Увольнение в связи с утратой доверия лиц, замещающих муниципальные должности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Увольнение в связи с утратой доверия лиц, замещающих муниципальные должности

Кошлыкова Юлия Александровна

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается правовая коллизия, связанная с несовершенством законодательства по вопросу чёткой регламентации норм, позволяющих утвердить критерии отстранения от занимаемых должностей в связи с утратой доверия лиц, замещающих муниципальные должности.

ANNOTATION

увольнение доверие муниципальный

The article discusses the legal conflict related to the imperfection of the legislation on the issue of precise regulation of the rules allowing to approve the criteria for dismissal due to the loss of confidence of persons replacing municipal offices.

Ключевые слова: Муниципальная должность, увольнение, утрата доверия, органы местного самоуправления, коррупция, взыскания, уголовная ответственность, дисциплинарная ответственность

Keywords: Municipal office, dismissal, loss of confidence, local authorities, corruption, penalties, criminal liability, disciplinary responsibility

Развитие муниципальных образований в значительной степени зависит от того, насколько эффективно органы государственной и муниципальной власти способны организовать действенное противодействие коррупции, которая Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, отнесена к числу основных угроз государственной и общественной безопасности [1]. Учитывая повышенную опасность данного феномена в Федеральном законе «О противодействии коррупции» (часть 1 статьи 13) установлена общая норма об ответственности физических лиц за коррупционные правонарушения, которая гласит, что «граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством РФ» [2].

Одной из значимых мер ответственности за совершение коррупционных правонарушений является увольнение в связи с утратой доверия, установленное ст. 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которой гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае:

1) непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

2) непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

3) участия гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

4) осуществления гражданским служащим предпринимательской деятельности;

5) вхождения гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

6) нарушения гражданским служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. [3].

Согласно ст. 81 Трудового кодекса, трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случае непринятия работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, непредставления или представления неполных или недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо непредставления или представления заведомо неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, открытия (наличия) счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами работником, его супругом (супругой) и несовершеннолетними детьми в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если указанные действия дают основание для утраты доверия к работнику со стороны работодателя. [4].

Увольнение со службы чиновников за коррупционные правонарушения в связи с утратой доверия все чаще осуществляется по инициативе прокуроров. Только за 2017 год по данному основанию уволено около 380 лиц, а в первом полугодии нынешнего года уже почти столько же». За последние пять лет, на скамье подсудимых оказались участники порядка четырехсот преступных групп, связанных со злоупотреблением служебным положением. В суд направлено свыше шестидесяти тысяч уголовных дел о преступлениях подобной направленности. Из них свыше 36 тысяч - в отношении должностных лиц, почти 25 тысяч - в отношении взяткодателей [5].

Таким образом, созданный институт увольнения со службы чиновников за коррупционные правонарушения в связи с утратой доверия используется достаточно активно. В то же время сотрудники кадровых аппаратов высказывают мнение о нечеткой регламентации причин и критериев увольнения в связи с утратой доверия лиц, замещающих муниципальные должности.

Согласно ст.8 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [6] муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.

Так Областным законом Ростовской области от 09.10.2007 № 787-ЗС «О Реестре муниципальных должностей и Реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области» [7] утверждён следующий перечень муниципальных должностей в Ростовской области:

-- глава муниципального образования;

-- председатель представительного органа муниципального образования;

-- заместитель председателя представительного органа муниципального образования;

-- председатель постоянной комиссии (комитета) представительного органа муниципального образования;

-- депутат представительного органа муниципального образования;

-- иное выборное должностное лицо местного самоуправления;

-- член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8]: «Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации».

Следовательно на должность, например, главы муниципального образования гражданин не назначается одним лицом (работодателем или представителем нанимателя), а избирается по результатам голосования некоего числа избирателей.

Кроме того Федеральным законом № 131-ФЗ [8] установлено, что: «Полномочия главы муниципального района, главы городского округа прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях:

1) несоблюдения главой муниципального района, главой городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»;

2) установления в отношении избранных на муниципальных выборах главы муниципального района, главы городского округа факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы городского округа».

В связи с этим и возникает ключевой вопрос: чьё доверие утрачено?

Исходя из формулировки пункта закона о назначении на должность главы муниципального образования, лицо, исполняющее данные полномочия, было выбрано определенным кругом лиц. Соответственно, достаточным основанием для отрешения его от должности будет являться выражение недоверия со стороны каждого проголосовавшего за него гражданина, что, естественно, не реализуется на практике. Если даже допустить размышление об этом, то очевидно, что такой процесс будет довольно сложным и необъективным, так как в подобных случаях на первый план выйдет скорее роль общественного мнения, нежели реальные коррупционные правонарушения и другие должностные проступки. Таким образом, это представляется бесперспективным направлением решения проблемы.

