Юридическая экспертиза проектов международных актов: новые грани

Размещено на http://www.allbest.ru/

Юридическая экспертиза проектов международных актов: новые грани

А.А. Каширкина ведущий научный сотрудник

кандидат юридических наук

А.Н. Морозов ведущий научный сотрудник

кандидат юридических наук

Аннотация

международный правовой экспертиза акт

В статье исследуются международно-правовые акты, разрабатываемые в рамках межгосударственных объединений, регламентирующие порядок экспертизы проектов правовых актов, принимаемых их органами. Целью статьи является выработка новых подходов к экспертизе проектов международных правовых актов как важнейшей составляющей юридической экспертизы. Среди методов, использованных авторами, диалектический, формально-логический, системно-структурный, исторический, формально-юридический и сравнительно-правовой методы, а также методы толкования права, экспертного оценивания, правового моделирования и прогнозирования. Подчеркивается значение экспертной деятельности для подготовки международных правовых актов, которая способствует более эффективному применению норм международного права, поскольку они не только регламентируют отношения в рамках соответствующих международных организаций и межгосударственных интеграционных объединений, но и входят в качестве составной части в российскую правовую систему. На основе анализа правовой базы экспертизы проектов правовых актов в международных организациях сформулированы предложения и рекомендации, направленные на совершенствование международно-правовых механизмов по экспертизе проектов правовых актов Евразийского экономического союза. Экспертиза проектов международных правовых актов является по содержанию и методам качественно иной деятельностью, чем экспертиза проектов внутригосударственных правовых актов; она требует специальных знаний, в том числе разработки оригинальной методологии. В данную методологию должны входить как юридические, так и мультидисциплинарные научные методы (экономический анализ, социальное измерение, моделирование, прогнозирование); базовые компоненты экспертизы проектов международных правовых актов заключаются в правовой, научно-лингвистической и юридико-технической экспертизе. При необходимости могут проводиться другие виды экспертиз, признанные целесообразными. Экспертиза проектов международных правовых актов необходима актам, принимаемым в рамках Евразийского экономического союза. ЕАЭС активно развивает свою международно-правовую базу, его органы принимают решения, имеющие обязательный характер для всех членов ЕАЭС, в том числе для России, включая органы государственной власти, бизнес-сообщество, граждан.

Ключевые слова экспертиза, международные правовые акты, международные организации, Евразийский экономический союз, Европейский союз, Совет Европы, международные договоры.

Annotation

Examination of International Acts Drafts: New Facets of Legal Expertise

Anna A. Kashirkina

Leading Researcher, Department of Support of Russian delegation in Venice Commission, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Juridical Sciences.

Andrey N. Morozov

Leading Researcher, Department of Constitutional, Administrative, Criminal and International Law, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Juridical Sciences

The article examines international legal and international acts developed within the framework of interstate associations and organizations that regulate the procedure for the examination of draft legal acts adopted by their bodies. The aim of the article is to develop new approaches to the examination of draft international legal acts as an important component of legal expertise. Based on the analysis of the legal framework, experience and practice of the examination of draft legal acts in international organizations and interstate integration associations, proposals and recommendations are formulated aimed at improving international legal mechanisms for the examination of draft legal acts of the Eurasian Economic Union, namely: the examination of drafts of international legal acts is by its content and methods of conducting a qualitatively different activity than the examination of drafts of domestic legal acts and requires special knowledge, including the development of an original methodology for the examination of international legal acts; the methodology of expert evaluation of draft international legal acts should include both legal and multidisciplinary scientific methods (economic analysis, social dimension, modeling, forecasting);the basic components of the examination of draft international legal acts are concluded in the conduct of: legal expertise, scientific and linguistic expertise, legal and technical examination. Other kinds of examination can be conducted with a clear justification of their necessity and expediency. In general, the examination of draft international legal acts is also necessary for acts adopted within the framework of the Eurasian Economic Union. The EEU is actively developing its international legal framework, its bodies make decisions that are mandatory for all the member states, including Russia, state authorities, business community, and citizens.

Keywords examination; international legal acts; international organizations; Eurasian Economic Union; European Union; Council of Europe; international treaties.

Введение

Нормы международного права и общепризнанные принципы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Поскольку ч. 4 ст. 15 Конституции России устанавливает приоритет ее международных договоров по отношению к законодательству, очевидно, что они имеют важнейшее значение для всех органов государственной власти. Но имплементация норм международного права в национальное законодательство -- процесс многогранный и имеющий немало «подводных камней». Это отражено в науке международного права и юридической доктрине в целом. Однако роль международных правовых актов для национальной правовой системы нельзя недооценивать. Во-первых, международные договоры, действующие согласно Федеральному закону от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» могут применяться непосредственно: их положения могут быть самоисполнимыми, если не требуют для реализации изменений законодательства. Таким образом, удельный вес регулятивных возможностей самоисполнимых положений международных договоров является весьма высоким. Во-вторых, интеграционные процессы, происходящие в мире, существенно расширяют «зону покрытия» и «радиус действия» международных правовых актов. Россия участвует в сотрудничестве государств в форме различных международных организаций и объединений -- ООН, Всемирной торговой организации (ВТО), Содружества независимых государств (СНГ), Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и др. В-третьих, Российская Федерация является локомотивом развивающегося Евразийского экономического союза (далее -- ЕАЭС), который реализует активную политику посредством актов, принимаемых его органами.

