Совершенствование организационно-экономического механизма государственной контрактной системы

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

РАНХиГС при Президенте Российской Федерации

Кафедра государственного и муниципального управления

Совершенствование организационно-экономического механизма государственной контрактной системы

Иванов А.А., магистрант

г. Москва

Аннотация

Современный этап развития российской экономики характеризуется формированием нового института - государственной контрактной системы. Государственные закупки выступают одним из ключевых процессов, обеспечивающих потребности государства и отражающих систему взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов на рынке поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. Контрактная система является составной частью инструментов государственного управления и играет важную роль в формировании новой стратегии развития страны.

Ключевые слова: государственная контрактная система, коллизии права, предложения по совершенствованию.

Организационно-экономический механизм представляет собой совокупность экономических, организационных и социальных отношений в сфере управления и регулирования процессами закупочной системы с целью удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Оценка организационно - экономического механизма развития контрактной системы свидетельствует о том, что до настоящего времени не разработано эффективных форм и методов воздействия на эти процессы, потому что, несмотря на принимаемые меры по стабилизации не созданы условия для реализации всех принципов системы, регламентированных в Законе.

В целях ведения эффективной бюджетной политики обеспечение государственного учета контрактов и ведение их реестра осуществляется в рамках электронных информационных систем.

С 1 января 2016 года на смену Официальному сайту введена в эксплуатацию Единая информационная система. Внедрение данной системы и ее эксплуатацию обеспечивают Министерство экономического развития России и Федеральное казначейство, а оператором ЕИС, как ранее оператором Официального сайта, выступает ЗАО «МЦФЭР». Указанная система объединяет все информационное обеспечение контрактной системы от этапа планирования закупок до исполнения контрактов и мониторинга, обеспечивает формирование, обработку, хранение и предоставление данных участникам контрактной системы. По задумке разработчиков, ЕИС должна сыграть роль связующего звена между электронным бюджетом и системой закупочного процесса.

Приказом Казначейства России от 30.12.2015 №26н «Об утверждении Порядка пользования единой информационной системой в сфере закупок» установлено, что субъекты системы смогут пользоваться ею после прохождения процедуры регистрации и авторизации, в порядке, установленном Казначейством России. При этом им будут доступны следующие функции:

· поиск и получение информации, сведений и документов, размещенных на сайте системы;

· формирование и размещение (в том числе во взаимодействии с иными информационными системами) информации и документов, предусмотренных Федеральными законами №44-ФЗ и №223-ФЗ;

· обмен электронными документами в системе, в случаях, предусмотренных законодательством;

· просмотр электронного журнала учета действий и операций в системе, получение выписок из него. Пользователи сайта системы смогут без регистрации получать доступ к информации и документам, размещенным на сайте системы.

С 1 января 2016 года ЕИС заработала в полном объеме функциональности, законодательно определенном к этой дате. Полный набор возможностей станет доступен пользователям в установленные законом сроки не ранее 1 января 2017 года. [1]

ЕИС в отличие от портала госзакупок предоставляет возможности для размещения более подробной информации о закупках, включающей также реестр контрактов, список недобросовестных поставщиков, библиотеку типовых контрактов, реестры жалоб и банковских гарантий.

Неотъемлемой частью Единой информационной системы является формируемый на сайте реестр контрактов, в который заказчики вносят сведения о заключении, об изменении, о расторжении и об исполнении контракта.

Указанная информация размещается в реестре контрактов в течение 3 рабочих дней. Перечень документов и сведений, включаемых в реестр контрактов, приведен в ч.2 ст.103 Закона о контрактной системе, а также в Постановлении Правительства от 28.11.2013 №1084 «О порядке ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну». Информация, размещаемая заказчиком в реестре контрактов, удостоверяется усиленной электронной подписью заказчика.

Следует отметить, что по результатам электронного аукциона контракт автоматически размещается в реестре контрактов и заказчику необходимо только внести уточнения, заполнив необходимые данные.

Если контракт заключается на бумажном носителе, то заказчик работает с реестром контрактов через личный кабинет на сайте ЕИС и размещает информацию, указывая номер извещения и прикрепив копию контракта.

Прикреплять платежное поручение при размещении информации об исполнении контракта не обязательно (законом предусмотрено только размещение информации), но может быть полезно государственным заказчикам для подтверждения своей позиции при возникновении споров с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) на уровне контролирующих органов.

В рамках контрактной системы предусмотрены отчеты об объеме закупок у СМП и СОНО, об исполнении контракта, об обосновании закупки у единственного поставщика, по мониторингу реализации крупных проектов с государственным участием. В настоящее время в ЕИС публикуются только первые два вида отчетов.

