Лоббизм в РФ: перспективы нормативной легализации

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Лоббизм в РФ: перспективы нормативной легализации

Автор: Соболева А.А.

В современном мире важность решения коррупционной проблемы приобретает особое значение. Очень остро она стоит в Российской Федерации. Коррупция настолько прочно вошла в жизнь граждан, что отношение к ней выстраивается как к обыденному процессу. Гражданами не воспринимается критически иррациональные траты или нецелевое расходование средств, считаемые рутиной государственного управления. С другой стороны, психологически может восприниматься в качестве необычного строгое соблюдение и следование правовым нормам.

Подобная инверсия приводит к убежденности, что наиболее оптимальным способом достижения цели может являться незаконный или «условно» законный путь. Это происходит в виду того, что действующие механизмы принятия управленческих решений подвержены бюрократизации и выполняются в течении длительного срока.

Также очень низкий уровень институциональной адаптивности самого государства, что приводит к ситуации, когда регулирование определенных сфер жизнедеятельности может отставать от актуальных международных стандартов.

Подобная ситуация говорит о том, что возникновение коррупционных отношений в обществе, отчасти, является следствие неэффективности государственного управления и нацелено на маркирование управленческих патологий. Преодолеть данную ситуацию можно с двух сторон. Прежде всего, продолжать методичную борьбу с коррупцией на институциональном уровне. С другой стороны, целесообразно подумать о формализации и легализации тех процедур, которые ускоряют государственное управления и в своей сумме оказывают позитивное влияние на общественное развитие, т.е. обратиться к перспективам нормативного закрепления в законодательстве РФ лоббистской деятельности.

Формальный или неформальный лоббизм естественно присутствует в практике государственного управления каждого государства. Это обусловлено логикой властных отношений и естественного желания человека оказывать на ее влияние в своих интересах. Поэтому в ряде стран институт лоббизма внесли в жесткие рамки закона с целью предотвращения использования власти во вред общественному благу [13, с. 75]. В случае же отсутствия законодательного регулирования лоббизма, связанные с ним отношения, становятся составной частью коррупции.

Теперь рассмотрим, что же означает понятие «лоббизм». Лоббизм - оказание давления на органы государственной власти со стороны общественно-политических групп, коммерческих организаций или частных лиц с целью принятия выгодных им законодательных актов, административных или политических решений [14]. Стоит отметить, что в России лоббизм понимается в отрицательном смысле, т.к. многие, считают, что он является разрешением на коррупционную деятельность. Поэтому в РФ до сих пор нет принятых законов о лоббистской деятельности. В каком-то смысле, люди из-за недостаточной информированности подменяют понятия «лоббизм» и «коррупция», считая их равнозначными.

Лоббизм имеет две сущности: нормативную и функциональную. Функционально, лоббистская деятельность предполагает продвижение интересов определенного лица в органах власти; а с точки зрения нормативного подхода, представляет собой деятельность лиц, которые зарегистрированы в установленном законом порядке, по оказанию влияния на органы публичной власти с целью принятия решения на уровне государства, которое выгодно заказчику.

А коррупция, в свою очередь, это противоправные деяния, направленные против законных интересов общества и государства, и совершаемые в корыстных целях. Т.е. получается, что лоббизм действует в соответствии с законом, а коррупция нет.

Отсюда возникает дуализм понятий, являющийся причиной негативного восприятия лоббизма в РФ. Легализованный лоббизм предполагает максимизировано эффективное согласование мнений с использованием законных мер. А нелегализованный лоббизмом представляет собой всё то же самое, но только с использованием незаконных методов, т.е. коррупционных методов.

Таким образом, «лоббизм» и «коррупция» -- это разные понятия, между которыми нельзя ставить знак равенства. Лоббизм предполагает принятие общественно полезного решения, минуя административные барьеры и возможное влияние управленческих патологий, в то время как коррупция, по своей сумме, является следствием неэффективности управления и наносит прямой вред общественным отношениям. В то же время, игнорирование лоббизма и отсутствие попыток его нормативного закрепления могут низвести его до банальной коррупции.

Однако в отечественном академическом дискурсе отсутствует консенсус в отношении данного вопроса. В большинстве своем, исследователи разделились на две группы: те, кто не разграничивает коррупцию и лоббизм, и те, кто рассматривает их обособленно.

Первая группа исследователей скептически относится к присутствию лоббизма в политической системе, аргументируя данную позицию тем, что это расшатывает устои общества, в результате чего демократические институты превращаются в инструменты влияния на власть определенных лиц и групп [9, с. 53]. Также отмечается, что в России механизм продвижения личных интересов равен коррупции, и поэтому предлагается рассматривать лоббизм как форму проявления коррупции. Исходя из данного подхода, следует убежденность, что легализация или любой вариант нормативного закрепления лоббизма в законодательстве РФ, фактически, поспособствует легализации коррупции.