Экспертиза международных правовых актов позволяет решить следующие задачи: 1) готовить качественный международный правовой акт, соблюдающий баланс интересов всех сторон межгосударственного сотрудничества; 2) предвидеть и, по возможности, избегать противоречий с законодательством государств-участников; 3) рассчитывать финансовые издержки и другие социально-экономические последствия принятия акта; 4) формировать прогнозы на краткосрочную, среднесрочную, долгосрочную перспективу развития межгосударственного сотрудничества в сфере, затрагиваемой актом, если он имеет стратегическое либо концептуальное значение; 5) определять оптимальные пути имплементации положений международного акта в национальное законодательство, а также потенциальные коллизии, лежащие на пути имплементации; 6) произвести корректировать национальное законодательство в части гармонизации с положениями международного правового акта.

Значение подготовки международных правовых актов на уровне экспертной деятельности способствует более эффективному применению как законодательства, так и норм международного права, поскольку и те, и другие входят в правовую систему России. В целом правовая экспертиза различных видов находится в фокусе научных и прикладных исследований.

1. Анализ зарубежной и российской юридической доктрины о правовой экспертизе

В зарубежной доктрине сформированы правовые подходы к экспертной работе в сфере международно-правового регулирования. В них представлен широкий диапазон исследований в таких аспектах, как гражданское право и экспертиза в гражданско-правовых отношениях, проведение различного вида судебных экспертиз, теоретические подходы к экспертологии, экспертиза и ее результаты как доказательства в судебном процессе, соотношение экспертологии с другими видами наук, правовой статус и роль судебных экспертов, криминологическая экспертиза и ее объективные и субъективные показатели и др. Подчеркивается значение экспертов при разработке международно-правовых документов и принятии решений на международном уровне, делается акцент на роли юридической экспертизы в вопросе повышения эффективности международного права [Leander A., Aalberts T., 2013: 783-792].

Специальным образом анализируются вопросы, связанные с экспертизой в процессе рассмотрения гражданских дел в Европейском союзе [Cuniberti G., 2015]. Вместе с тем в этом труде не затрагиваются вопросы правовой регламентации экспертизы проектов правовых актов ЕС, хотя под эгидой этого межгосударственного объединения принят ряд программных и концептуальных документов, посвященных экспертологической деятельности. В то же время сказанное не снижает ценности означенных работ, поскольку их цели были направлены на другие не менее важные предметы научного анализа, лежащие в широкой плоскости экспертологии как науки.

Многие ученые-юристы, исследующие правовую систему Евросоюза, исходят из того, что она основывается на принципе верховенства права [Theophylactou D., 2010: 2-3].] Это необходимо иметь в виду при построении концепции экспертизы проектов международно-правовых актов.

Результаты международно-правового и компаративистского анализа научной литературы говорят, что в процессе экспертизы проектов международных актов необходимо учитывать соотношение и взаимодействие международного и национального регулирования, иметь в виду, что эти правовые системы не находятся в статическом состоянии, их следует рассматривать в динамике [Goldsmith J., Posner E., 2005: 83-107].

Также в зарубежной доктрине активно исследуется вопрос о так называемой гуманитарной экспертизе, куда входят различные виды экспертиз, осуществляемые с помощью естественнонаучных методов познания и отражающих социальную, психологическую и другие стороны общественной жизни [Chi M., Glaser R., Farr M., 2009: 470].

Однако в изученных трудах нет предложений по осуществлению экспертизы непосредственно проектов международно-правовых актов, включая разрабатываемые в рамках межгосударственных интеграционных объединений. Вместе с тем тематика международно-правовой экспертизы для анализа проектов международных правовых актов без акцентуации, но все- таки упоминается в ряде трудов зарубежных ученых.

По нашему мнению, для разработки методики экспертизы проектов международно-правовых актов необходимо правильно выбрать юридическую форму самой такой методики. В международно-правовом регулировании оптимальным было бы закрепить принципы и подходы к осуществлению экспертизы на уровне рекомендательного или акта «мягкого» права, что находит подтверждение в зарубежной доктрине, поскольку таковое способно вместить в себя различные подходы, которые в настоящее время не объективированы в «жесткие» правовые рамки [Shelton D., 2006: 292]; [Lawson C., 2013: 1-7]; [Veiga A., Amaral A., 2012: 121-140].