При составлении отчета об исполнении контракта следует руководствоваться постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 №1093. Отчет состоит из 5 разделов и включает в себя сведения о контракте, о поставщике, об исполнении контракта, о его изменении или расторжении, и подлежит размещению в ЕИС в течение 7 рабочих дней с момента оплаты и приемки результатов.

Здесь существуют свои нюансы. В соответствии с разъяснением Минэкономразвития России [2], если условия контракта не предусматривают этапов, но поставка товара, его приемка, а также оплата производятся регулярно (например, ежемесячно), тогда заказчику необходимо составлять отчеты и размещать их в ЕИС. В ходе закупки услуг длящегося характера (в течение года) следует проводить ежемесячную экспертизу и составлять ежемесячный отчет, это делается, даже если условия контракта этапы оказания услуг не предусматривают, но их приемка и оплата производятся ежемесячно. [3] Тем не менее, в другом своем письме Минэкономразвития [4] указывает, что надлежит публиковать отчет об этапах в ЕИС только если контракт прямо предусматривает этапность, график оплаты (ежедневно, еженедельно) относится к порядку оплаты (ч.13 ст.34 Закона о контрактной системе) и неравнозначен этапности исполнения контракта. Сам по себе факт ежедневной или иной оплаты контракта не говорит о необходимости составления отчета и размещения его в ЕИС. Какой из двух противоположных позиций заказчику следовало руководствоваться, как правило, решает уже контролирующий орган при проведении проверки.

В ряде случаев ст.93 Закона о контрактной системе обязывает подготовить и утвердить отчет об обосновании закупки у единственного поставщика. В настоящее время размещение данного отчета в ЕИС не требуется в соответствии с законом, в то же время необходимый функционал предусмотрен на сайте системы.

Главные распорядители средств федерального бюджета, ответственные за реализацию крупных проектов с государственным участием, обязаны сдавать отчет по мониторингу реализации крупных проектов с государственным участием в Минэкономразвития России ежеквартально не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом. За непредставление отчета в Минэкономразвития России должностные лица подлежат дисциплинарной ответственности.

В соответствии с частью 4 статьи 30 Закона о контрактной системе все заказчики обязаны до 1 апреля составить отчет об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций (СМП и СОНО). В случае не размещения такого отчета заказчику грозит административная ответственность, предусмотренная, частью 11 статьи 7.30 Кодекса об административных правонарушениях, а именно штраф в размере 50 тысяч рублей.

Рассмотрев основные вопросы контрактной системы и практической реализации ее принципов, попытаемся сформулировать ряд рекомендаций, направленных на обеспечение более качественной реализации принципов функционирования контрактной системы.

Одним из обсуждаемых в литературе предложений по совершенствованию контрактной системы является расширение перечня принципов контрактной системы. Так Н.Г. Медведевой предложено включить в Закон о контрактной системе в качестве отдельных норм те принципы, которые de facto уже заложены в его положениях, но не были сформулированы в качестве самостоятельных принципов, а именно:

- принцип целевого характера закупок;

- принципа планирования;

- принципа приоритета национального законодательства[5].

Е.А. Истомина и С.В. Истомин, аналогичным образом, указывают на фактическое существование в Законе о контрактной системе принципа бюджетного федерализма [6].

По нашему мнению, изложенные предложения не приведут к позитивным изменениям в механизме правового регулирования контрактной системы. Прежде всего, указанные «принципы» являются, по сути, аспектами принципов, уже содержащихся в статьях 6-12 Закона о контрактной системе.

Из числа обсуждаемых предложений по совершенствованию реализации принципов контрактной системы представляется рациональным предложение А.И. Сидоренко о принятии мер по минимизации негативного влияния условно «законных» способов ограничения конкуренции, допускаемых действующей редакцией Закона о контрактной системе и правоприменительной практикой [7]. Вместе с тем, предложенные автором методы по уменьшению такого влияния, на наш взгляд, являются, по меньшей мере, дискуссионными, а, как максимум, приводящими к неоправданному усложнению закупочных процедур и появлению значительно более опасных «инструментов» для ограничения конкуренции (например, это касается предложенного автором механизма «разъяснения» заказчиком условий технического задания участникам запроса котировок на отдельном совещании).

Необходимо, по нашему мнению, проведение последовательной работы законодателя по устранению правовых коллизий между Законом о контрактной системе и вышестоящими по уровню юридической силы федеральными нормативными правовыми актами - Бюджетным Кодексом РФ и Гражданским Кодексом РФ.