Вторая группа исследователей, признавая присутствие негативных черт лоббизма, все-таки разграничивает понятия «коррупция» и «лоббизм» и положительно оценивает перспективы их институционального разграничения на уровне законодательства. Основная аргументация выстраивается на основе того, что лоббизм отличает от коррупции законность отстаиваемого интереса [15].

Рассмотрим вариант развития событий, если лоббизм будет легализован. Что из этого получится? И действительно ли это может привести к фактической легализации коррупции?

Для начала стоит отметить, что в российском законодательстве есть источники, которые косвенно связаны с лоббистской деятельностью:

Конституция РФ статья 30: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется» [5, с. 13].

Конституция РФ статья 32.1: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» [1, ст. 32].

Федеральный закон «Об общественных объединениях» [2].

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» [3].

Но нормативно-правового источника, который бы полностью и прямо освещал лоббистскую деятельность, на данный момент нет.

Стоит отметить, что в период с 1993 года по настоящее время, было принято пять попыток легализовать лоббизм, но все они не увенчались успехом.

Был разработан ряд законопроектов, в которых определялись конкретные сферы, методы, субъекты лоббистской деятельности в России, их статус. нормативный функциональный лоббизм коррупционный российский

Так, в 1996 году Государственная Дума рассматривала проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», в последствии отозванного субъектом законодательной инициативы [6].

В 1997 году в Государственную Думу Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» [5]. Авторы этого проекта пытались ограничить силу иностранного влияния на принятия решений органами государственной власти.

В 2003 году в Государственную Думу Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» [4]. Но ни один из этих проектов не был принят в виду невозможности нахождения консенсуса парламентариями.

В 2012 году на заседании Совета по борьбе с коррупцией президент РФ сообщил о том, что необходимо организовать общественное обсуждение по вопросам института лоббизма. После этого заседания С.Б. Иванов, руководитель администрации Президента РФ сказал: «Лоббизм и коррупция - это совершенно разные вещи. Вы знаете, что в Соединенных Штатах Америки профессиональный лоббизм процветает, но он цивилизованный. У нас до сих пор лоббизм и взятка очень близко ассоциируются. К сожалению, это так. Мы уже подошли вплотную к тому, чтобы создать свой национальный институт лоббизма» [10].

А 3 декабря 2015 года Президент РФ на ежегодном послании к Федеральному Собранию поднял вопрос о том, чтобы укрепить уровень доверия между бизнесом и властью. Он сказал: «Считаю свободу предпринимательства важнейшим экономическим и общественно значимым вопросом. Именно вот этим - свободой предпринимательства, расширением этой свободы предпринимательства - мы должны ответить на все ограничения, которые нам пытаются создать» [12]. Т.е. бизнес является маркером сильного государства. Но несмотря на это, лоббизм так и не легализован на сегодняшний день.

Эксперты выдвигают ряд причин, почему так происходит. Одной из главных отмечается неготовность общества и государства к принятию такого решения. Но в последнее время, вопрос о легализации лоббизма поднимался все чаще, что постепенно делает данный вопрос частью повестки работы органов государственного управления.

В России существовали и существуют организации и предприятия, которые представляют перед государством интересы бизнеса. К ним можно отнести:

Советы при Президенте РФ;

Общественную палату РФ;

Коллегии при министерствах и др.

Но лоббистская деятельность в таких формализованных институтах носит неформальный и необязательный характер. А их решения, по большей части, носят рекомендательный характер. Это не позволяет говорить о прямой взаимосвязи позиции и интересов участников данных форматов и непосредственно принимаемых управленческих решений.

Это связано с тем, что лоббизм не урегулирован на уровне государства, а деятельность носит хаотичный характер. Поэтому крупные фирмы, у которых есть хорошая финансовая база и связи в органах власти, имеют большие преимущества в конкуренции, прибегая к неформальным каналам влияния, иногда выходящим за рамки закона.

Можно привести пример: письмо председателя правления ПАО «Газпром» А.Б. Миллера В.В. Путину. В нем Миллер просил повлиять на Минфин, чтобы тот, в свою очередь, внес поправки в Налоговый кодекс РФ, которые бы давали право признавать преимущество рыночных сделок с участием Газпрома [8].

Получается, что фирмы и организации, у которых есть связи, могут влиять на власть. Но в это же самое время, отдельные граждане РФ или частные объединения, которые не обладают большим капиталом и не имеют связей в органах власти, не имеют институциональной возможности повлиять на характер принимаемых управленческих решений, даже в случае, если затрагиваются их социальные, политические или экономические интересы. Тем самым, государство само, фактически, стимулирует людей использовать противозаконные методы, такие как коррупция, для того чтобы отстоять свои интересы и повлиять на управленческие решения.