В белорусской школе международного права выделяется работа Н.В. Ша- кель, которая рассматривает деятельность судебных экспертов в ЕС на примерах конкретных дел и формулирует принципы функционирования экспертов в различных областях деятельности. Вместе с тем автор справедливо указывает на недостаточный уровень исследований по данной тематике как в зарубежных работах, так и в своей стране [Шакель Н.В., 2015: 12-17].

В отечественной науке отметим фундаментальную работу профессора А.В. Нестерова «Экспертика: общая теория экспертизы», изданную НИУ ВШЭ в 2014 г. В указанном комплексном научном труде исследуется широкий спектр как теоретических, так и практических проблем в сфере экспертики, анализируется законодательство России в сфере экспертного дела, виды и формы экспертиз, пробелы и проблемы в регулировании работы экспертов, соотношение экспертики с другими видами наук и другие важнейшие вопросы. Следует согласиться с А.В. Нестеровым, что «наличие глобализации экономики приводит к необходимости устранения дискриминационных барьеров в торговле и конкуренции на рынках как движущей силы экономического развития. Интернационализация права приводит к необходимости гармонизации национального законодательства с нормами международного права...» [Нестеров А.В., 2014: 259]. Данный посыл служит отправной точкой для начала формирования концепции международной экспертизы проектов международных правовых актов, поскольку ее роль в современных условиях будет неуклонно расти и требовать всестороннего научного анализа.

В рамках настоящего исследования мы также исходим из солидарной с А.В. Нестеровым позиции, что разработки различных теорий, включая международную экспертизу проектов международных правовых актов необходимы, поскольку исследования в сфере экспертики будут нарастать по мере расширения и углубления методов и способов познания, включая компьютеризацию и информационно-технический прогресс. При этом «экспертика как наука, объединяющая различные теории в ее рамках, позволяет на основе сформированных ее принципов и выявленных закономерностей помочь ученым, исследующим различные виды экспертной деятельности, типы, классы и/или роды экспертизы, привести частные теории и/или создать их в соответствие с общетеоретическими рекомендациями общей теории экспертизы, а также избежать ошибок эмпирического поиска и ускорить общие процессы развития экспертики» [Нестеров А.В., 2014: 259-260].

Исходя из этого, мы стоим на позициях плюралистических подходов к экспертологии и полагаем, что формирование подходов к оценке проектов международных правовых актов именно как к экспертной деятельности в рамках глобализирующихся связей в обществе и в мире в целом будет полезно как российской юридической науке, так и правоприменительной практике в связи с возрастающей ролью и значимостью международного правового регулирования. Кроме того, рассмотренные в настоящем исследовании новаторские подходы к международной экспертизе могут быть полезны специалистам, занимающихся внутригосударственными экспертизами, поскольку международная экспертиза проектов международных актов при имплементационной деятельности может быть сопряжена и с внутригосударственными экспертизами.

В то же время юридическая экспертиза подобных актов -- процесс, мало изученный российской юридической наукой, в отличие от экспертизы проектов внутригосударственных актов [Барциц И.Н. 2001: 61-70]; [Тихомиров Ю.А., 2009: 14-21]; [Хабриева Т.Я., 2009: 5-13]; [Власенко Н.А., 2011: 10-18]; [Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н., Абрамова А.И., 1997: 16-23]; [Южаков В.Н., 2004: 34-37], хотя знания в этой области являются необходимой составляющей для понимания в последующем имплементационных возможностей и последствий реализации подобных актов, что в конечном счете отражается на механизмах правового регулирования.

Необходимо также выделить такую форму экспертизы, как внешнеполитическая, которая отражена в современных исследованиях [Макарычев А.С., 2015: 9-26]. В обозначенных работах внешнеполитическая экспертиза посредством выработки политико-академическим сообществом различных оценок способствует определению внешнеполитического курса государства. Данный вид экспертизы, по нашему мнению, в большей степени носит политологический характер, а международная составляющая в подобных экспертизах не является правовой, что отличает внешнеполитическую экспертизу от подходов, разрабатываемых в рамках настоящей статьи.

Таким образом, юридическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов как специальная деятельность по исследованию регулятивных свойств актов или их проектов приобретает все большее значение в правотворческой и правоприменительной практике как на международно-правовом, так и внутригосударственном уровнях.

Как и экспертиза проектов внутригосударственных правовых актов, экспертиза проектов международных актов предполагает как юридическую их оценку (правовая экспертиза), так и оценку с точки зрения профильной направленности (специализированная экспертиза). При этом научная экспертиза должна быть направлена, в том числе на определение возможных коллизий от принятия правового акта, содержать указание на оценку возможных рисков и рекомендовать возможные способы их устранения или минимизации, а также давать независимое толкование.

