Зарубіжний досвід діяльності органів публічної адміністрації та приватних установ щодо здійснення контролю в будівельній галузі

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Зарубіжний досвід діяльності органів публічної адміністрації та приватних установ щодо здійснення контролю в будівельній галузі

Чекомасова Н.Б.

Резюме

У статті проаналізовано зарубіжний досвід діяльності органів публічної адміністрації та приватних установ щодо здійснення контролю у будівельній галузі. Визначено недоліки та прорахунки у систематизації будівельного законодавства та здійсненні контрольно-наглядових процедур у будівництві. Запропоновано подальші кроки кодифікації будівельного законодавства шляхом прийняття будівельного кодексу. З урахуванням зарубіжного досвіду розмежовано повноваження органів публічної влади та приватних інституцій щодо здійснення контролю та нагляду у будівництві. Обґрунтовано необхідність розширення повноважень працівників поліції у будівельній галузі щодо виявлення об'єктів самочинного будівництва на початкових етапах будівельного процесу та інших правопорушень у будівельній галузі, інформування працівників Інспекції державного архітектурно-будівельного нагляду та контролю при виявленні об'єктів самочинного будівництва та інших правопорушень у будівельній галузі, прийняття участі у забезпеченні безпеки працівників органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду під час здійснення перевірки, вжиття заходів для визначення особи забудовника та встановлення місця його знаходження. Сформульовано такі різновиди здійснення архітектурно-будівельного контролю та нагляду: 1) державний контроль здійснюється безпосередньо суб'єктами публічної адміністрації; 2) державно-приватний контроль здійснюється державними органами та приватними організаціями; 3) державно-страховий нагляд передбачає контроль з боку державних органів та обов'язкове страхування з попередньою перевіркою представника страхової компанії та незалежної приватної структури, уповноваженої на здійснення контролю у будівельній галузі. Зроблено висновок про необхідність запровадження публічно-сервісної державної політики у будівельній галузі, яка має відігравати важливу роль на етапі отримання адміністративних послуг та здійснення контрольно-наглядової діяльності (за прикладом досвіду Республіки Польща, де повноваження з надання адміністративних послуг віднесені до компетенції архітектурно-будівельної адміністрації, а контрольно-наглядові до архітектурно-будівельної інспекції).

Ключові слова: контроль, нагляд, архітектурно-будівельний контроль, органи публічної адміністрації, приватні установи, будівництво, містобудування.

публічний влада будівельний законодавство

Annotatіon

The article analyzes the foreign experience of the activities of public administration bodies and private institutions in exercising control in the construction industry. Deficiencies and failures in the systematization of construction legislation and the implementation of control and supervisory procedures in construction are identified. Proposed further steps for the codification of construction legislation through the adoption of a building code. Considering foreign experience, the powers of public authorities and private institutions to exercise control and supervision in construction are delimited. The necessity of expanding the powers of police officers in the construction industry is substantiated with regard to identification of objects of self-constructed construction at the initial stages of the construction process and other offenses in the construction industry, informing the employees of the State Architectural and Construction Supervision and Control in the detection of objects of self-constructed construction and other offenses in the construction industry, taking part in ensuring the safety of architectural and construction control and supervision workers during the inspection, taking measures to identify the identity of the builder and determine his whereabouts. The following types of architectural and construction control and supervision are formulated: 1) state carried out directly by the subjects of public administration; 2) public-private carried out by state bodies and private organizations; state insurance provides for control by public authorities and compulsory insurance, with prior inspection by a representative of the insurance company and an independent private entity authorized to exercise control in the construction industry. It is concluded that the need to introduce public-service state policy in the construction industry, significant importance, at the stage of receiving administrative services and control activities, based on the experience of the Republic of Poland, where the authority to provide administrative services are within the competence of architectural and construction administration and control and supervision to the architectural and construction inspection.

Key words: control, supervision, architectural and construction control, public administration bodies, private institutions, construction, urban planning.

