Некоторые проблемы участия прокурора в правотворческой деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Милосердов Никита Александрович,

Московский государственный юридический университет

имени О. Е. Кутафина (МГЮА),

магистрант Института прокуратуры

г. Москва, Россия

Аннотация

Данная статья направлена на изучение проблем, которые возникают при реализации правотворческой деятельности прокурора и освещает причины, способствующие их образованию, а также предлагает новые пути по усовершенствованию правотворческой деятельности.

Ключевые слова: Правотворческая деятельность прокурора, законодательная прокурорская инициатива, прокурорские полномочия, прокурорское реагирование, проблемы правотворческой деятельности.

Деятельность прокурора строго регламентирована нормами ст.129 Конституции России [1, c.1], нормами N 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [3, c.1], принятым 17.01.1992 с изменениями и дополнениями, которые вступили в действие 01 февраля 2018 года. В соответствии со ст.1 2202-1-ФЗ прокуратура РФ представляет собой единый федеральный орган в централизованной системе госорганов, одной из главных задач которого является надзор за соблюдением и исполнением российских законов, подзаконных актов, а также их проверка на предмет соответствия Конституции РФ. Одна из главных задач прокуратуры - быстрое прокурорское реагирование при обнаружении правовых нарушений в издаваемых актах или в процессе принятия незаконных правовых актов федеральными, государственными или муниципальными органами исполнительной власти, в рамках предусмотренных законами полномочий.

Деятельность прокурора в процессе правотворчества обусловлена нормами статьи 9 Федерального закона 2202-1-ФЗ [3, с.1]. В частности, нормами указанной статьи предоставлено право прокурорской инициативы, предпринимаемой в целях усовершенствования действующих законов и иных действующих или принимаемых нормативных актов.

В частности, Генеральный прокурор РФ не обладает правом законодательной инициативы в порядке ст.104 Конституции [1, с.1], хотя все же имеет возможность напрямую обратиться в Государственную Думу с предложением относительно изменения, дополнения, отмены или принятия того или иного законодательного акта, имеющего признаки нарушений законов или прав отдельных субъектов РФ. Отсутствие права законодательной инициативы Генпрокурора ограничивает возможности органов прокуратуры в самостоятельном формировании и продвижении необходимых законодательных актов, регулирующих правоотношения в сфере уголовного права и уголовно-процессуальной системы в государстве. При разработке проекта закона Генпрокурор обращается к лицам, обладающим правом законодательной инициативы, с просьбой об изучении и выдвижении законопроекта.

Выдвигаемое предложение Генеральный прокурор должен оформить в виде проекта изменения к закону, либо предоставить Собранию проект нового закона для изучения и принятия.

Кроме того, поданный Генпрокурором проект закона должен отвечать требованиям действующего законодательства, учитывать ранее принятые законы, требования Конституции и международных актов, ратифицированных государством. Несоблюдение этих требований может привести к отклонению проекта закона и получению отрицательного заключения комиссии при Госдуме, которая проверяет направленный прокурорский законопроект на предмет соблюдения требований главного закона страны - Конституции, а также его соответствие законам РФ.

Впервые правотворческая деятельность прокуроров была закреплена в Приказе Генерального прокурора № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» [5, с.2], изданном 09.08.1996 г. Данный Приказ определил порядок реализации законодательной инициативы прокуроров, согласно которому все поступающие проекты нормативных актов проходят обязательную проверку и получают предварительное заключение прокуратуры.

В целом, законодательная инициатива прокурора реализуется различными способами и методами:

1. Разработка проектов законов.

2. Обсуждение в группах законодательных актов, направленных на их принятие Госдумой.

3. Проверка соблюдение законности нормативных актов.

4. Оспаривание действующих законодательных и иных нормативных актов.

5. Оспаривание проектов законодательных и правовых актов.

6. Разработка собственных предложений по изменению правовых актов.