С правовой точки зрения формы и виды проводимых экспертиз проектов международных правовых актов должны быть обоснованы и адекватны как уровню принимаемого акта, так и специфике правового регулирования, содержащегося в нем. Можно выделить базовые компоненты экспертизы, которые должны применяться в отношении проектов международных правовых актов, а именно: 1) правовую экспертизу (включая международно-правовую); 2) научно-лингвистическую экспертизу; 3) юридико-технической экспертизу. Другие виды экспертиз проектов международных правовых актов могут проводиться дополнительно при обосновании их необходимости, целесообразности и результативности с точки зрения содержания и целей разрабатываемого акта.

Так, например, при объектной нацеленности на принятие решения в сфере, затрагивающей социально-экономические аспекты сотрудничества государств -- членов интеграционных объединений, целесообразно проведение экономической экспертизы. При регулировании международно-правовым актом вопросов, касающихся состояния окружающей среды, даже если это является опосредованным влиянием правового регулирования, необходима экологическая экспертиза для предотвращения и минимизации негативных воздействий на окружающую среду. При разработке и принятии резонансных проектов нормативных правовых актов в отдельных случаях возможна общественная экспертиза проекта акта. В частности, в Европейском Союзе практика общественных обсуждений актов Комиссии и Парламента (как проектов, так и уже принятых) касается экспертного оценивания данных актов деятелями бизнеса, профсоюзов, различными социальными слоями и группами. По нашему мнению, такие виды экспертиз должны являться дополнительными и иметь характер факультативных, т.е. назначаемых при необходимости помимо базовых видов экспертиз.

При этом научная экспертиза проектов правовых актов органов межгосударственных объединений должна проводиться ведущими научными организациями и (или) высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами, привлекаемыми из числа ученых, имеющими значительный опыт и международное признание в соответствующей области. При научной экспертизе эксперты научных организаций и (или) высших учебных заведений соответствующего профиля должны в обязательном порядке обладать соответствующей квалификацией по знанию международного права и правового регулирования в рамках соответствующего межгосударственного объединения. Это должно быть объективно подтверждено научными публикациями, монографиями, научно-практическими пособиями, работой в качестве эксперта в интеграционных объединениях и структурах, функционирующих на постсоветском пространстве, выступлениями на международных конференциях и симпозиумах по проблемам международного и интеграционного права.

2. Экспертиза проектов правовых актов в рамках Евросоюза

Несомненно интересны различные грани экспертной деятельности при разработке проектов правовых актов под эгидой Европейского союза (далее -- ЕС). Примечательно, что в ЕС существует налаженная и формализованная система оплаты экспертизы проектов нормативных актов, разрабатываемых экспертными группами Комиссии ЕС. В соответствии с Решением

Комиссии ЕС от 8.04.2014, которое устанавливает условия назначения надбавки участникам экспертных групп Комиссии, членам таких групп могут быть возмещены расходы на проезд и проживание, если таковые осуществлялись при проведении экспертизы. В то же время принципиально, что экспертная работа в Комиссии осуществляется на безвозмездной основе, за исключением случаев, отнесенных к «особому резерву» или выплаты вознаграждений членам из числа приглашенных экспертов в должным образом обоснованных случаях. Однако указанный документ не устанавливает критериев¹.

В 2012 году под эгидой Парламента ЕС было подготовлено и опубликовано обширное руководство по разработке законодательства ЕС, в котором подробно описываются все этапы нормотворческого процесса (разработки и принятия актов ЕС) Commission Decision of 8.04.2014 on conditions for granting a special allowance to participants in the activities of a Commission expert group, as provided for in the horizontal rules for Commission expert groups (C(2010)7649). Available at: URL: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/PDF/C_2014_2220_ F1_COMMISSION_DECISION_EN_V3_P1_761284.pdf (дата обращения: 30.11.2018) Drafting European Union Legislation. Available at: URL: http://www.europarl.europa.eu/RegData/ etudes/note/join/2012/462442/IPOL-JURI_NT(2012)462442_EN.pdf (дата обращения: 25.11.2018). Согласно его положениям, разработка законодательства Союза начинается в Комиссии ЕС, где происходит подготовительная и техническая работа над первичным вариантом проекта акта. Его обсуждают сотрудники Комиссии. После одобрения Комиссией первичный вариант направляется в Парламент и Совет, где проходит начальный этап обсуждения на предмет необходимости для политики ЕС и качества правового регулирования, содержащегося в проекте акта. Таким образом, три главных органа Евросоюза -- Комиссия, Парламент и Совет исследуют проект акта с целью выработки компромиссного варианта. Как и Комиссия, Парламент создает группы экспертов, включающих как деятелей власти государств-членов ЕС, так и деятелей академических и профессиональных кругов с целью независимой и комплексной оценки проекта акта.

Разработка и принятие при активном участии Комиссии, Парламента и Совета законодательства ЕС составляют основу «метода Союза», где влияние каждого органа ограничено и уравновешено друг другом. При этом законодательная инициатива в соответствии с Договором о Евросоюзе принадлежит Комиссии, которая принимает решение о содержании правового акта и его форме. Кроме того, установлено «правило языка», в соответствии с которым проект акта, входящего в законодательство ЕС, должен быть подготовлен на всех официальных языках государств-членов ЕС и опубликован в журнале Союза.