Поэтому, как представляется, легализация лоббизма не повлечет за собой легализацию коррупции, в случае, если лоббистская деятельность будет четко определена на законодательном уровне. Многие акторы внутри политической системы могут предпочесть вариант построения отношений с властью на гласной и легальной основе. А также, если лоббизм будет регулироваться законодательно, он обеспечит продвижение интересов крупного бизнеса, а также продвижение значимых интересов граждан РФ. Также в случае легализации лоббизма обычные люди, т.е. граждане РФ, будут иметь одинаковые права с бизнесменами для того, чтобы отстаивать собственные интересы в установленном законом порядке.

В случае, если лоббистская деятельность будет легализована, это также является для государства дополнительным каналом обратной связи.

Как упоминалось выше, предложения о легализации лоббизма выдвигались несколько раз, но в последнее время, эта тема набирает всё большие обороты. Это лишний раз подчёркивает значимость данной темы. Так, например, в 2016 году на Московском форуме проблемам лоббизма была посвящена целая секция под названием «Цивилизованный лоббизм: эффективное взаимодействие власти и общества» [11].

Это позволяет говорить о перспективах легализации лоббистской деятельности в РФ. Государство видит проблему в том, что для достижения своих интересов люди готовы прибегать к незаконным методам, и готово её решать. Ведь в противном случае, если оставить все как есть, широкое распространение получит лоббизм как элемент коррупции, последствия которого наносят прямой вред общественному благу.

Также стоит отдельно рассмотреть последствия легализации лоббизма. Одним из главных последствий будет уменьшение коррупции. Ведь защита своих интересов будет проходить на законном уровне, с аргументами, расчетами, фактами, а также у всех будут равнозначные права, независимо от того бизнес-корпорация это или малая организация, будут четко прописаны методы и средства, допустимые для отстаивания своих интересов.

В случае отказа от нормативного закрепления лоббизма, ситуация в стране может усугубиться. Лоббистские отношения имеют место быть в России на протяжении длительного периода времени и из-за отсутствия формальных процедур и норм, каждый субъект действует так, как считает нужным. Помимо этого, из-за отсутствия легальности лоббизма, граждане России, отстаивающие свои личные интересы, и бизнес-гиганты, изначально находятся в неравных условиях. Это может приводить к росту уровня социальной напряженности в стране. Рост недоверия к органам власти приводит к тому, что каждый стремиться отстаивать свои интересы всеми различными путями: законными и нет. Именно поэтому отсутствие официального статуса лоббизма порождает коррупционные отношения.

В заключение, хочется отметить, что Россия уже находится на том этапе, когда у нее есть почти все необходимое для легализации лоббизма: органы власти заметно нарастили институциональную базу собственной деятельности и сформировали нормативную и процедурную основу функционирования. Проекты новых нормативно-правовых актов активно вносятся на рассмотрение, общественность широко обсуждает все изменения, происходящие в стране. Также существует возможность для анализа сложившихся неформальных практик лоббистской деятельности.

Легализация лоббизма не повлечет за собой легализацию коррупции. Негативная презумпция в отношении легализации лоббизма существует именно как результат убежденности граждан в том, что это приведет к еще большему распространению коррупции и негативно скажется на общественных интересах. В свою очередь, эта убежденность является проекцией ситуации, когда использование лоббистских практик неформально приводит к нарушению действующего законодательства и фактически низводит лоббизм до уровня коррупции. Следствием этого становится асимметрия в правах и возможностях влияния на процесс управленческих решений среди субъектов, обладающих и, соответственно, не обладающих неформальны доступом к лицам, ответственным за принятие управленческих решений.

Это позволяет говорить о том, что в ближайшей перспективе, легализация лоббистской деятельности в Российской Федерации представляется возможной и целесообразной.

Литература

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (в ред. от 21.07.2014) [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс

2. Об общественных объединениях: федеральный закон от 19.05.1995 №82-ФЗ (в ред. от 20.12.2017) [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

3. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ (в ред. от 02.04.2014) [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

4. О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти: проект федерального закона №396138-3. [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

5. О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти: проект федерального закона №97801795-2 [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс

6. Боброва Н.А., Заикин Д.А. Парламентские формы борьбы с коррупцией // Конституционное и муниципальное право. 2009. №1. C. 24-29.

7. Казьмин Д., Стеркин Ф. Газ - без контроля // Ведомости. [электронный ресурс]

8. Колосова Н.М. Лоббизм и коррупция. // Журнал российского права. 2014. №2. С.53

9. Медведев предложил узаконить лоббизм в России // Lobbying.ru. [электронный ресурс]

10. Московский экономический форум 2016 // Программа. [электронный ресурс]

11. Обращение Президента Путина к Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

12. Орехов О.Ю. Перспективы политико-правового регулирования лоббистской деятельности в России. // Власть. 2016. №10. С. 75.

13. Симонов К.В. Новая философская энциклопедия. М.: Мысль. 2001.

14. Субочев В.В. Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов. // Право и политика. 2007. №3. С. 68-75

15. Чащихин Б.Д. Лоббизм и группы специальных интересов // Вестник МГЛУ. 2012. №25. C. 261-275.

Размещено на allbest.ru