Материнский капитал как инструмент регулирования семейной политики: управленческие аспекты

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Материнский капитал как инструмент регулирования семейной политики: управленческие аспекты

Фельдман М.А.,

Зуева А.В.

Аннотация

Статья посвящена анализу реализации Федеральным законом № 256-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». Рассмотрены основные точки зрения, существующие в научной литературе, по указанному вопросу.

Анализ статистических данных показывает, что общее количество новорожденных в области за период 2007-2018 гг. увеличилось. При этом рожать вторых детей стали больше, а первых детей, наоборот, меньше: в 2007 г. вторых детей родилось на 12 331 ребёнка меньше чем первых (почти в два раза), а в 2017 г.? родивших второго ребёнка на 1 919 детей больше, чем первого. Вместе с тем, очевидна и ограниченность потенциала материнского капитала, как инструмента регулирования демографической политики.

Для закрепления позитивной тенденции в статье предлагается ряд конкретных мер и предложений.

Ключевые слова: семейная политика, рождаемость, материнский капитал, семьи с детьми

семейная политика демография материнский капитал

Федеральным законом № 256-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» [1] обозначена цель введения материнского капитала - создание условий, обеспечивающих семьям с двумя и более детьми достойную жизнь. Предваряя введение материнского капитала, Президент России В.В. Путин в 2006 году в Послании Федеральному Собрании обозначил задачу этой меры поддержки, как реальное повышение социального статуса женщины, решившейся родить второго ребёнка, помощь ей в решении будущих проблем[2].

С 2007 г. в России семья, родившая (усыновившая) второго или последующего ребёнка, в праве получить дополнительные меры государственной поддержки ? материнский (семейный) капитал (далее - МСК).

Кроме федерального материнского семейного капитала в разных регионах страны существуют свои аналоги. Так в Свердловской области сертификаты на областной материнский капитал согласно закону № 86-ОЗ от 20 октября 2011 г. «Об областном материнском (семейном) капитале»[3] выдаются с 2012 г.

Согласно экспертным исследованиям суммарный коэффициент рождаемости (СКР - среднее число рождений у одной женщины в гипотетическом поколении за всю её жизнь) для простого воспроизводства населения необходим на уровне 2,15. Таким образом, пока показатели не приблизятся к этому уровню, о повышении численности населения (без учёта миграции) не может быть и речи. В 2016 г. суммарный коэффициент рождаемости в России составил 1,76 [4]. По сравнению с 2006 г., когда величина равнялась 1,30 [4], СКР вырос на 36 % .

Даже, отдавая себе отчет, что положительный сдвиг в увеличении рождений второго ребенка в семьях вызван не только воздействием материнского семейного капитала, позитивный эффект налицо.

Однако темпы роста населения остаются медленными, а с учётом вступления в детородный возраст поколения 1990-х, можно предположить, что дальше эта величина будет расти медленнее, или вообще начнёт снижаться, как это и было во время демографического кризиса 1990-х годов.

Федеральный материнский (семейный) капитал действует в России уже двенадцатый год. За это время вопрос предоставления и использования материнского капитала подробно изучен, опубликовано достаточно много научных статей и исследований по вопросам реализации этой меры поддержки. Выделим основные точки зрения по указанному вопросу.

Ряд исследователей, приводя расчёты, утверждают, что материнский капитал до сих пор не оказал эффекта на рост рождаемости в России: «Наличие программы материнского капитала увеличивает вероятность рождения второго и последующего ребёнка на 1,6-2,4%» [5] - приводят цифры исследователи. Обращаясь к данным социологического опроса, авторы исследования отмечают, что только 5,6% женщин, получивших МСК, согласны с тем, что возможность получить материнский капитал повлияла на желание родить второго или последующего ребёнка [5]. Однако подлинность такого опроса вызывает сомнение: далеко не все смогут так в открытую признаться, что родили ребёнка ради денег.

Ряд исследователей утверждает, что материнский капитал не оказал значимого влияния на показатели рождаемости, так как произошёл простой сдвиг календаря рождений - семьи стали решаться на рождения второго или последующего ребёнка раньше, чем планировали [6]. Таким образом, материнский капитал работает как ещё одна мера социального обеспечения , но не как инструмент повышения рождаемости.