Например, в действующей редакции закона часть 2 статьи 63 предусматривает размещение извещения о проведении аукциона в единой информационной системе не менее чем за семь дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе. При этом по буквальному смыслу нормы и согласно разъяснениям письма Минэкономразвития России от 09.04.2015 №Д28и-95 день размещения в ЕИС извещения включается в семидневный срок, установленный для подачи заявок, поскольку в указанный день возможна подача заявки. Между тем, указанное исчисление сроков прямо противоречит требованиям ст.191 Гражданского Кодекса РФ, согласно которым течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало. То есть согласно правилам исчисления сроков, установленных Гражданским Кодексом РФ, день размещения извещения не включается в семидневный срок, установленный для подачи заявок.

В законе существуют и внутренние коллизии, в частности, ч.2 ст.34 содержит императивное требование об указании при заключении контракта о том, что цена является твердой. При этом статьей 22 Закона о контрактной системе устанавливаются правила определения и обоснования заказчиком начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), которые указываются в конкурсной документации, документации об аукционе. В результате возникает закономерный и так и не решенный однозначно в практике вопрос о праве заказчика указывать расшифровку включенных и не включенных в цену расходов и устанавливать условия формирования цены контракта (цены лота). Позиция ФАС России и Минэкономразвития России о недопустимости таких условий в извещении и документации о закупке диаметрально противоположна правовой позиции Минфина РФ [8], Минрегиона РФ [9].

Иначе как пробелом в правовом регулировании нельзя назвать положения пп. «б» п.1 ч.1 ст.95 Закона о контрактной системе, где предусматривается право заказчика на изменение цены контракта не более чем на 10% при условии внесения соответствующего условия в документацию о закупке и контракт, или, в случае закупки у единственного поставщика, только в контракт. По никак не объяснимым логически причинам из правового регулирования п.1 ч.1 ст.95 Закона о контрактной системе «выпала» процедура закупки путем проведения запроса котировок, поскольку данная процедура не предусматривает наличие документации о закупке, в которую подобное условие следовало бы включить. При этом нельзя согласиться с позицией Минэкономразвития РФ, полагающего исключение запроса котировок из правового регулирования данной нормы осознанным шагом законодателя, вызванным сокращенной процедурой закупки и заключением контрактов на сумму до 500 000 рублей [10], поскольку законодателем предоставлено право включения данного условия даже в при самой упрощенной процедуре закупки - заключении контракта с единственным поставщиков на сумму до 100 000 рублей.

Все указанные выше пробелы в правовом регулировании нуждаются в скорейшем устранении на законодательном уровне.

Помимо внесения изменений в Закон о контрактной системе, в целях эффективной реализации принципов контрактной системы необходимо устранение «корня всех зол» в нынешней практике применения Закона о контрактной системе - неопределенности правового статуса разъяснений Минэкономразвития России и противоречий между этими разъяснениями и федеральным законодательством. Так за период с апреля по декабрь 2013 года из 8388 постановлений о наложении административных штрафов и решений территориальных органов ФАС России, вынесенных в рамках Закона о контрактной системе, судами общей юрисдикции и арбитражными судами было отменено 1135 [11]. При этом нередко причиной отмены соответствующих постановлений становилось противоречие, возникшее между позицией ФАС России, опирающейся, как правило, на буквальный смысл Закона о контрактной системе, и гражданским и бюджетным законодательством.

Одной из проблем реализации принципа профессионализма заказчика является низкая заинтересованность квалифицированных кадров в работе в контрактных службах заказчиков и на должностях контрактных управляющих, поскольку, несмотря на установленную законодательством ответственность (в том числе, уголовную и административную), а также требования к прохождению профессиональной переподготовки, на сегодняшний день работа в контрактной службе заказчика остается малопрестижным низкоквалифицированным трудом.

С учетом специфики закупочной деятельности, утверждения министерством труда и социальной защиты соответствующих профессиональных стандартов, а также обязательных требований Закона о контрактной системе к образованию сотрудников контрактной службы и контрактных управляющих следует согласиться с авторами, предлагающими дополнить соответствующими должностями «Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих» и «Общероссийский классификатор ОК 016-94 профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОКПДТР)» [12]. Подобные изменения позволят значительно повысить престиж профессиональной деятельности в сфере закупок и сделают прозрачными перспективы профессионального роста.

Требует рассмотрения и вопрос введения в Закон о контрактной системе требований о квалификационном отборе исполнителей и подрядчиков (или их сотрудников) в неконкурсных процедурах закупки, поскольку действующая редакция Закона о контрактной системе, как справедливо отмечает Л.Ф. Гатаулина, оставляет слишком большой простор для института так называемого «посредничества», когда участником закупки является лицо, находящееся в договорных отношениях с фактическим исполнителем (подрядчиком) [13].