Приказом Генеральной прокуратуры РФ №144 от 17.09.2007 года «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления» [6, с.3] утверждено Положение об организации правотворческой прокурорской деятельности, позволяющее наладить конструктивную взаимосвязь между прокуратурой и иными государственными, муниципальными исполнительными органами. Пунктом 1.2 данного Положения определена цель прокурорской правотворческой деятельности, которая направлена на:

· Подготовку проектов законов, иных правовых актов в рамках компетенции прокуратуры;

· Прямое участие в подготовке законопроектов, нормативных актов, которые готовятся иными органами власти;

· Предоставлении юридических заключений относительно предлагаемых для принятия правовых актов и законопроектов;

· Обсуждение законопроектов в палате Федерального Собрания РФ и иных законодательных органах власти в РФ.

Прокуроры нередко выступают в составе рабочих групп иных органов государственной власти или местного самоуправления, которые в процессе нормотворческой деятельности привлекают представителей прокуратуры. Задача таких групп - разработать положения, решения и другие нормативные акты, при максимальном соблюдении прав граждан и заинтересованных субъектов, обеспечить правовое регулирование принимаемых актов в рамках рассматриваемого вопроса Представители прокуратуры участвуют в таких комиссиях в качестве консультантов и представителей надзорного органа.

Для реализации процесса правотворческой инициативы прокуроры создают собственные специальные группы, в которых участвуют непосредственно работники прокуратуры, имеющие опыт и знания по правоприменительной практике, а также иные специалисты в области права, а также представители государственных структур и муниципалитетов, имеющие достаточный практический опыт и глубокие знания по правовым вопросам.

В ходе заседаний групп выслушиваются мнения разных сторон в области правовой проблемы, предлагаются наиболее эффективные способы решения правовых вопросов и совместно разрабатываются проекты законодательных и иных правовых актов, позволяющих внести коррективы в закон, положение, иной нормативный акт.

В процессе подготовки юридических заключений по проектам законодательных актов прокурор руководствуется Положением об организации правотворческой прокурорской деятельности, которое устанавливает конкретные требования к содержанию прокурорских заключений.

В частности, в заключении требуется:

1. Обосновать необходимость принятия нормативного акта, регулирующего конкретные гражданско-правовые отношения, и определить его значение для общества и государства.

2. Указать ряд правовых актов, которые непосредственно связаны и взаимодействуют с разрабатываемым правовым актом;

3. Установить соответствие разрабатываемого правового акта вышестоящим законам.

4. Проверить соблюдение юридической техники в проекте, а также установить отсутствие противоречий внутри правового акта или пробелов права в применении нормативного акта на практике.

5. Проанализировать законопроект на предмет антикоррупционной составляющей в нем в рамках надзорных полномочий.

Осуществляя обсуждение законопроектов, прокурору предоставлено право участвовать в заседаниях Федерального Собрания, органах законодательного управления и местных органах самоуправления с целью конструктивного взаимодействия и предложения способов разрешения правовых коллизий в разрабатываемых нормативных актах.

Для реализации предоставленных прокурорских прав в нормотворческой деятельности прокурору необходимо тонко разбираться в проблематике вопроса, возникшего в конкретной отрасли, а также иметь достаточный правовой опыт в юридической практике по данному вопросу, вести научную деятельность в этом направлении, которая позволит глубоко изучить конкретные правовые вопросы.

Уровень подготовки специалистов, а также практическая способность прокурора предвидеть нарушение тех или иных правовых норм при создании и применении правового акта, сложно определяется на практике в виду отсутствия механизмов, позволяющих установить достаточный уровень правовых и иных знаний прокурора в обсуждаемой области знаний или отрасли. Этот факт безусловно может влиять на эффективность процесса разработки и принятия проектов законов, которые могут быть недостаточно глубоко проанализированы на предмет антикоррупционной составляющей в них. В свою очередь, непонимание проблем обсуждаемого вопроса при участии прокурора в заседаниях рабочих групп сводится к формальному участию в них представителя прокуратуры, выполняющего роль согласовательной инстанции.