Вступ. Ратифікувавши Угоду про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, Україна поставила перед собою низку стратегічних завдань, які спрямовані на забезпечення поваги до спільних цінностей і прогресу в зближенні з ЄС в політичній, економічній та правовій сфері [1]. Вирішення цих завдань передбачає реалізацію цілого комплексу організаційно-правових заходів у будівельній галузі, пов'язаних з приведенням будівельного законодавства у відповідність з положеннями права ЄС, стандартизацією та сертифікацією будівельної продукції, впровадженням прозорих адміністративних процедур, створенням системи дієвого архітектурно-будівельного контролю та нагляду, громадського контролю, узгодженням повноважень національних суб'єктів публічної адміністрації тощо.

З метою приведення законодавства у будівельній галузі у відповідність з положеннями правового регулювання ЄС розроблено проєкт Концепції публічного управління у сфері містобудівної діяльності [2].

Формуючи структуру та змістовне наповнення Концепції через порівняння ключових положень законодавства у сфері здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в Україні та європейських країнах, експерти у будівельній галузі виокремлюють низку недоліків, які суттєво впливають на якість здійснення такого контролю суб'єктами публічної адміністрації та іншими громадськими інституціями. Проаналізуємо окремі дискусійні питання та визначимо шляхи їх вирішення в інших зарубіжних країнах.

Зарубіжний досвід здійснення контрольно-наглядових процедур у будівельній галузі залишається предметом сучасних наукових досліджень. Зокрема, проблемами розкриття змісту та особливостей зарубіжного досвіду, визначенням його місця і ролі у вдосконаленні контрольно-наглядових процедур у будівельній галузі займалися Т.О. Байрачна, О.Ю. Дрозд, О.В. Джафарова, І.М. Миронець, В.О. Резніченко, К.Р. Резворочив, Ю.Я. Самагальська, Б.М. Семенко, Є.Ю. Соболь, О.В. Стукаленко, О.В. Кудрявцев, О.С. Шатрава, А.П. Хряпинський та інші.

Постановка завдання. Метою дослідження є аналіз зарубіжного досвіду здійснення контролю у будівельній галузі та визначення шляхів його впровадження в Україні.

Результати дослідження. Головною проблемою є відсутність кодифікованого законодавства в будівельній галузі України. Сьогодні діє значна кількість нормативно-правових актів, які регламентують порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у результаті чого маємо неузгодженість повноважень між суб'єктами його здійснення, невідповідність низки підзаконних актів положенням будівельного законодавства, низку дискреційних повноважень суб'єктів здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, неефективність державного та громадського контролю за суб'єктами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Посилаючись з цього приводу на зарубіжний досвід, слід зазначити, що сьогодні в низці країн впроваджене кодифіковане будівельне законодавство. У Великій Британії діє Будівельний закон 1984 року, Чехії Будівельний статут 1958 р., Норвегії Будівельний кодекс 1987 р., Австрії Національні будівельні кодекси тощо.

Проаналізуємо положення будівельного законодавства в окремих країнах через призму діяльності публічної адміністрації у будівельній сфері в частині деталізації положень здійснення нагляду та контролю.

Правове регулювання діяльності публічної адміністрації у будівельній сфері та сфері здійснення архітектурно-будівельного контролю в Німеччині закріплене у Будівельному кодексі, федеральних законах, федеральних законах земель, постановах, формулярах, а також у відповідній судовій практиці. Зазначений зарубіжний досвід акцентує увагу на адміністративному підході до становлення будівельного права і зосередженні в його межах взаємовідносин між публічними адміністраціями та юридичними і фізичними особами, що виникають у будівельній галузі [3, с. 33]. Побудова законодавства здійснюється за ієрархічною системою з урахуванням юридичної сили правових актів та з використанням судової практики.