Помимо общего негативного влияния на конкуренцию по отдельным направлениям государственных закупок подобные схемы заключения государственных и муниципальных контрактов ведут к снижению результативности для заказчика применения правовых последствий обнаружения недостатков работ и услуг, а также к перерасходу бюджетных средств, так как в предлагаемую «исполнителем» или «подрядчиком» цену контракта включается стоимость его посреднических услуг, навязываемых заказчику. В качестве одной из возможных мер по пресечению данного негативного явления в литературе предлагается разрешить заказчикам при проведении закупок работ и услуг, требующих квалификации исполнителей или подрядчиков, наличия допусков и лицензий, устанавливать соответствующие требования к участникам закупки независимо от выбранного способа закупки [14].

В обоснование данной точки зрения интересным (хотя и не бесспорным) представляется мнение В.Е. Белова, который указывает на существующее смешение в Законе о контрактной системе требований к субъекту и объекту закупки. Поскольку, устанавливая единые требования к участникам закупки, закон делает исключение для процедуры закупки путем конкурса, допускающей установление квалификационных требований к участникам закупки как требований к «объекту» закупки. В данной связи, по мнению автора, целесообразно исключить квалификационные требования к поставщикам, исполнителям и подрядчикам из процедуры конкурса и сделать единый квалификационный отбор участников закупки по примеру ранее действовавшего законодательства [15].

1 июля 2016 года исполнилось 2,5 года с момента вступления в силу Закона о контрактной системе. Срок действия этого закона относительно небольшой, но, учитывая историю его принятия и действия, можно назвать его «вымученным» и «многострадальным». Немало дебатов относительно его положений прошло в Государственной Думе, вследствие чего содержание законопроекта подвергалось существенной корректировке в ходе законотворческих чтений. Практика показала, что и на сегодняшний день нельзя назвать текст закона окончательно отредактированным.

Применительно к конкурсу, например, следствием такой ситуации является предписание о проведении повторного конкурса с сокращением сроков его проведения (ч.3 ст.55). Если конкурс снова не состоялся, законодатель предписывает перейти к запросу предложений. Если в результате запроса предложений отсутствует победитель, то заказчику надлежит внести изменения в план-график и снова осуществить закупку. Подобные правила предусмотрены и в отношении несостоявшегося аукциона, лишь с той разницей, что заказчик вправе перейти сразу к запросу предложений. Парадоксальность ситуации состоит в том, что законодатель предписывает в случае несостоявшейся процедуры повторное ее проведение. Но если ни один участник не подал заявку на первоначальную закупку, весьма сомнительна вероятность того, что ситуация изменится при повторном проведении той же процедуры.

За истекший период действия Закона о контрактной системе не удалось, на наш взгляд, решить вопрос повышения значимости стадии приемки результатов исполнения контракта. Одной из причин данной проблемы можно назвать низкий по своей качественной юридико-технической характеристике уровень норм Закона о контрактной системе, регулирующих эти правоотношения.

На практике возникает множество гражданско-правовых вопросов относительно содержания контракта, порядка его изменения и расторжения. Например, на стадии исполнения контракта закон предусматривает возможность изменения объема поставок в пределах 10% от объема товаров, работ, услуг, определенных контрактом, если такая возможность предусмотрена текстом контракта и документацией о закупке. Таким образом, весьма логично предположить, что данная возможность предусмотрена в отношении всех закупок, если соблюдаются два условия: прописана возможность в контракте и указана возможность в документации. Но, есть одно «но» - запрос котировок не имеет документации как таковой с позиции законодателя. То есть в принципе, на практике наличествуют документы, которые можно отнести к документации, но в Законе о контрактной системе законодатель, называя аукционную и конкурсную документацию, фактически не дает понятия котировочной документации. А значит, в соответствии с Законом о контрактной системе, изменение объема поставок в пределах 10% возможно на стадии исполнения контракта (путем заключения дополнительного соглашения) только в отношении контрактов, где это предусмотрено в самом контракте и документации, то есть в отношении контрактов, заключенных по итогам конкурсов и аукционов. При этом неясно, то ли запрос котировок - это какая-то особенная процедура, что в отличие от конкурса и аукциона сознательно законодателем установлен запрет на корректировку объемов, то ли законодатель просто забыл про запрос котировок при создании сложных юридико-технических конструкций закона. Правоприменители теряются в догадках, обсуждая подобного рода ситуации. контрактный государственный закупка управление хозяйствующий

В целях разъяснения норм Закона о контрактной системе издаются многочисленные акты толкования со стороны Министерства экономического развития РФ и ФАС России, зачастую противоречащие друг другу и не согласующиеся с текстом самого разъясняемого закона. Все эти документы не снимают проблему должной правовой регламентации.

Рассмотрим данный аспект подробнее.