Но самое удивительное в том, что далее, в формулировке об отрешении от должности в связи с утратой доверия, чётко сказано, что утрачивается доверие Президента Российской Федерации. При этом Президент Российской Федерации не имеет прямого отношения к избранию и назначению главы муниципального образования. Возникает вопрос -- каким образом он может утратить доверие к данному лицу? Каким правовым актом утверждено делегирование полномочий Президента Российской Федерации, кому оно делегировано? В этом и заключается актуальная правовая коллизия, требующая определённой детальной регламентации.

В целом довольно сомнительно применение формулировки «увольнение по утрате доверия» в отношении лиц, назначение которых происходит на выборной основе. Возникает ряд вопросов -- если применять эту норму, то необходимо все же установить -- можно ли вообще применять вышеуказанное взыскание к лицам, замещающим муниципальные должности? И далее -- конкретизировать, кто является представителем, выражающим доверие, при назначении на соответствующие муниципальные должности, и осуществлять отрешение от должности по согласованию с уполномоченным на это лицом.

Вместе с тем, на мой взгляд, инструментом решения проблемы, скорее всего, может являться досрочное прекращение полномочий, а не увольнение с формулировкой «утрата доверия». Такой подход проще реализовать с точки зрения нормотворчества.

В качестве аналогии можно привести ситуацию с проверкой сведений о доходах и об имуществе, сведений о расходах (далее - сведения), подаваемых лицами, замещающими муниципальные должности, должности глав местных администраций по контракту, а также сведений о доходах и об имуществе лиц, претендующих на замещение указанных должностей [9]. До недавнего времени порядок подачи указанных выше сведений не был определён, вследствие чего как обществу, так и кадровикам не было понятно, кто и как будет проверять. Субъектам Российской Федерации не было дано право урегулировать этот вопрос путём принятия законодательных актов на местном уровне. В настоящее время все субъекты Российской Федерации уже приняли соответствующие законы и установили порядок проверки сведений.

В частности, в Ростовской области был принят Областной закон от 03.11.2017 № 1203 «О внесении изменений в статью 12.1 Областного закона «О муниципальной службе в Ростовской области» и Областной закон «О противодействии коррупции в Ростовской области» [10], которым был впервые установлен порядок представления сведений. Согласно разработанному порядку, если в результате проведения проверки сведений выявлены факты нарушения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [2], то соответствующие подразделения, проводившие проверку, готовят доклад на имя Губернатора Ростовской области. По итогам рассмотрения полученной информации Губернатором могут быть предприняты следующие действия. Он либо обратится с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, должность главы местной администрации по контракту, или применении в отношении его иного дисциплинарного взыскания в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд. Другой вариант - материалы могут быть переданы в президиум Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Ростовской области.

Аналогичную нормативную правовую работу следует провести в отношении разработки и утверждения порядка отстранения от должностей лиц, замещающих муниципальные должности. Представляется целесообразным ввести аналогичное взыскание, т.е. досрочное прекращение полномочий вместо увольнения в связи с утратой доверия.

В целом данное явление с научной точки зрения можно классифицировать как «правовую неопределённость» или «дефект правовой нормы, вследствие которого правовая норма не отвечает одной или нескольким характеристикам правовой определенности» [11]. Рассматриваемую законодательную нестыковку также можно классифицировать как неопределённую норму, так как она влечёт за собой неясность поведения в конкретной ситуации, в связи с чем затруднительно выделить критерий правомерного поведения. Правовая неопределённость может фигурировать во многих правовых сферах, но, «особенно критичным проявление правовой неопределенности становится в отраслях права, где определенные субъекты наделяются властными полномочиями, позволяющими им предрешать дальнейшую судьбу других людей» [11].

Для преобразования неопределённых правовых норм в определённые есть два пути решения - нормативный и правоприменительный способ воздействия, то для разбираемого случая наиболее актуально применение нормативного правового регулятора, так как он подразумевает под собой такой метод, как внесение уполномоченными законотворческими органами в текст закона изменений, направленных на устранение неясности поведения. Правоприменительный способ исключаеся, поскольку он ориентирован скорее на абстрактные нормы, чем на неопределённые, и предполагает их конкретизацию, достигаемую изданием актов применения права уполномоченными лицами, а в нашем случае не регламентировать решение проблемы законодательно нельзя. Даже издание нормативных правовых актов, конкретизирующих процесс передачи доверия от избирателей к президенту, не устранит рассматриваемую мной нестыковку непосредственно в Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [6].

Безусловно, утрата доверия возникает в связи с коррупционными правонарушениями, ибо «содержание коррупции не исчерпывается продажностью и подкупаемостью государственных и муниципальных служащих, а включает также различные проявления эксплуатации служебного статуса вопреки интересам службы», что и является главной причиной появления такой статьи, как увольнение в связи с утратой доверия [12].