Сьогодні базовий нормативний масив стандартів, технічних регламентів, технічних умов, будівельних норм і правил США закріплений в Міжнародному будівельному кодексі (International Building Code). У межах кодексу регулюється порядок здійснення будівельної діяльності, встановлюються мінімальні стандарти проєктування і спорудження будівель, а також забезпечення їх якості та безпеки тощо [3, с. 337].

У Канаді діє сукупність кодифікованих актів. Суттєві кроки спрямовані на енергоефективність будівельної галузі. Це визначено у Національному енергетичному кодексі для будівництва. У свою чергу питання вентиляції, водопостачання будівельних приміщень закріплені у Національному сантехнічному кодексі, на що робиться акцент під час здійснення інспекційних перевірок [3, с. 246-247; 4, с. 45-49].

Усе зазначене вказує на необхідність кодифікації будівельного законодавства в частині розроблення Будівельного кодексу України, в межах якого буде визначене правове підґрунтя будівельного процесу та будуть окреслені ключові напрями здійснення архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Водночас важливу сходинку в системі реалізації архітектурно-будівельного контролю займають державні та громадські інституції, які уповноважені на здійснення контролю за інспекційними органами. Неефективність державного та громадського контролю за здійсненням повноважень органами державної влади та органами місцевого самоврядування у сфері здійснення архітектурно-будівельного контролю породжує численні зловживання з боку інспекційних органів [2].

Аналізуючи з цього приводу досвід зарубіжних країн, ми визначили різні види здійснення архітектурно-будівельного контролю: 1) контроль у сфері містобудування здійснюється винятково органами державної влади (Ірландія, Російська Федерація, Республіка Білорусь); 2) контроль у сфері містобудування здійснюється органами державної влади, однак частина їхніх контрольних повноважень делегована приватним незалежним спеціалізованим установам чи експертам (Австрія, Хорватія, Ісландія, Норвегія, Словенія, Чеська Республіка, Естонія, Норвегія, Іспанія, Швеція, Німеччина, Франція); 3) контроль у сфері містобудування пов'язаний із системою обов'язкового страхування, що забезпечує прозорість здійснення контрольних функцій, а також гарантує безпеку й надійність будівельних споруд (Бельгія, Данія, Естонія, Франція, Ісландія, Ірландія, Іспанія) [5, с. 109].

З метою більш детального з'ясування специфіки здійснення архітектурно-будівельного контролю, визначення суб'єктного складу органів, відповідальних за його організацію та проведення, виділяємо нагальну необхідність дослідити досвід окремих зарубіжних країн у цьому напрямі.

Якщо розглядати досвід окремих країн світу, то досить цікавою з цього приводу є система архітектурно-будівельного контролю Франції. Контроль відбувається з боку органів державної влади та третіх осіб, приватних суб'єктів. Наприклад, на центральному рівні формує державну політику у сфері здійснення архітектурно-будівельного контролю Міністерство будівництва, транспорту та туризму. Впровадження державної політики на місцях відводиться центральним та місцевим органам влади залежно від рівнів управління (комуна, департамент, регіон, центр). Третіми особами виступають приватні фірми, які наділені окремими контрольними повноваженнями у будівельній галузі [6, с. 155]. Отже, місцеві органи влади надають дозвільні документи на будівництво і проводять обмежену перевірку на відповідність до державних вимог Це стосується аспектів містобудування. Інспекції та перевірка приватними інспекційними органами відіграють важливу роль у контролі за дотриманням державних вимог щодо приватного будівництва та будівництва незначної складності [7].

Проаналізуємо більш детально діяльність суб'єктів, які наділені контрольними повноваження у будівельній галузі.

Контроль за дотриманням правил будівництва (КПД) є місією судової поліції. Контроль судової поліції дозволяє спостерігати за моніторингом застосування будівельних правил суб'єктами будівництва шляхом виявлення проблемних аспектів та їх усунення, попередження правопорушень у будівельній галузі. Таким чином, контроль за дотриманням правил будівництва є інструментом судової поліції, що обслуговує якість будівель.