Другие исследователи утверждают, что материнский капитал стимулирует семьи на рождение детей и, благодаря этой мере поддержки, рождаемость в последние годы росла. Согласно статистическим опросам более 20% респондентов отмечают, что на принятие их решения о рождении ребёнка существенно повлияла возможность использования материнского (регионального) капитала [7]. Кроме того, в исследованиях отмечается, что даже в условия сокращения доли женщин фертильного возраста, введение региональных материнских капиталов в стране позволило несколько продлить позитивный тренд рождаемости, повысить репродуктивные установки населения и, что не маловажно, реализовать отложенные старшими поколениями рождения детей [8].

Согласно другим исследованиям материнский капитал продемонстрировал высокую эффективность, так как примерно 6% семей России, участвовавших в опросе Росстата, отметили, что решение рожать ещё одного ребёнка приняли с учётом будущей выплаты пособия[9]. В числовом выражении это около 1,8 млн. новорожденных, что, по мнению исследователей, соответствует суммарному прибавлению рождаемости с 2006 года.

Существует небесспорная точка зрения о выравнивающем эффекте материнского капитала [10]: сокращение разницы между рождаемостью в южных регионах (традиционно многодетных) и в северных (малодетных) регионах России.

В большинстве своём, та часть исследователей, которая положительно относится к внедрению материнского капитала, сходится во мнении, что эта мера поддержки является своевременной, инновационной, позволяющей решать не только демографическую проблему общества, но и наиболее острые проблемы семей (в части направлений расходования средств материнского капитала)[11].

Руководители РФ однозначно одобряют действие Федерального материнского (семейного) капитала. Так, например, в своём послании Федеральному Собранию в марте 2018 г. Президент России В.В. Путин отметил, что материнский капитал эффективен: «Наша демографическая политика доказала свою результативность. И мы продолжили, расширили ее. Продлили программу материнского капитала, предусмотрели адресные выплаты при рождении первенца, второго и третьего ребенка»[12] - сказал Президент.

В апреле 2015 г. Председатель Правительства Дмитрий Анатольевич Медведев подчеркнул, что «материнский капитал реально изменил демографическую ситуацию в стране»[13], значит, с точки зрения государства материнский капитал играет значительную роль в решении семьи завести ещё одного ребёнка.

В марте 2018 г. главный детский обмудсмен России Анна Кузнецова заявила: Программа материнского капитала доказала свою эффективность и будет не только продлена до 2021 г. но и подвергнется совершенствованию[14].

В Свердловской области представители органов власти тоже однозначно одобряют материнский капитал и другие меры поддержки семей. Председатель Законодательного Собрания Свердловской области Людмила Бабушкина в феврале 2018 года отметила, что за последние 7 лет в 2010 года в регионе число многодетных семей выросло в 2,6 раза, т.е. с 20 до 53 тысяч. В этих семьях воспитываются 175 702 ребёнка, и это результат комплекса государственных мер поддержки семей [15].

Вячеслав Погудин, председатель комитета по социальной политике Законодательного Собрания Свердловской области, в январе 2018 года в интервью отметил, что материнский капитал, как и другие меры поддержки, дают семьям уверенность, и это положительно влияет на решение родить ребёнка. Благодаря этим мерам поддержки динамика рождаемости в последние годы была положительной [16].

У областной меры поддержки материнства сумма в разы меньше аналогичного пособия по федеральной программе, а направлений использования больше . Придает ли это большую эффективность областному материнскому капиталу?

Обратимся к анализу статистических данных.

Таблица 1. Сравнительный анализ выдачи государственных и региональных сертификатов материнского капитала в Свердловской области за 2007-2017 гг. [17, 18]

Согласно представленной таблице, можно сделать вывод о том, что федеральный материнский капитал более востребован среди молодых семей, так как распорядились им 58% таковых, против 43% семей, имевших право на получение областного материнского капитала. Скорее всего, это вызвано большой разницей в размере двух видов помощи семьям: федеральный материнский капитал в 3,4 раза больше областного (по состоянию на 1 января 2018 года материнский капитал в Российской Федерации составляет 453 026 рублей[19], а материнский капитал Свердловской области составляет 131 461 рубль[20]).

Невысокий процент, распорядившихся средствами материнских капиталов обоих видов, можно объяснить еще и тем, что получить на руки сертификат на материнский капитал можно сразу после рождения ребёнка; потратить же его по одному из направлений, допускается только после достижения ребёнком трёхлетнего возраста. Поэтому можно предположить, что примерно половина родителей находится в ожидании нужного трёхлетнего срока или в пока не определились, какое направление расходования средств выбрать. Снятие подобного ограничения, на наш взгляд, позволит практически удвоить число распорядившихся средствами материнского капитала .