Отдельное внимание в рассматриваемом документе Евросоюза уделяется способам принятия либо преобразования правового акта Союза. Помимо разработки и принятия нового акта, внимания экспертов заслуживают такие юридические процессы, как внесение поправок, дополнений и изменений в действующий акт, консолидация, кодификация, трансформация. При этом в целях качества проекта, независимо от избранного способа нормотворчества, весь процесс, включая каждую его стадию, должен быть проведен со строгим соблюдением всех установленных требований. Очевидно, подобный процесс предполагает временные затраты.

Анализ актов ЕС, показывает, что у данного межгосударственного интеграционного объединения имеется интересный опыт как в подходах к экспертизе правовых актов, так и в методологии и способах такой экспертизы. Следует отметить прогрессирующее использование в ЕС для общественной экспертизы проектов правовых актов их обсуждение в Интернете с гражданами ЕС, бизнес-сообществом, всеми заинтересованными кругами. Еще в 2001 г. Комиссия ЕС приняла Белую книгу об европейском управлении, где в рамках крупномасштабной реформы управления закрепила улучшение качества подготовки актов Союза, в том числе за счет: 1) консультаций заинтересованных сторон и экспертиз для оценки воздействия всех вариантов; 2) дальнейших усилий к улучшению качества подготовки проектов актов; 3) более тесной координации работы различных учреждений Союза; 4) повышения прозрачности законодательного процесса, особенно в части подготовки и опубликования пояснительных записок, справок и комментариев к проектам актов, привлечения телерадиовещания, проведения публичных дебатов, пресс-конференций, иных обсуждений; 5) улучшения доступа к законодательству ЕС, в том числе через специализированную базу EUR-Lex European Governance. White Paper. Available at: URL: https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/ communication-white-paper-governance-com2001428-20010725_en.pdf (дата обращения: 30.11.2018). Белая книга выделила следующие принципы подготовки и использования экспертных заключений: подотчетность, плюрализм и целостность, которые должны применяться в контексте других общих принципов лучшего управления, а именно, качества, открытости, участия, эффективности, согласованности, соразмерности и субсидиарности.

Принцип качества экспертных заключений напрямую зависит от научных знаний экспертов, участвующих в работе. Требования к их высокому профессиональному статусу должны подтверждаться в том числе такими показателями, как публикации по теме экспертизы и их цитируемость в международных реферируемых базах. Для увеличения инициатив в области улучшения качества научных знаний под эгидой Комиссии ЕС с 2000-х годов реализуется План действий «Наука и общество», который включает в себя запуск электронной системы «Научная информация по поддержке политики Союза в Европе» и единый веб-портал, обеспечивающий доступ к информации о консультативных процедурах, к которым относится экспертиза проектов правовых актов Комиссии.

Принципы открытости и участия находятся в тесной взаимосвязи с принципом плюрализма, который предполагает, что при подготовке и проведении экспертизы везде, где это возможно, должны быть собраны разнообразные точки зрения. Эти разнообразные точки зрения могут быть следствием различий в научных подходах (доктринальных разночтений), различной институциональной принадлежности экспертов или же более явных противоречий, лежащих в основе фундаментального видения проблемы. В зависимости от важности вопроса и стадии в цикле политики принцип плюрализма также влечет за собой проведение при необходимости междисциплинарной и межсекторальной экспертиз, а также мультидисциплинарной экспертизы.

Принцип открытости также предполагает раскрытие информации о результатах экспертизы в соответствии с Регламентом (ЕС) № 1049/2001 о публичном доступе к документам Европарламента, Совета и Комиссии и Регламента (ЕС) № 1045/2001 о защите данных. Последний имеет важное значение для экспертной работы органов ЕС, поскольку указывает, что принцип открытости не является абсолютным. Его реализация должна быть строго адаптирована и пропорциональна задачам политики ЕС в сфере управления в каждом конкретном случае. Однако там, где это возможно и целесообразно, следует стремиться сделать консультативную и экспертную деятельность органов ЕС как можно более прозрачной.

Рассматриваемый документ указывает, что Комиссия должна гарантировать применение эффективных методов сбора и использования экспертных заключений. Данный принцип должен обеспечиваться комплексом мероприятий, в центре которых оценка задач и затрат на проведение конкретной работы, их взвешивание и выработка механизма возможной минимизации затрат и повышению качества и результативности Register of Commission expert groups and other similar entities. Available at: URL: http://ec.europa. eu/transparency/regexpert/ (дата обращения: 25.11.2018).