Письмо ФАС России от 09.02.2015 года №АЦ/5147/15 советует избегать объединения в одном лоте закупки медицинской техники и услуг на ее обслуживание. Такое формирование объекта закупки ведет к снижению количества участников закупки. В ч.4 ст.33 Закона о контрактной системе указано другое. А именно: при закупке оборудования (в том числе медицинского) заказчик обязан установить в документации требование к монтажу и гарантийному обслуживанию оборудования. Следовательно, технику нужно закупать вместе с услугами по ее обслуживанию в период гарантийного срока.

В письме Минэкономразвития России от 18.02.2015 года №Д28и-408 указано, что при внесении изменений в извещение объект закупки должен быть идентичен объекту закупки, установленному в извещении ранее. Причем как в части количественных характеристик объекта закупки, так и в части качественных. Позиция министерства не вполне соответствует Закону о контрактной системе. При внесении изменений в извещение (документацию о закупке) не допускается изменение объекта закупки. В то же время Закон о контрактной системе разделяет понятие «объект закупки» и «количество товара (объем работ, услуг)», предполагая раздельное наличие извещения об осуществлении закупки и информации о количестве и месте доставки товара (п.2 ст.42 Закона о контрактной системе). Кроме того, в ст.33, устанавливающей требования к описанию объекта закупки, не упоминается о каких-либо количественных характеристиках продукции. Следовательно, запрет на изменение объекта закупки означает, что нельзя менять не только наименование, но и функциональные, технические, качественные, эксплуатационные характеристики объекта. Изменение же количества представляется правомерным.

В письме Минэкономразвития России от 07.12.2015 года №Д28и-3551 указано, что запрет на привлечение к исполнению контракта соисполнителей представляет собой условие о способе и порядке исполнения контракта после проведения закупки. Отрицая тем самым тезис о том, что такой запрет является требованием к участникам закупок. Поэтому Минэкономразвития России делает вывод, что включение в техническое задание запрета на привлечение соисполнителей не нарушает положения ч.6 ст.31 Закона о контрактной системе. Данная позиция противоречит сложившейся практике применения контрольными органами законодательства о закупках, считающими запрет на привлечение субподрядчиков незаконным. В другом своем же письме от 11.12.2015 года №Д28и-3620 Минэкономразвития высказало противоположную позицию.

При этом, необходимо учитывать, что согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 года №17-П официальное, имеющее силу закона (то есть обязательное для всех), разъяснение или толкование положений федерального закона может быть дано только актом законодательного органа, который должен приниматься и обнародоваться в порядке, установленном для федеральных законов. Таким образом, разъяснение положений Закона о контрактной системе, имеющее юридическую силу, вправе давать палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Минэкономразвития России, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. №437, Минэкономразвития России не наделено полномочиями по разъяснению законодательства Российской Федерации. В письме Минэкономразвития от 13.03.2015 №Д28и-592 указано, что в настоящее время правом официально толковать 44-ФЗ никто не наделен.

Наличие противоречивых разъяснений и отсутствие четкой позиции законодателя, а также органа, уполномоченного на дачу соответствующих разъяснений законодательства о контрактной системе, по целому кругу вопросов ставит правоприменителя в позицию неопределенности.

Работа по систематизации мнений и правоприменительной практики может быть проведена на региональном уровне каждого субъекта РФ на базе созданных в рамках Закона о контрактной системе уполномоченных органов (в Воронежской области - Управление по регулированию контрактной системы в сфере закупок Воронежской области) или на базе Общественных палат по регионам с привлечением практикующих специалистов в области контрактной системы и представителей научного сообщества. Необходимо взять на вооружение практику инкорпораций экспертных групп научного сообщества в структуры, занимающиеся совершенствованием и толкованием норм Закона о контрактной системе и подзаконным нормотворчеством в сфере госзакупок. Развивать конструктивное взаимодействие со структурами гражданского общества, такими как Общественные палаты. В состав таких структур поощрять включение экспертов, имеющих опыт проведения рыночных реформ. Стимулировать внедрение и адаптацию в региональных органах власти инновационных механизмов управления.