Самым популярным видом расходования материнского капитала в исследуемый период является направление материнского капитала на улучшение жилищных условий.

Это свидетельствует не только о сложности жилищной проблемы для молодых семей, но и о неэффективности жилищной ипотеки. Рост доступности этого важного инструмента регулирования социальной политики позволил бы приумножить позитивное воздействие материнского капитала.

Относительно невелика доля тех семей, которые тратят материнский капитал на оплату образовательных услуг. Изменение ситуации возможно при планомерном рекламировании подобной услуги в средствах массовой информации, что позволило бы существенно пополнить ряды студенчества.

Очевидно и другое: при появлении альтернативных вариантов (как это иллюстрирует пример с областным МСК), часть семей предпочитает направить деньги на другие нужды - оплата платных медицинских услуг, приобретение садовых, огородных, дачных земельных участков - вместо улучшения жилищных условий. С учетом состояния здоровья детей, явно недостаточным следует считать долю семей, решивших направить деньги на оплату медицинских услуг за пределами гарантированного бюджетного стандарта. Между тем, проблему качественных обследований частично можно было бы решить за счет программы областного материнского (семейного) капитала. Кроме перечисленных популярных направлений есть и другие (их список год от года расширяется, но особой популярности они не получают): так например, за всё время действия программы материнского (семейного) капитала (МСК) в Свердловской области, правом распорядиться сертификатом на приобретение товаров и услуг для детей инвалидов воспользовалась всего одна семья [18] - это менее 0,01% от числа всех граждан области распорядившихся средствами.

Анализ статических данных показывает: число выданных сертификатов на федеральный материнский капитал в Свердловской области в 4,2 раза больше, чем сертификатов на областной материнский капитал (216 000 и 51 381 сертификатов соответственно), соответственно, и вторых детей в семьях родилось в четыре раза больше, чем третьих. Казалось бы, можно утверждать, что стимул родить третьего ребёнка у жителей Свердловской области в четыре раза меньше, чем второго. Однако мы не утверждаем, что это соотношение обусловлено только из-за размером материнского капитала - безусловно, есть и другие факторы, влияющие на рождение в семье вторых, третьих и последующих детей). Интересно также сравнить количество выданных сертификатов с показателями рождаемости в Свердловской области за 2007-2017 гг.

Таблица 2. Динамика рождаемости в Свердловской области в 2007-2017 гг. [12]

Сравнив данные таблиц 1 и 2, видно, что количество выданных сертификатов отличается от суммарного количества матерей, родивших второго ребёнка (за которых родители должны были получить федеральный материнский капитал), третьего ребёнка (за которых родители должны были получить региональный материнский капитал) и последующих детей.

Данные таблиц свидетельствуют: за 2007-2017 гг. выдано 216 тысяч федеральных сертификатов на материнский капитал, а родилось около 235 тысяч вторых детей (на 8,8% больше). Другая ситуация и с региональным материнским капиталом: выдано за 2012-2017 гг. 51 тысяча сертификатов, а третьих детей родилось около 45 тысяч (на 11,8% меньше). Эта разница в показателях может объясняться тем, что, во-первых, сертификаты можно получить как за второго, так и за последующего ребёнка, если ранее сертификат не был оформлен. Таким образом, сумма сертификатов должна превысить сумму женщин, рожавших третьего ребёнка, что и произошло с региональным материнским капиталом. Во-вторых, нельзя отвергать и вероятность того, что семьи могут отказаться от получения сертификата на материнский капитал по разным причинам. Вероятно, этим и объясняется ситуация в разнице, родивших второго ребёнка, и получивших федеральный материнский капитал.

В данном случае интересно изучить динамику рождаемости вторых и третьих детей в сравнении с 2007 и 2012 гг. и соответственно, когда были только введены федеральный и областной материнские капиталы.

