установить степень противоречивости друг другу.

Части НПД, не противоречащие друг другу по общему признаку, образуют целостное подмножество по этому признаку. Аналогично, группа НПД, не противоречащих друг другу, называется непротиворечивой, или целостной. Целостная группа документов или их частей имеет важное свойство - если один из её элементов противоречит (не соответствует) какому-либо НПД (по определению, не входящему в группу) по признаку, то другие элементы группы также противоречат НПД по этому признаку.

Внешние противоречия могут возникать по горизонтали власти (например, между документами различных органов власти одного уровня) или по вертикали власти. По мнению экспертов, основные противоречия нормативно-правовых документов по вертикали власти возникают на границе действия двух соседних уровней:

· международное законодательство - уровень 1;

· законодательство страны - уровень 2;

· региональное законодательство - уровень 3;

· законодательство местных органов власти - уровень 4.

Возможно также комбинирование внешних противоречий по вертикали и горизонтали, когда возникает несоответствие между двумя НПД разных органов власти разных уровней.

Существует ещё один тип внешних противоречий - временной. Встречается он гораздо реже других и заключается в том, что два документа (или более) одного органа власти, изданные в разное время, могут противоречить друг другу по отдельным положениям. Практически это связано с тем, что перед утверждением нового НПД, содержащего спорное положение, не были проработаны другие нормативно-правовые документы, также касающиеся этого положения, на предмет установления возможного противоречия. В завершении отметим, что возможны и другие типы противоречий, но в настоящем исследовании они не рассматриваются.

Приведём примеры из судебной практики, иллюстрирующие противоречие между НПД разных уровней вертикали власти.

Примером возникающих противоречий отдельных положений международного законодательства и законодательства конкретной страны (между уровнями 1 и 2) может служить известный юридический прецедент "дела Сливенко", касающийся нарушения права на уважение частной жизни и жилища. Европейский суд по правам человека вынес решение в части нарушения статьи 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод в пользу заявительницы, хотя её выселение из страны произошло согласно действующим латвийским законам, а, следовательно, применённые законодательные акты страны вошли в противоречие с действующим международным законодательством. Заметим, что противоречия между нормативно-правовыми документами отдельных государств и международным законодательством (в частности, соглашениями), существуют и в инвестиционной сфере, и в области охраны авторских прав на продукцию оборонного назначения, производимую в соответствии с инвестиционными проектами предприятиями РФ, при этом за разрешением противоречий нередко обращаются в суд (например, Решение Экономического суда СНГ № С-1/12-96/С-1/18-96 "О толковании статьи 6 Соглашения о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности от 24 декабря 1993 года и статьи 16 Соглашения о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1992 года", принятое в г. Минске 21.01.1997). Российскими предприятиями в соответствии с инвестиционным законодательством по проектам в настоящее время производится инновационная продукция, поэтому противоречия между ФБ и вновь принимаемыми законами на разных уровнях власти приводят к пересмотру ФБ, и как следствие, к сокращению ряда его статей, в т.ч. на выпуск ВВТ.

Примером противоречий в НПД между уровнями 1 и 2 в сфере производства продукции оборонного назначения является начало оснащения армии США микроволновой пушкой "Шериф" с радиусом действия до 1 км, которая предназначена для установки на бронемашинах. Выстрел пушки вызывает резкое повышение температуры воды, содержащейся в клетках человека под кожей на расстоянии до 0.3 мм, и сопровождается сильным болевым синдромом. Поставка ПОН "Шериф", в частности, для войск, находящих вне США, производится в соответствии с законодательством США, но противоречит существующим международным НПД о гуманных видах оружия.

Степень соответствия положений законодательства Российской Федерации и законодательства её субъектов, согласно действующему законодательству, определяет Конституционный Суд Российской Федерации. Например, при проверке конституционности положений федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего налогообложение субъектов малого предпринимательства - индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощённую систему налогообложения, учёта и отчётности, в связи с жалобами ряда граждан, Конституционный Суд постановил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации (статье 19, части 1 и 2, и статье 57) норму пункта 3 статьи 1 Федерального закона "Об упрощённой системе налогообложения, учёта и отчётности для субъектов малого предпринимательства" и положения ряда законов Субъектов Федерации. В этом примере показаны противоречия Конституции РФ с Федеральным законом, с одной стороны, и с региональным законодательством - с другой (в последнем случае - между уровнями 2 и 3). Приведенный пример иллюстрирует существующие противоречия в законодательстве в сфере малого предпринимательства, в котором в настоящее время развиваются новые формы хозяйствования предприятий, в том числе относящихся к оборонно-промышленному и агропромышленному комплексам РФ. Отметим, что аналогичные проблемы, связанные с несовершенством законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, существуют в уголовном и налоговом кодексах, и затрагивают, в частности, проблему демографии в России.

Размещено на Allbest.ru