Генеральний директорат з питань планування житлового будівництва та природокористування (DGALN) організовує контроль на інституційному рівні та здійснює моніторинг умов впровадження та ефективності технічної політики шляхом національного контролю за дотриманням будівельних правил.

Центр досліджень та експертизи з питань ризиків для навколишнього середовища, мобільності та розвитку (Le Centre d'йtudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilitй et l'amйnagement Cerema) відповідає за проведення контролю за будівництвом та використанням методів будівництва всієї галузі на відомчому рівні відповідно до реалізації регіональної політики якості будівництва. Контролери це агенти державного Центру досліджень та експертизи з питань ризиків для навколишнього середовища, мобільності та розвитку (деконцентровані служби або місцеві органи влади).

Водночас із загальним будівельним контролем вагоме значення має здійснення технічного контролю приватними компаніями за ініціативи власника забудови. Технічний контроль у Франції здійснюється приватними компаніями з метою запобігання та виявлення технічних небезпек (тобто запобігання виникненню ризику помилок, допущених усіма фахівцями, які беруть участь у проєкті).

Систему регулювання будівництва у Франції можна охарактеризувати як систему обов'язкового страхування у поєднанні з контролем з боку третіх сторін приватного сектора, яка була впроваджена урядом і частково систематизована в Кодексі з питань житла та будівництва.

Отже, контроль у будівельній галузі Франції на всіх рівнях (від центрального до місцевого) уповноважені здійснювати такі суб'єкти: Міністерство будівництва, транспорту та туризму, центральні та місцеві органи влади, судова поліція, Генеральний директорат з питань планування житлового будівництва та природокористування (DGALN), Центр досліджень та експертизи з питань ризиків для навколишнього середовища, мобільності та розвитку; контрольні офіси (приватні компанії) [8]. Франція є державою зі змішаною формою здійснення архітектурно-будівельного контролю.

Водночас, аналізуючи досвід Великобританії, слід зазначити, що Міністерство житлово-комунального господарства і місцевого самоврядування є відповідальним міністерством контролю за будівництвом. Міністерство видає затверджені документи про способи дотримання будівельних норм, які включають загальне керівництво щодо очікуваних характеристик матеріалів і будівельних робіт для дотримання будівельних норм, практичні приклади і рішення про те, як домогтися відповідності для найбільш поширених будівельних ситуацій [9].

У структурі Міністерства діє Консультативний комітет будівельних правил, діяльність якого полягає у наданні незалежних експертних консультацій, пов'язаних з будівельними нормами, які стосуються практичної діяльності інших міністерств та їх службовців. Водночас окремі консультації щодо дотримання будівельного законодавства та здійснення контролю можуть здійснюватися через службовців Департаменту у відділі будівельних правил та стандартів. Комітет є важливим інструктором у вирішенні політичних та технічних питань, що безпосередньо впливають на будівельну індустрію, і, як правило, надає консультації перед тим, як Департамент проводить офіційні консультації з громадськістю. Однак Комітет також допомагає Департаменту у розробці детальних пропозицій щодо здійснення контролю у будівництві через свої робочі групи [10, с. 7]. Отже, завдяки злагодженій діяльності Консультативного комітету будівельних правил та окремого Відділу будівельних правил та стандартів Департаменту відбувається налагодження роботи з громадськістю з приводу здійснення контролю у будівельній галузі як з боку державних інституцій, так і з боку громадськості.

Консультативний комітет з питань будівельних правил (BRAC) є статутним дорадчим органом, який надає консультації з питань будівельного контролю або суміжних питань, наприклад, здоров'я та безпеки, добробуту та зручності людей у будівлях та навколо них, а також з питань збереження енергії та стійкості будівель. Членство в ББАС складається з незалежних волонтерів, призначених завдяки їхньому досвіду в будівельному секторі. Члени призначаються на трирічний термін і можуть служити максимум 3 строки. Комітет нараховує 10 членів. Станом на лютий 2019 р. в комітеті було 7 позицій [10]. З практичного погляду діяльність зазначеного Комітету є вагомим прикладом співпраці органів публічної влади та громадських інституцій, де проміжною ланкою виступають члени Комітету.