Внедрение в экспертную работу органов Комиссии ЕС новых технологий отражает общие тенденции в развивающихся и глобализирующихся связях власти и общества, преодоления их оторванности друг от друга, а значит, и недоверия. Органы власти должны быть заинтересованы в подготовке улучшенного правового акта по сравнению с предшествующими. Отсюда вытекает необходимость постоянного совершенствования не только управления в целом, но и его составляющих, включая качество правового акта. В соответствии с анализируемыми документами можно заключить, что эта тенденция проникла и в сферу международного управления ЕС, в частности, Комиссии ЕС. Так, за счет изучения, оценивания и сопоставления лучшего опыта не только институтов власти, но и компаний для его использования в собственной работе все чаще находит отражение практика бенчмаркинга. В экспертной деятельности одной из первых форм бенчмаркинга было заимствование использования различных вопросников для более полного экспертного анализа информации. Сейчас этот метод распространен и при проведении комплексных экспертиз правовых актов в ЕС.

3. Экспертиза проектов правовых актов под эгидой Совета Европы

В практике Совета Европы (далее -- СЕ) проекты правовых актов, принимаемых органами СЕ, подлежат тщательной экспертизе. При этом помимо правовой (научно-правовой), лингвистической, юридико-технической и антикоррупционной экспертиз, являющихся основными, применяются экспертизы экономическая, социальная, демографическая, гендерная, экологическая, общественная. Если проект акта нуждается сразу в нескольких дополнительных экспертизах, проводятся экспертизы комплексная или мультидисциплинарная. Мультидисциплинарная экспертиза проектов правовых актов является новым элементом современных юридических технологий и пришла в право, распространившись в других областях: медицине, генетике, инженерии). Ее подходы в праве не сводятся к механическому объединению ряда экспертиз, а предполагают их обобщение на основе междисциплинарного подхода и создание экспертной «матрицы», где все экспертизы будут налагаться одна на другую, высвечивая перспективы принятия и реализации проекта правового акта в различных измерениях (например, для разных групп населения, на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы, в случае изменения климата, демографической ситуации и т.д.)

Разумеется, такой вид экспертизы является весьма сложным и затратным как с точки зрения ее организации и прохождения, так и с точки зрения финансовых и временных затрат. Но если принимать во внимание, что вопросы деятельности и оплаты труда экспертов проработаны и налажены как с формально-правовой, так и с фактической стороны, проведение мультидисциплинарной экспертизы является вполне посильной задачей, а польза от такой экспертизы при принятии важных международно-правовых актов несомненна и оправдана, даже если такое заключение в итоге будет отрицательным.

Мультидисциплинарная экспертиза проектов нормативных правовых актов: 1) позволяет не только определять прямые (горизонтальные) связи между принятием акта и его последствиями, но и расширенно учитывать возможные коллизии, нестыковки при максимальном охвате сфер правового регулирования, времени и условий; 2) основывается на различных экспертных данных и проводится с широким привлечением специалистов из разных областей знаний; 3) предполагает создание и учет как футурологических, так и ретроспективных моделей анализа правового акта, включая динамику процессов и их различный характер; 4) проводится с привлечением широкого спектра информационных технологий, включая ресурсы Интернета и специализированных систем.

Анализ подходов, используемых в рамках Совета Европы, к экспертизе проектов нормативных правовых актов отчетливо прослеживается на примере деятельности Комиссии Совета Европы за демократию через право (далее -- Венецианская комиссия) [Хабриева Т.Я., Лафитский, 2014: 41-89]. В связи с этим отметим, что общие подходы к экспертированию проектов нормативных правовых актов, осуществляемые Венецианской комиссией, позволяют сделать следующие выводы:

в рамках данного консультативного органа Совета Европы отсутствуют документы, определяющие порядок экспертизы актов, принимаемых к рассмотрению Венецианской комиссией. Так, на основе Устава и Регламента Комиссии устанавливается общая правовая основа деятельности Комиссии и структура Комиссии;

представительство членов Совета Европы в Венецианской комиссии основывается не на государственной и политической принадлежности, а на принципах беспристрастности и объективности оценок, что, тем не менее, отнюдь не исключает политизированности заключений данного органа и, по нашему мнению, упора на «западноевропейские эталонные ценности» при экспертизе проектов правовых актов отдельных государств;

для Венецианской комиссии при экспертизе характерна обширная научно-консультативная деятельность, включающая различные встречи, переговоры, семинары, конференции, в чем активно участвует научный совет;

экспертами Комиссии, готовящими проекты консультативного заключения по проекту нормативного правового акта или по уже принятому правовому акту государства-члена Совета Европы, являются не только юристы, но и специалисты смежных с правом областей;

аналогичный подход применяется и при подборе внешних экспертов, что, по мнению Комиссии, способствует плюрализму мнений и наиболее демократической оценке;

за основу экспертных оценок в Комиссии, помимо убеждений экспертов, принимаются европейские стандарты в области конституционализма, защиты прав человека, международного права, в трактовках, осуществляемых актами и органами Совета Европы, включая ПАСЕ и Европейский Суд по правам человека.