Для устранения подобных негативных ситуаций необходимо повышать уровень прокуроров в разных областях знаний: промышленного производства, гуманитарной сферы, здравоохранения, маркетинга, инноваций. Для правильного понимания целей и задач принимаемых проектов законов прокурору необходимо участвовать в правовом мониторинге нормативной базы, регулирующей конкретные правоотношения, изучать судебную практику, сложившуюся в результате существующих правоотношений, участвовать в общественных слушаниях по изучаемому вопросу.

Соответственно такая научная работа требует достаточного количества времени на изучение прокурором проблематики конкретной отрасли для глубокого понимания насущных задач, решаемых при принятии нормативного акта.

В силу огромной правовой нагрузки на органы прокуратуры и разносторонности их деятельности следует на законодательном уровне выделить и наделить специальными полномочиями отдельный структурный подраздел в органах прокуратуры, который позволил бы заниматься специальным назначенным прокурорам правоприменительной и законотворческой практикой, которые прошли квалификационный отбор и наделены практическим опытом, а также имеют аналитические способности, позволяющие участвовать в разработке законопроектов.

Необходимость в правотворческой деятельности прокуратуры обусловлена не только созданием правовых актов, направленных на осуществление законодательной инициативы органов прокуратуры, а также обусловлена потребностью государства в усовершенствовании законодательства, приведением законов в единое правовое поле с Конституцией РФ [1, с.5].

В соответствии с пунктом 1.3 Приказа Генпрокурора № 400 от 28.12.2009 года «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов» [8, с.5] прокурор обязан выступать с законотворческой инициативной по внесению изменений в законодательные акты муниципальных и федеральных органов, способствующих своевременной проверке правовых актов на местах и обязанности представления принятых актов на проверку.

При осуществлении правотворческой деятельности органы прокуратуры вправе:

1. Вносить в законодательный орган законопроекты Генпрокурора, в том числе обсуждать поданных свои законопроекты и вносить по ним предложения, изменения на заседаниях инициативных законодательных групп или комиссиях.

2. Вести обсуждение иных проектов законов на специальных комиссиях, участвовать в заседаниях групп по обсуждению нормативных актов в порядке статьи 7 ФЗ «О прокуратуре» [3, с.6].

3. Проводить прокурорские проверки и реагировать на действующие (принятые) законы и акты, которые противоречат иным законодательным актам РФ, Конституции или допускают разночтение норм права, правовой нигилизм.

4. В рамках законных полномочий подавать соответствующие представления и требования органам, принявшим незаконный или содержащий незаконные положения нормативный акт или закон, в том числе Законодательному Собранию. При этом в представлении или требовании прокурор обязан пояснить причину своего протеста, обосновать нарушение или несоответствие в законе или акте, а также вправе внести собственное предложение по его изменению или отмене, позволяющее откорректировать закон или иной законодательный акт в рамках правового поля.

5. Прокурор вправе подать протест в суд, если его инициатива не нашла поддержки в органах государственной или исполнительной власти, либо прокурорское требование по изменению, отмене акта отклонено или проигнорировано заинтересованным органом.

6. В рамках предоставленных полномочий заниматься разработкой и продвижением проектов законов и поправок к ним, реализуя механизм представления в законодательные органы. Поданный законопроект в порядке ст. 104 Конституции [1, с.6] отлеживается и сопровождается прокурором, его направившим, на всех стадиях законотворчества. Разработанные прокурорами проекты законов позволят усовершенствовать систему правоотношений по правовому вопросу или проблеме в сфере права.

Реализуя предусмотренное законом право законодательной инициативы, прокурор сталкивается с рядом вопросов, тормозящих или создающих препятствие в продвижении законодательной прокурорской инициативы в результате оспаривания либо непринятия законодательной инициативы иными государственными субъектами или различными органами.