Таблица 3. Динамика количества родивших матерей по очерёдности рождений детей в Свердловской области в 2006 - 2017 гг. [21]

Из таблицы можно увидеть, что действительно по сравнению с 2007годом к концу 2017 года наблюдается увеличение на 36,2% числа матерей, родивших второго ребёнка (15 192 - в 2007 году, 20 685 - в 2017 году). Также наблюдается увеличение по сравнению с 2012 годом числа матерей, родивших третьего ребёнка - рост 29,4% (6 321 - в 2012 году, 8 181 - в 2017 году) ребёнка. Вместе с тем, общее количество новорожденных в области за период 2007-2018 гг. увеличилось всего на 8,6% (с 47 504 младенцев в 2007 году до 51 581 младенца в 2017 году), а по сравнению с 2012 годом вообще упало на 14,7%. К сожалению, мы не можем утверждать, что эти изменения связаны исключительно с действием федеральной и областной программ материнского капитала.

Кроме того по сравнению с началом анализируемого периода рожать вторых детей стали больше, а первых детей, наоборот, меньше: в 2007 г. вторых детей родилось на 12 331 ребёнка меньше чем первых (почти в два раза), а в 2017 г.? родивших второго ребёнка на 1 919 детей больше, чем первого.

Оценивая показатели максимальной рождаемости по годам, стоит отметить, что максимальное число рождений вторых детей было зафиксировано в 2015 г. - 24983 матери, родивших второго ребёнка, и после этого показатель стал снижаться. Максимальное число рождений третьих детей было зафиксировано в 2016 г. - 8224 матери, родивших третьего ребёнка (это почти в 3 раза меньше, чем родивших второго ребёнка в этом же году). Более трёх детей в семьях Свердловской области рожают с каждым годом всё чаще: за весь исследуемый период этот показатель рос и к 2017 г. достиг максимального значения - 3254 рождений. И хотя эта цифра в 2,5 раза меньше по сравнению с рождениями третьих детей за этот же год, но по отношению к 2007 г. этот показатель вырос на 181% - это самый большой прирост среди всех групп за исследуемый период.

Из таблицы № 3 видно, что в последние годы происходит смещение акцента на рождение в семьях как можно большего количества детей - это подтверждает растущая динамика рождений вторых и последующих детей и падающие с 2012 г. показатели рождения первых детей. Так же это может объясняться тем, что первых детей сейчас рожает малочисленное поколение 1990-х, а вот следующих детей в основном продолжают рожать представители поколения 1980-х, родившиеся во время «демографического бума».

Сравнивая показатели рождаемости Свердловской области с показателями рождаемости Российской Федерации, отметим, что наблюдаемые тенденции во многом сходны: в масштабах страны по сравнению с 2007 г. к концу 2017 г. также наблюдается увеличение на 34,2% числа матерей, родивших второго ребёнка (по Свердловской области на 36,2%), общее количество новорожденных с 2007 увеличилось всего на 5,8% (в области на 8,6%), максимальное число рождений детей разной очерёдности зафиксировано в одни и те же годы, максимальное количество новорожденных зафиксировано в России и в области в смежные годы (в 2015 и в 2014 соответственно). Таким образом, динамика рождаемости в Свердловской области повторяет общероссийские тенденции, инструменты стимулирования рождаемости, как областные, так и федеральные, действуют в нормальном режиме.

Для совершенствования использования материнского капитала для создания условий, обеспечивающих семьям с двумя и более детьми достойную жизнь, органам государственной власти необходимо, прежде всего, провести масштабное аналитическое исследование эффективности воздействия материнского капитала на ход демографической политики.

Для этого:

1. Проведение в каждом регионе научно-практической конференции по указанной тематике.

2. Выявление усредненного коэффициента (доли) реального воздействия материнского капитала в общем приросте населения.

3. Установление региональной и муниципальной специфики применения материнского капитала.

Наш анализ реализации использования материнского капитала в Свердловской области на протяжении длительного периода (2007-2017 гг.) показывает, что при всей положительности проведенного опыта, дальнейшее его совершенствование требует:

1. Рассмотрение роли материнского капитала в общем контексте инструментов регулирования семейной политики(областные целевые программы по улучшению положения детей, женщин и семьи, в том числе Программа демографического развития Свердловской области на период до 2025 года, Подпрограмма «Обеспечение жильём молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище», Комплексная программа "Старшее поколение" 2014-2018; выплата пособий и компенсаций, предоставление льгот различным категориям семей, жильё, предоставляемое по договору социального найма, сеть учреждений социального обслуживания семьи и детей, областные мероприятия в поддержку семьи и детей, знак отличия Свердловской области «Материнская доблесть» и другие).

2. Превращение материнского капитала из временного в постоянный инструмент регулирования семейной политики.

3. Введение доступного и обязательного дошкольного образования для детей от года до трех лет, позволившего бы матерям не прерывать работу при рождении ребенка.