Таким чином, Консультативний комітет з питань будівельних правил (BRAC) є статутним дорадчим органом, який надає консультації з питань будівельного контролю або суміжних питань. Він структурно представлений 7 підкомітетами, до складу яких входять 10 незалежних волонтерів, призначених завдяки їхньому досвіду в будівельному секторі.

Зазначений досвід діяльності Комітету заслуговує на відповідну схвальну оцінку з подальшою можливістю створення відповідного дорадчо-консультативного, координаційного та контрольного органу в Україні.

Реалізуючи окремі контрольні повноваження, Консультативний комітет з питань будівельних правил (BRAC) взаємодіє з командами місцевих органів управління будівлею в Англії та Уельсі. Місцева влада має загальний обов'язок контролювати та здійснювати перевірки дотримання суб'єктами будівельних правил, якщо тільки контроль не закріплений за конкретним затвердженим інспектором. Тут відбувається розмежування повноважень органів місцевої влади та затверджених інспекторів.

У цьому контексті ситуація у Великій Британії має низку особливостей, яких немає у вітчизняному законодавстві. Ці особливості стосуються отримання дозволу на будівництво та подальшого контролю на всіх його стадіях. Адміністративні процедури, пов'язані з отриманням дозволу на будівництво, реалізуються в межах диспозитивного методу, де у замовника є право вибору контролюючого органу, до якого він повинен звернутися з метою отримання дозволу на будівництво та подальшого контролю будівельного процесу на об'єкті.

Отже, органами контролю за будівництвом можуть бути такі інституції [12]:

1) відділ контролю будівництва місцевої адміністрації;

2) затверджений інспектор (служба приватного сектору уповноважених інспекторів).

Здійснення архітектурно-будівельного контролю в Великій Британії має змішаний характер (державні органи, приватні органи, громадськість).

Дещо схожою з британською є система управління будівництвом Данії. Місцеві органи влади видають дозволи на будівництво, перевіряють конструкції та будівництво на відповідність до будівельних правил. Тут відсутні форми контролю приватного будівництва [7]. Графства в країні є апеляційними радами у справах, охоплених будівельними нормами.

Таким чином, за формування державної політики з питань контролю та нагляду у будівельній галузі Данії відповідає Міністерство з питань житлово-комунального господарства, Національне агентство з питань будівництва та житлового будівництва, а за її реалізацію місцеві органи влади. При цьому за центральними органами влади залишаються повноваження з приводу розгляду апеляцій, які подаються суб'єктами будівництва на дії органів державної влади на місцях.

Досліджуючи досвід окремих країн ЄС, слід звернутися до досвіду Республіки Польща, де розгалуження повноважень органів публічної влади здійснюється залежно від напрямів діяльності публічно-сервісного та контрольно-наглядового. Це мінімізує виникнення корупційних ризиків.

Сьогодні в Україні однією із ключових проблем є наявність корупційних ризиків, зумовлених процедурами отримання адміністративних послуг у будівельній галузі та здійснення контролю за дотриманням ліцензійних та дозвільних умов. З огляду на це досвід Республіки Польща у будівельній галузі має вагоме значення та є перспективним у контексті запозичення його окремих напрацювань.

Висновки. Проаналізований досвід окремих зарубіжних країн дає підстави визначити такі різновиди здійснення архітектурно-будівельного контролю та нагляду: 1) державний контроль здійснюється безпосередньо суб'єктами публічної адміністрації (органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування); 2) державно-приватний контроль здійснюється державними органами та приватними організаціями; 3) державно-страховий нагляд передбачає контроль з боку державних органів та обов'язкове страхування з попередньою перевіркою представника страхової компанії та незалежної приватної структури, уповноваженої на здійснення контролю у будівельній галузі.