В частности, при проведении прокурорских проверок муниципальных органов, прокурор, как правило, выявляет ряд местных правовых актов, вступающих в противоречие с Кодексами или нарушающих Законы РФ. Пользуясь правом законодательной инициативы, прокурор вносит представление муниципальному совету для отмены незаконного акта. Однако, муниципальный орган имеет собственную точку зрения и не всегда согласен выполнять предписание (требование) прокуратуры. Свое несогласие муниципалитет вправе выразить письменным отказом либо игнорировать требование прокурора. В данном случае возникает спор между законотворческой деятельностью прокурора и законотворческой деятельностью муниципального органа, так как муниципальный комитет создает собственный муниципальный правовой акт в порядке статьи 2 ФЗ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» [4, с.7], действующего с 06.10.2003 года.

На основании ст. 9.1. Федерального закона 2202-1-ФЗ [3, с.7] прокурор обязан незамедлительно отреагировать на законодательный или иной правовой акт органа госуправления, федерального органа, органа местной власти, который им исследован в рамках антикоррупционной экспертизы и содержит явные признаки коррупции, представим такому органу прокурорское требование об отмене или изменении акта. При этом прокурор вправе предложить приемлемый способ устранения нарушения законов в правовом акте.

Согласно части 3 ст. 9.1 вышеупомянутого закона орган, получивший требование прокурора об изменении или отмене нормативного документа, обязан в течение 10 дней рассмотреть представление прокурора и дать письменный ответ, которым либо удовлетворить требование прокурора, либо отказать в удовлетворении его требования. При этом законодательством вменена обязанность законодательного органа или органа местного самоуправления принять решение на ближайшем заседании (сессии).

В свою очередь, прокурор, направивший требование, также вправе отозвать ранее направленное требование, направив в законодательный или муниципальный орган сообщение об отзыве требования или ранее направленного предписания.

Также в соответствии с п.2.2 Приказа Генпрокурора РФ №155 [7, с.7], изданным 02.10.2007 года, прокурорам вменена обязанность по проведению прокурорских проверок любых правовых актов, которые приняты муниципальными органами в течение 30 дней со дня их принятия. Поэтому, по сложившейся практике после вынесения решения, муниципальные советы по просьбе прокуратуры или по заключенному соглашению с ней направляют копии принятых правовых актов районному (городскому) прокурору для изучения и проверки их законности.

В свою очередь, прокурор, получивший от муниципального органа копию нормативно-правового акта, проверяет его и оценивает данный документ на предмет соответствия основным законам, а в случае выявления нарушений законов, выносит протест или представление, которые незамедлительно направляет в орган, принявший акт, противоречащий закону или нарушающий права граждан, организаций.

В большинстве случаев местный муниципальный орган рассматривает и принимает решение об отмене собственного нормативно-правового акта. Но не редки случаи, когда интересы муниципалитета и прокуратуры не совпадают, и тогда орган местного самоуправления отказывает в удовлетворении требований прокурора либо игнорирует его предписание, так как не подчинен и неподотчетен прокуратуре.

Поэтому в некоторых случаях возникшие споры между прокурором и муниципальным советом могут ни привести ни к какому логическому завершению, если прокурор не обратится в суд с требованием об отмене или признании недействительным (незаконным) нормативно-правового акта муниципального органа.

Гражданские суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов и решений, действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц и служащих по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ № 121-ФЗ [2, с.8] от 15.09.2015 года, в рамках которого прокурор на принципах состязательности отстаивает свою правовую позицию, основанную на законе и высших принципах права. прокурор закон судебный правовой

В тоже время орган местного самоуправления или федеральный государственный орган также вправе обжаловать, признать незаконным требование или предписание прокурора в судебном порядке.