Т.А. Тухватуллин отмечает, что введенная Законом о контрактной системе и бюджетным кодексом РФ система контроля в сфере закупок довольно громоздка, к тому же между контролирующими органами, перечисленными в ст. 99 Закона о контрактной системе, отсутствует четкое разграничение полномочий. Более того, полномочия некоторых закреплены в самом законе, а других - в подзаконных нормативных актах, принимаемых Правительством РФ, федеральными, региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления. Перечисленные обстоятельства не всегда позволяют организовать эффективный и результативный контроль. [16] Также отмечаются «многочисленные случаи отступления «контроллеров» от требований закона, что нередко свидетельствует о коррупционной составляющей и аффилированности должностных лиц органов контроля с заказчиками и исполнителями публичных заказов». [17]

По мнению А.О. Дерновой, общественный резонанс, который вызывали многие нарушения порядка организации и проведения государственных и муниципальных закупок, стал действенным толчком на пути к развитию всей системы, в связи с чем необходимо развитие института общественного контроля в сфере закупок. [18] Предпосылки для такой формы контроля действительно можно увидеть в процедуре обязательного общественного обсуждения закупок (ст. 20 Закона о контрактной системе). Тем не менее, нельзя согласиться с мнением, что добавление еще одного механизма контроля проведения государственных закупок способно существенно повлиять на ситуацию, вызванную, как было показано выше, именно отсутствием согласованности действий многочисленных контролирующих органов.

Разработка единой методики проверок позволит единому контролирующему органу осмысленно и целенаправленно обращать внимание на значимые, с точки зрения публичных интересов, нарушения положений Закона о контрактной системе, будет способствовать правильному пониманию назначения правового регулирования отношений по осуществлению закупок для государственных нужд. Составляющие общей цели станут ориентиром для правоприменителей. Также целесообразным представляется сокращение количества контролирующих органов и структур в целях сведения к минимуму вопросов по компетенции каждого из них.

Второй проблемой является неопределенность и отсутствие требований к созданию единой контрактной службы у заказчиков. В рамках решения данной проблемы в настоящее время Минтрудом РФ разработаны и утверждены единые профессиональные стандарты «Эксперт в сфере закупок» [19] и «Специалист в сфере закупок» [20]. С 1 июля 2016 года указанные профессиональные стандарты обязательны для государственных заказчиков в части требований к квалификации работника, которые предусмотрены федеральными законами или иными нормативными правовыми актами РФ (ст.195.3 ТК РФ). Применение иных положений профстандартов в отношении квалификации носит добровольный характер.

Контрактная служба, а также комиссия по осуществлению закупок и приемочная комиссия создаются путем издания соответствующего приказа заказчика. По мнению Е.И. Акулич двухлетняя практика закупок в рамках контрактной системы внесла ясность в порядок создания, функционирования и взаимодействия контрактной службы, комиссии по осуществлению закупок и приемочной комиссии. [21] Тем не менее, при всей регламентации механизма создания контрактной службы заказчика поход законодателя к созданию контрактной службы представляется несовершенным.

В соответствии с позицией Минэкономразвития России, [22] и контрактная служба, и приемочная комиссия, и комиссия по осуществлению закупок в своей работе обязаны руководствоваться принципом профессионализма заказчика, поскольку данный принцип является ключевым принципом контрактной системы. Обязанности работников контрактной системы перечислены в ст.38 Закона о контрактной системе, приказе Минэкономразвития России №631, [23] приказе заказчика об утверждении положения о контрактной службе. На наш взгляд, принцип профессионализма при заданной конструкции на практике не достигает высоких результатов, поскольку зачастую сотрудниками контрактной службы являются работники иных структурных подразделений заказчика (бухгалтеры, юристы, экономисты), чья основная профессиональная деятельность связана с выполнением кардинально иного круга обязанностей. При наличии совокупности четырех трудовых функций, которые ранжированы и разделены на уровни квалификации специалиста по закупкам, объединенных в один профстандарт, не коррелируют с основными трудовыми функциями, осуществляемыми работником. Кроме того, у работников такой категории отсутствует мотивация к профессиональному росту.

Необходимо откорректировать принципы управления персоналом контрактных служб. Е.В. Соломонов и А.А. Юрицин обращают внимание на психологическую обстановку в коллективе контрактной службы, никак не заинтересованном в эффективном осуществлении закупок, находящимся под пристальным вниманием антимонопольных органов и отягощенном большой ответственностью. Еще в 2012 году в ежегодном послании Президента отмечено, что одним из ключевых моментов новой модели государственного управления должна стать адекватная мотивация публичных служащих. И только одним из прочих элементов этой системы должна быть кардинально повышенная персональная ответственность служащих. [24] Поэтому, представляется правильным внедрение и конкурентной системы оплаты труда, системы моральных, карьерных поощрений.

Третьей важной проблемой является отсутствие единой программы подготовки специалистов контрактной службы. За внешней регламентацией законодателя и методических рекомендаций Минобрнауки и Минэкономразвития не следует содержательное наполнение существующих требований к образованию. Используемые методики преподавания и теоретическое наполнение материала оставляют желать лучшего, ввиду отсутствия какого-либо контроля со стороны государства и стандартов подготовки и переподготовки кадров в заданной сфере. Все семинары и обучающие курсы по госзакупкам ориентированы сравнение отличий Закона о контрактной системе и закона №94-ФЗ и обсуждение нововведений в контрактной системе. Преподаваемый материал не рассчитан на практическое освоение и понимание человеком, впервые столкнувшимся со спецификой закупочной деятельности.