Проведене дослідження зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання здійснення контролю та нагляду у будівельній галузі дає підстави виокремити такі його особливості, які можуть бути впроваджені в Україні:

1) враховуючи досвід Німеччини, Великобританії, Австрії, Франції, США, ми обґрунтували необхідність систематизації будівельного законодавства шляхом його кодифікації в частині прийняття Будівельного кодексу, в межах окремої глави якого слід чітко визначити контрольно-наглядові процедури;

2) ми вважаємо, що у Австрії, Норвегії, Швеції, Франції тощо Україна має запозичити досвід делегування окремих контрольних повноважень виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю приватним незалежним спеціалізованим установам чи експертам, що дасть можливість розвантажити суб'єкти архітектурно-будівельного контролю, а також вплине на підвищення якості отримання адміністративних послуг у будівельній галузі;

3) враховуючи досвід Франції, ми обґрунтували необхідність розширення повноважень працівників поліції у будівельній галузі щодо таких питань: 1) виявлення об'єктів самочинного будівництва на початкових етапах будівельного процесу та інших правопорушень у будівельній галузі; 2) інформування працівників Інспекції державного архітектурно-будівельного нагляду та контролю у разі виявлення об'єктів самочинного будівництва та інших правопорушень у будівельній галузі; 3) приймання участі у забезпеченні безпеки працівників органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду під час здійснення перевірки; 4) вжиття заходів для визначення особи забудовника та встановлення місця його знаходження;

4) враховуючи досвід діяльності Консультативного комітету з питань будівельних правил Великобританії (BRAC), ми обґрунтували необхідність створення відповідного дорадчо-консультативного, координаційного та контрольного органу в Україні.

5) ми виявили, що під час запровадження публічно-сервісної державної політики у будівельній галузі вагоме значення на етапі отримання адміністративних послуг та здійснення контрольно-наглядової діяльності має досвід Республіки Польща, де повноваження з надання адміністративних послуг віднесені до компетенції архітектурно-будівельної адміністрації, а контрольно-наглядові до архітектурно-будівельної інспекції;

6) ми виявили, що з метою уникнення корупційних ризиків у будівельній галузі в Великобританії запроваджене право вибору контролюючого органу, яке надається суб'єкту містобудування в частині звернення для отримання дозволу на будівництво та подальшого контролю за будівельним процесом на об'єкті.

Список використаних джерел

1. Про імплементацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17.09.2014 р. № 847-р. Урядовий кур'єр. 2014. № 185.

2. Концепція публічного управління у сфері містобудівної діяльності : аналітична записка. Київ, 2019. 369 с.

3. Стукаленко О.В. Адміністративно-правове забезпечення будівельної галузі: теоретико-правові та праксеологічні засади : дис. ... докт. юрид. наук : 12.00.07. Дніпропетровськ, 2016. 500 с.

4. APEC Building Codes, Regulations, and Standards. Minimum, Mandatory and Green. APEC Sub-committee on Standarts and Conformence, 2013. 227 s.

5. Савіцький Р.Є. Зарубіжний досвід здійснення архітектурно-будівельного контролю та можливості його впровадження в Україні. Visegrad journal on human rights. 2015. 3/2. С. 106-110.

6. Слончак В.В. Нагляд та контроль за виконанням законодавства у будівельній галузі: міжнародний досвід. Порівняльно-аналітичне право. 2017. № 3. С. 154-156.

7. Visscher H. BUILDING CONTROL IN FIVE EUROPEAN COUNTRIES. Delft University Press. 1993.

8. Code de la construction et de l'habitation. Article L151-1. Modifiй par LOI n°2018-1021 du 23 novembre 2018.

9. Інформаційна сторінка з сайту уряду Великобританії.

10. Довідник для членів Консультативного комітету будівельних правил. 23 p.

11. Інформаційна сторінка Консультативного комітету з питань будівельних правил Великобританії.

12. Building control. Department for Communities and Local Government. 2019.

Размещено на Allbest.ru