Таким образом, коррупция - это не только вымогательство или продажность государственных и муниципальных служащих. Субъекты коррупционных преступлений, как правило, занимающие высокое должностное положение, позиционирующиеся средствами массовой информации в качестве элиты, подрывают авторитет власти в глазах населения, формируют реальные угрозы безопасности государству и обществу. Государственные и муниципальные служащие, занимающиеся коррупцией, приспосабливаются к различным условиям, совершенствуется в своей противоправной деятельности и вырабатывают всё более изощренно-интеллектуальные способы реализации коррупционных действий, принося огромный материальный и моральный ущерб государству и обществу в целом. Противоправные деяния представителей руководящей элиты фактически означают реализацию противозаконных схем конвертации властных полномочий и обусловленных ими возможностей в личные финансовые выгоды и иные материальные блага, преференции, ресурсы [13]. Именно поэтому проблема правовой неопределённости в законодательной сфере, допускающей беспрепятственное просачивание коррупционных элементов в органы власти, требует детального рассмотрения и устранения подобных несоответствий.

Данную правовую коллизию надо устранить, пока она ещё не вызвала широкого общественного резонанса. С психологической точки зрения любая подобная ситуация может вызвать волнения в массах, ведь большинство людей считает, что государственная гражданская или муниципальная служба и коррупция - вещи неразделимые. Очевидно, что правовая неопределённость в данной отрасли права приобретает всё большую общественную опасность, потому что люди, в силу своей правовой непросвещённости, могут интерпретировать незначительные законодательные ошибки как грубое нарушение их прав.

На мой взгляд, одним из действенных способов противодействия коррупции и устранения нестыковок, возникающих при детальном рассмотрении понятия «увольнения в связи с утратой доверия» лиц, замещающих муниципальные должности, должно стать использование основных принципов зарубежных антикоррупционных технологий, показавших свою эффективность[14]. Как представляется, можно было бы позаимствовать следующие принципы антикоррупционной деятельности других стран, добившихся положительного результата в противодействии коррупции:

за рубежом противодействие коррупции возведено в ранг государственной стратегии

деятельность по противодействию коррупции институционализирована

провозглашается полная гласность антикоррупционной деятельности

большое внимание уделяется выявлению и предупреждению коррупционных рисков при подборе, расстановке и ротации кадров, проводится антикоррупционная подготовка госслужащих

в борьбе с коррупционерами не признаётся наличие «неприкасаемых» фигур

Подводя итог всему вышесказанному, можно резюмировать, что правовые коллизии в законодательстве, являющиеся ярким примером правовой неопределённости, это сугубо негативное явление, которое требует устранения. Достичь этого можно преимущественно нормативным регулированием, но так как данная проблема возникла относительно антикоррупционных правовых норм - требуется совершенствование процессов по противодействию коррупции. Подобные комплексные меры приведут к регулированию вопросов, возникающих в кадровой сфере муниципального управления, в том числе по вопросам последствий коррупционной деятельности.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Воронцов С.А. О ХАРАКТЕРЕ УГРОЗ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016.№ 3 (70). С. 92-95.

2. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 15.02.2016 г.) // «Собрание законодательства РФ». -- 2008. -- № 52 (ч. 1) -- ст. 6228.

3. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

4. «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 11.10.2018, с изм. от 19.12.2018).

5. Воронцов С.А., Понеделков А.В. «ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ» (ОБЗОР МАТЕРИАЛОВ КРУГЛОГО СТОЛА) // Северо-Кавказский юридический вестник. 2018. № 1. С. 145-154.

6. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

7. Областной закон Ростовской области от 09.10.2007 № 787-ЗС «О Реестре муниципальных должностей и Реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области».

8. Федеральный закон 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

9. Воронцов С.А. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА // Северо-Кавказский юридический вестник. 2015. № 3. С. 51-59.

10. Областной закон Ростовской области от 03.11.2017 № 1203 «О внесении изменений в статью 12.1 Областного закона «О муниципальной службе в Ростовской области» и Областной закон «О противодействии коррупции в Ростовской области».

11. Батманов С.А. «Понятие правовой неопределенности», Адвокат. 2015. № 11. С. 20-25.

12. Воронцов С.А., Понеделков А.В., Буров А.В. ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ // Учебно-методическое пособие / Ростов-на-Дону, 2016. С. 6-33.

13. Воронцов С.А., Понеделков А.В., Зырянов С.Г. ИНДИКАТОРЫ КОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РФ // Социум и власть. 2017. № 1 (63). С. 30-37.

14. Воронцов С.А. ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ В РОССИИ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ ЗАРУБЕЖНЫХ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ, ПОКАЗАВШИХ ВЫСОКУЮ ЭФФЕКТИВНОСТЬ // Юристъ -- Правоведъ. 2011. № 1. С. 88-94.

Размещено на Allbest.ru