Ввиду сложности и многоплановости закупочного процесса представляется заслуживающим внимания предложение В.В. Ковальского о создании государственными заказчиками отдельного подразделения по организации закупок, в состав которого будут включены: отдел планирования и мониторинга закупок, отдел по организации проведения закупок, сектор работы с контрактами, сектор работы с контролирующими органами. [25] Подобная структура позволит гарантировать эффективность распределения обязанностей между специалистами контрактной службы.

В данной связи представляется недопустимой ситуация, существующая, например, во многих учреждениях образования или здравоохранения, где работа с госзакупками ложится на плечи неспециалистов, задействованных в других производственных секторах. Представляется возможным предусмотреть на уровне закона, либо путем делегирования такими учреждениями соответствующих полномочий учредителям, передачу проведения закупок отдельному подразделению органа государственной власти или местного самоуправления, обладающему необходимым кадровым ресурсом.

Подводя итоги следует отметить, что, современный этап развития российской экономики характеризуется формированием нового института - государственной контрактной системы. Государственные закупки выступают одним из ключевых процессов, обеспечивающих потребности государства и отражающих систему взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов на рынке поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. Контрактная система является составной частью инструментов государственного управления и играет важную роль в формировании новой стратегии развития страны.

В настоящем исследовании автором предложено определение организационно-экономического механизма контрактной системы как совокупности экономических, организационных и социальных отношений в сфере управления и регулирования процессами закупочной системы с целью удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Рассмотрено функционирование важнейшего элемента указанного механизма - Единой информационной системы в сфере закупок. Указаны особенности ведения и роль электронного реестра контрактов в ЕИС в закупочном процессе. Дана оценка ряду высказанных в литературе предложений по изменению Закона о контрактной системе. Сформулированы следующие собственные предложения по совершенствованию контрактной системы:

- о последовательном устранении существующих правовых коллизий между Законом о контрактной системе и вышестоящими по уровню юридической силы федеральными нормативными правовыми актами - Бюджетным Кодексом РФ и Гражданским Кодексом РФ;

- об устранении существующих лакун и пробелов в самом Законе о контрактной системе;

- о необходимости преодоления неопределенности правового статуса разъяснений Минэкономразвития России и существующих противоречий между этими разъяснениями и федеральным законодательством;

- об определении единого контролирующего органа и органа, уполномоченного давать официальные разъяснения положений Закона о контрактной системе;

- о необходимости внедрения инновационных механизмов государственного управления и практики инкорпораций экспертных групп научного сообщества в структуры, занимающиеся совершенствованием и толкованием норм Закона о контрактной системе и подзаконным нормотворчеством в сфере госзакупок;

- о существующей потребности в разработке единой для всех контролирующих структур методике проверок государственных заказчиков;

- о необходимости повышения профессионального и образовательного статуса сотрудников контрактной службы и контрактных управляющих (в том числе, путем разработки единой образовательной методики или стандарта учебной программы подготовки специалистов и экспертов в сфере закупок) в целях развития у них мотивации к профессиональному развитию и реализации принципа профессионализма государственного заказчика;

- о необходимости разработки механизмов делегирования отдельными видами учреждений полномочий на проведение закупок отдельному подразделению органа государственной власти или местного самоуправления, обладающему необходимым кадровым ресурсом.

На основании изложенного, проведя исследование основ правового регулирования закупок в рамках контрактной системы и, в частности, принципов контрактной системы, автор пришел к выводу, что при отдельных своих недостатках реформа имеет безусловный положительный потенциал для российской экономики, поскольку указанные принципы не остались декларацией закона (как бывает со многими благими намерениями законодателя), а нашли свое место в механизме правового регулирования и получили практическую реализацию.

В ходе исследования был также сделан вывод о тенденциях развития законодательства о контрактной системе, в частности, о склонности к усложнению и унификации механизма правового регулирования, которая характерны для кодифицированных актов. Не исключено, что спустя несколько лет в Российской Федерации на смену Закону о контрактной системе появится соответствующий кодекс.

По итогам исследования автор приходит к выводу о целесообразности принятия следующих мер в целях повышения эффективности реализации принципов контрактной системы:

1. Проведение глубокого изучения условно «законных» способов ограничения конкуренции, допускаемых действующей редакцией Закона о контрактной системе, и разработка рекомендаций по снижению их негативного влияния.