Суды, рассматривая подобные споры, не редко привлекают экспертные организации для вынесения экспертного заключения по сложным вопросам, а те, в свою очередь, могут затягивать судебный процесс, в результате чего требования прокуратуры остаются не реализованными, а законодательные проблемы остаются нерешенными вследствие утраты их актуальности.

Вместе с тем, ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» [3, с.8] предусмотрена обязанность прокурорского реагирования на всевозможные готовящиеся нарушения закона. В частности, если прокурору стало известно о проекте правового акта, который может в будущем нарушить права граждан, иных субъектов РФ или будет противоречить законам, Конституции, прокурор обязан опротестовать такой готовящийся нормативно-правовой акт и потребовать его отмены до его принятия. Вместе с тем, законодательно не прописана процедура, которая позволила бы прокурору понудить орган, незаконно готовящий акт, к действию по его отмене или непринятию.

В связи с этим, прокуратура, имея предусмотренное законом право законодательной инициативы, не всегда может быстро и эффективно воспрепятствовать готовящемуся нарушению закона или предотвратить его надлежащим образом в рамках прокурорских полномочий.

Таким образом, прокурор в силу отведенного законами и подзаконными актами объема полномочий, не оказывает достаточного влияния на предотвращение законодательных нарушений, а в случае обнаружения нарушений законов в принятых местными органами нормативных актах, не может применить властные механизмы, способные блокировать принятие актов или влиять на приостановку их действия с прокурорской стороны.

В свою очередь, суды, рассматриваемые поток гражданских споров, дополнительно перегружены делами по административным спорам, рассматриваемых в рамках КАС РФ [2, с.9], что приводит к излишнему затягиванию судебного процесса, инициированному прокурором, а в иных случаях к вынесению малокомпетентного постановления по делу.

Сложившаяся правовая судебная система создает предпосылки для расширения органов судебной системы и создания специального судебного органа, который сможет рассматривать в сокращенные сроки протесты прокуроров и иных субъектов властных полномочий по делам об оспаривании законодательных и иных нормативных актов федеральных органов и органов местного самоуправления.

Соответственно образование специальных судов потребует разработки новых законопроектов, способствующих созданию дополнительной судебной структуры, обеспечивающих функционирование и взаимодействие специального суда со всеми ветвями судебной системы РФ.

В юридической практике часто встречается понятие «судебного прокурора», который непосредственно участвует в судебных заседаниях и имеет практический опыт в процессуальном праве. Использование практического прокурорского опыта при создании внутренних правовых групп, изучающих проект закона или действующий нормативный акт, позволит обнаружить многие юридические проблемы на стадии принятия законного акта, предотвратить негативные последствия при исполнении правового акта.

Эффективная правотворческая деятельность прокурора нуждается в разработке новых законопроектов, позволяющих реализовать задачи прокуратуры, разрешающих блокировать в судебном порядке законы/подзаконные акты и добиваться их отмены, если принятые акты противоречат действующему законодательству или нарушают права отдельных субъектов РФ. Комплексное изменение законодательства, направленное на усиление роли надзорного органа, позволит расширить прокурорские полномочия и обеспечит дополнительные возможности по контролю за соблюдением законности нормативно-правовых актов, издаваемых различными органами.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации.

2. Кодекс административного судопроизводства РФ, № 121-ФЗ от 15.09.2015 года.

3. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» № N 2202-1-ФЗ от 17.01.1992 г. с изменениями и дополнениями на 01.02.2018 года.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» №131-ФЗ от 06.10.2003 года.

5. Приказ Генерального прокурора РФ «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации», № 47 от 09.08.1996 г.

6. Приказ Генеральной прокуратуры РФ «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления» № 144 от 17.09.2007 года.

7. Приказ Генпрокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», №155 от 02.10.2007 года.

8. Приказ Генпрокурора РФ «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов» № 400 от 28.12.2009 года.

Размещено на Allbest.ru