4. Экспертиза проектов правовых актов Евразийского экономического союза

Для государственных органов всех уровней в России важное значение имеет качество подготовки международных актов, принимаемых в рамках ЕАЭС. В частности, сравнительно-правовой анализ экспертной деятельности, а также ее нормативно-правовой регламентации в рамках межгосударственных объединений показывает, что важным фактором, обусловливающим качество международно-правовой базы в целом, а также существенно влияющим на подготовку проектов правовых актов органов ЕАЭС, является его понятийно-терминологическая обеспеченность.

Понятийно-терминологический аппарат определяет содержательную культуру законотворческого процесса, его ориентационную прагматику. Понятие определяет и обусловливает логико-семантическое начало любого юридического правила, в том числе при конструировании международно-правовой нормы. Специфика международно-правового регулирования в том, что оно не может базироваться исключительно на использовании понятий внутригосударственного законодательства; необходимо развитие юридического категориального аппарата, конструируемого для целей международно-правового сотрудничества государств. В данном случае для экспертизы проектов правовых актов органов ЕАЭС необходимо не только ориентироваться на понятийную структуру его права в соответствии с Договором о ЕАЭС и актами его органов, но и создавать новые юридические понятия, которые затем будут введены в международно-правовое регулирование ЕАЭС.

В международно-правовом понятийно-терминологическом аппарате главным выступает требование смысловой согласованности и точности используемых в правовых органах ЕАЭС понятий. Четкость правовых понятий и их терминологических обозначений предопределяют их ясность для правоприменителя, точность юридических норм, а значит, и их потенциальную эффективность.

Научно-лингвистическая экспертиза -- необходимое условие проектирования международных правовых актов, включая акты органов ЕАЭС. Целями научно-лингвистической экспертизы для актов органов ЕАЭС являются: соблюдение лингвистических, семантических и иных языковых правил при составлении текстов и оформлении международных правовых актов органов ЕАЭС; достижение смысловой определенности, четкости и последовательности в изложении понятий, дефиниций и норм международного правового акта органа ЕАЭС; правильное употребление юридической и иной специальной терминологии; обеспечение равнозначности понятий, используемых в языках государств-членов ЕАЭС, при закреплении в международном правовом акте ЕАЭС; аутентичность переводов правовых актов ЕАЭС на иностранные языки (в том числе английский, немецкий, французский, китайский и др.).

В понятийно-терминологическом отношении главным выступает требование смысловой однозначности используемых в тексте международного правового акта понятий. Неопределенность понятий и их терминологических обозначений в международных правовых актах органов ЕАЭС может негативно отразиться на праве Союза в целом, привести к противоречиям при реализации актов ЕАЭС на национальном уровне, а также повлечь многочисленные коллизии при имплементации. В связи с этим при подготовке проектов необходимо соблюдать критерий определенности и смысловой однозначности как понятий, так и дефиниций.

При научно-лингвистической экспертизе проектов должны использоваться понятия, имеющие смысловую определенность. При возникновении необходимости определить ( установить смысловое значение) то или иное понятие, имеющее правовое значение, необходимо придерживаться следующих общих логических требований: определение понятия должно точно отражать сущность того или иного явления действительности; определение понятия должно охватывать, прежде всего, родовые (общие) признаки явления; видовым отличием определяемого понятия должен быть признак, свойственный только данному явлению; определение понятия не должно быть отрицательным, т.е. не должно содержать указания на признаки, которые то или иное явление не характеризуют, не должно говорить, чем данное понятие не является; определение понятия не должно производиться с использованием определяемых слов, т.е. через «тавтологический круг», хотя в юридической практике данное лингвистическое правило конструирования определений зачастую нарушается; определение понятия должно быть полным и ясным. Полным является определение, которое охватывает все существенные признаки действительности. Ясным является определение, которое указывает только известные признаки явления.

При этом определение новых понятий в правовом акте должно осуществляться в логической и системной связи с международно-правовыми понятиями, закрепленными в праве ЕАЭС, а также с иными базовыми международными договорами, не содержать тавтологий.

При использовании терминов (терминологии) при подготовке проектов правовых актов ЕАЭС необходимо придерживаться следующих требований: терминология, используемая в актах различных органов ЕАЭС, должна быть однозначной (один термин -- одно значение). Все термины, используемые при подготовке проектов международных правовых актов ЕАЭС, должны иметь одно значение, по возможности быть краткими, изложенными стилистически и грамматически правильно;

каждый термин в тексте проекта акта должен использоваться в строгом соответствии с приданной ему разработчиками смысловой нагрузкой и не допускать разночтений.

В правовых актах всех органов ЕАЭС не должно быть расхождений между терминологией, используемой в Договоре о ЕАЭС и в иных международных договорах, действительных для членов ЕАЭС. Кроме того, должна обеспечиваться контекстная взаимосвязь между терминологией, используемой в действующих решениях органов Таможенного союза, когда это целесообразно для сохранения международно-правовой преемственности.