4. Оптимизация условий предоставления жилищной ипотеки для молодых семей.

5. Распространение в широких масштабах строительства жилья, предоставляемого по договору социального найма.

6. Доведение размера адресных выплат до 1,5 лет и на ребенка 1,5-3-х лет до величины прожиточного минимума для семей, где среднедушевой доход не выше 250% прожиточного минимума (ныне 150% прожиточного минимума на местном уровне).

7. Заметим, однако, что все ныне действующие и предлагаемые меры относятся к категории мер социальной защиты, гарантирующей гражданину социальную защищенность в рамках минимальных социальных стандартов. Выход на уровень обеспечения семьям с двумя и более детьми стандарта «достойная жизнь» требует либо подключения института социального страхования, либо принятия принципиально новой стратегии развития семейной политики. Но это уже тема отдельной статьи.

Литература

1.О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей: Федеральный закон от 29 декабря 2006 № 256-ФЗ (в ред. от 7 марта 2018 г.). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2.Послание Президента Федеральному Собранию 2006 года. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_60109/ (дата обращения 28.03.2017)

3.Об областном материнском (семейном) капитале: Закон Свердловской области от 20 октября 2011 г. № 86-ОЗ (в ред. от 26 апреля 2016 г.). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»

4.Суммарный коэффициент рождаемости. [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/demo/demo27.xlsx(дата обращения 28.03.2017)

5.Слонимчик Ф., Юрко А. Оценка влияния политики материнского капитала в России // Демографическое обозрение. 2015. [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-vliyaniya-politiki-materinskogo-kapitala-v-rossii (дата обращения 28.03.2017)

6.Терентьев И., Волкова О. Рожают не больше, а быстрее. Электронный ресурс: https://www.rbc.ru/society/30/04/2015/56bce2189a7947299f72c060 (дата обращения 28.03.2017)

7.Архангельский В.Н., Джанаева Н.Г. Региональные особенности динамики рождаемости и демографическая политики // Уровень жизни населения регионов России. 2014. №1 (191). С. 73-82

8.Попова Л.А. Современная российская демографическая политика в области рождаемости: результаты и направления совершенствования // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2016. №2 (44)

9.Якименко М.В., Вострухина Д.Ю. Материнский капитал как инструмент социально ориентированной политики государства // Экономические исследования. 2015. [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/materinskiy-kapital-kak-instrument-sotsialno-orientirovannoy-politiki-gosudarstva (дата обращения 28.03.2017)

10.Куликова Н.А., Березина В.Ю. Материнский капитал как мера стабилизации демографической ситуации в России // Социальное и пенсионное право.2012. №2. С. 12.

11.Хайруллина Ю.Р., Жигитова Т.В., Хайруллин Р.Р. Материнский капитал. Инвестиции в будущее или социальное пособие // Вестник экономики, права и социологии. 2015. №3. С. 270-274

12.Послание Президента Федеральному Собранию 2018 года. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_291976/ (дата обращения: 28.03.2017)

13.Замахина Т., Кузьмин В. Реальность без иллюзий // Российская газета. 2015. №6656 (85).

14.Лебедева Н.. Сертификат доверия. // Российская газета. 15 марта 2018. С.6.

15.Мурашова Е. В России появится единый закон для поддержки многодетных семей // Областная газета. 2018. №28.

16.Абрамова Е. Нюансы господдержки материнства // Областная газета. 2018. №15.

17.В 2017 году в Свердловской области выдано более 23 тыс. сертификатов на материнский капитал// Пенсионный фонд России - отделение по Свердловской области. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pfrf.ru/branches/sverdlovsk/news~2018/01/23/151516 (дата обращения 28.03.2017)

18.Об исполнении закона Свердловской области "Об областном материнском (семейном) капитале": постановление Законодательного Собрания Свердловской области от 14 ноября 2017 г. № 884-ПЗС. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»

19.Материнский капитал 2018 -- что нового? [Электронный ресурс]. URL: http://materinskij-kapital.ru/v-2018-godu/(дата обращения 28.03.2017)

20.Увеличение размера областного материнского капитала [Электронный ресурс]. URL: https://msp.midural.ru/download/13369/ (дата обращения: 28.03.2017)

21.Поисково-мониторинговая система Фонда социального страхования Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://fz122.fss.ru (дата обращения: 23.03.2017)

Размещено на Allbest.ru