2. Выявление и устранение на уровне позиций высших судов и ФАС России правовых коллизий между Законом о контрактной системе и положениями финансового и гражданского законодательства, а также правовых коллизий и лакун самого Закона о контрактной системе.

3. Приведение в соответствие последним изменениям Закона о контрактной системе «Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и других служащих» (утв. постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. №37) и «Общероссийского классификатора ОК 016-94 профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОКПДТР)» (утв. постановлением Госстандарта РФ от 26 декабря 1994 г. №367).

4. Разработка предложений по введению квалификационного ценза участников закупок в целях снижения негативного влияния «посредничества» исполнителей и подрядчиков.

Список литературы

1. Единая информационная система в действии! // Госзакупки.ру. - 2016. - №1. - С. 23

2. Письмо Минэкономразвития России от 27.05.2015 №Д28и-1349 [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Письмо Минэкономразвития России от 29.11.2013 №Д28и-2263 [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Письмо Минэкономразвития России от 30.09.2014 №Д28и-1889 [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Медведева Н.Г. К вопросу о целевой ориентации и принципах правового регулирования государственных и муниципальных закупок // Символ науки. - 2015. - №6. - С. 238

6. Истомина Е.А., Истомин С.В. Влияние института государственных закупок на развитие Челябинской области, С. 14.

7. Сидоренко А.И. Правовая неопределенность как средство ограничения конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок. С. 80.

8. Вопрос: О возможности снижения цены контракта в связи с применением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) УСН. [Электронный ресурс]: Письмо Минфина России от 29.08.2014 №02-02-09/43300. Текст письма опубликован в журнале «Акты и комментарии для бухгалтера», 2014, №20. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

9. О стоимости оплаты выполнения работ, установленной в государственном и муниципальном контракте. [Электронный ресурс]: Письмо Минрегиона РФ от 09.08.2011 №17967-08/ИП-ОГ. Текст письма опубликован в журнале «Ценообразование и сметное нормирование в строительстве», №4, 2012. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

10. Вопрос: О включении в проект контракта условия об увеличении (уменьшении) количества товара (объема работы, услуги) при проведении запроса котировок. [Электронный ресурс]: Письмо Минэкономразвития России от 02.10.2015 №ОГ-Д28-12811. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. Контрактная система: взгляд контролирующего органа [Электронный ресурс]: интернет-интервью с Т. П. Демидовой, начальником упр. контроля размещения гос. заказа ФАС России // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».

12. Мартынова М.А., Романова Т.В. Профессиональный подход к системе государственных и муниципальных закупок в Республике Саха (Якутия) // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика.- 2015.- №16.- С. 140

13. Гатаулина Л.Ф. Актуальные вопросы конкуренции в сфере проведения торгов // Вестник Омской юридической академии. - 2014. - №1(22). - С. 40.

14. Юшкевич П. П. Государственный заказ. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Закон. - 2005. - №12. - С. 32; см. также Гатаулина Л.Ф. Актуальные вопросы конкуренции в сфере проведения торгов. С. 41;

15. Чеботарев В.С., Тимченко А.В. Актуальные проблемы процесса государственных закупок // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России.- 2014. - №2 (26).- С. 156.

16. Белов В.Е. К вопросу о квалификационных требованиях в сфере закупок товаров, выполнения работ, оказания услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал.- 2014.- №5.- С. 25.

17. Тухватуллин Т.А. Практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о госзакупках // Госзакупки.ру.- 2015.- №8.- С. 48.

18. Тухватуллин Т.А. Практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о госзакупках. С. 52

19. Дерновая А.О. Проблемы оценки эффективности контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Ленинградский юридический журнал.- 2015.- №1 (39).- С. 155.

20. Приказ Минтруда России от 10.09.2015 №626н «Об утверждении профессионального стандарта «Эксперт в сфере закупок» [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

21. Приказ Минтруда России от 10.09.2015 №625н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист в сфере закупок» [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

22. Акулич Е.И. Коллегиальные органы заказчика: структурные и функциональные особенности. С. 18

23. Письмо Минэкономразвития России от 23.09.2012 №Д28и-1070 [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

24. Об утверждении типового положения (регламента) о контрактной службе [Электронный ресурс]: Приказ Минэкономразвития России от 29.10.2015 №631. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

25. Соломонов Е.В. Юрицин А.А. Субординационный механизм правового регулирования отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения публичных нужд.// Вестник Омской юридической академии. - 2016. - №1(30). - С.28.

26. Ковальский В.В. Функционал контрактной службы заказчика: оптимальная структура, проверенная временем // Госзакупки.ру. - 2015. - №12. - С. 30.

Размещено на allbest.ru