Точность и непротиворечивость понятий правового акта органа ЕАЭС должна достигаться посредством унификации определяемых правовых понятий. Для обозначения в тексте проекта акта определенного понятия следует последовательно определять один и тот же термин. Кроме того, один и тот же термин не может использоваться в тексте проекта правового акта для обозначения разных, не совпадающих по лексическому значению понятий.

В текстах проектов актов ЕАЭС не должны использоваться синонимы, а также омонимы (термины одинакового звукового состава, но с разным лексическим значением). Следует также избегать использования терминов, имеющих трудности в переводе на иностранные языки государств-членов ЕАЭС. Не должна допускаться замена терминов символическими знаками, графическими изображениями.

Анализ Договора о ЕАЭС показывает, что в нем закреплено значительное количество определений понятий, имеющих важное значение при разработке как будущих договоров ЕАЭС, так и актов его органов. При использовании указанных понятий во всех проектах правовых актов, как указывалось раннее, необходимо при научно-лингвистической экспертизе проверять точное соответствие терминологии как в тексте проекта акта, так и по общему контекстному содержанию (исходя из анализа контекста как взаимосвязанных логически и юридически выстроенных понятий).

В праве ЕАЭС уже сформирован понятийный аппарат, состоящий как из понятий, имеющих концептуальное международно-правовое значение для развития евразийской интеграции, так и специальных понятий, применимых для отдельной области межгосударственного сотрудничества в рамках ЕАЭС. В целях повышения качества научно-лингвистической экспертизы возможно введение реестра официальных терминов ЕАЭС, который в электронной форме будет содержать как понятия с указанием на акт, в котором они закреплены, так и упрощать работу экспертов в данной области при составлении проектов актов органов ЕАЭС.

Применительно к ЕАЭС отметим, что экспертиза проектов правовых актов его органов должна осуществляться Правовым департаментом Евразийской экономической комиссии. При необходимости экспертиз, требующих особых и специальных знаний (дополнительная, комиссионная, комплексная экспертизы) Правовой департамент Евразийской экономической комиссии может привлекать ведущие экспертные учреждения государств-членов Союза. При экспертизе проектов правовых актов органов ЕАЭС должны учитываться принципы, закрепленные в п. 2 Положения о Евразийской экономической комиссии: 1) взаимная выгода, равноправие и национальные интересы государств-членов; 2) экономическая обоснованность решений; 3) открытость, гласность и объективность.

Принцип взаимной выгоды, равноправия и учета национальных интересов государств-членов предполагает подход, при котором при подготовке проекта акта органов ЕАЭС в равной мере учитываются позиции всех членов Союза, включая особенности правовых систем. Путем переговоров согласовываются мнения-членов ЕАЭС.

Принцип экономической обоснованности принимаемых решений предполагает оценку эффективности решения проблемы, содержащейся в проекте правового акта органа, касающейся всех или отдельных сторон социально-экономической жизни общества, оптимальности соотношения расходов членов ЕАЭС на различные потребности со сроками их окупаемости.

Принципы открытости и гласности находятся в тесной взаимосвязи и предполагают, что при подготовке и проведении экспертизы проектов правовых актов органов ЕАЭС на открытой (транспарентной) основе должны быть собраны разные точки зрения, проанализированы различные виды данных без политической и субъективной заинтересованности, а результаты экспертизы могут быть открыты для публичного доступа на официальном интернет-сайте. Принцип объективности экспертизы проектов актов органов ЕАЭС предполагает профессионализм экспертов; их независимость и беспристрастность; качество, эффективность и результативность экспертизы; соблюдение принципа правовой определенности, который предполагает точность, конкретность и предсказуемость проектируемого правового акта, включая соблюдение требований формально-юридической логики.

Компаративистский анализ правовой экспертизы в рамках иных межгосударственных объединений показывает, что целями экспертизы проектов актов органов ЕАЭС должны быть: 1) повышение эффективности их функционирования для достижения целей, предусмотренных Договором; 2) обеспечение сбалансированного правового регулирования в рамках Союза; 3) создание механизмов построения его гармонизированной правовой базы; 4) предупреждение коллизий между правовыми актами органов ЕАЭС и национальными нормативными правовыми актами его членов; 5) совершенствование права ЕАЭС для интеграции его членов; 6) создание правовых условий эффективного функционирования ЕАЭС в рамках многосторонней торговой системы.

На наш взгляд, экспертизе должны подлежать проекты правовых актов органов ЕАЭС, входящие в право Союза, принятые в рамках их полномочий, предусмотренных Договором и международными договорами в рамках ЕАЭС Экспертизе подлежат следующие акты, входящие в право ЕАЭС: решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета и Евразийского межправительственного совета; решения, распоряжения и рекомендации Евразийской экономической комиссии. С учетом иерархии международно-правовых актов, составляющих право Евразийского экономического союза, необходимо руководствоваться следующими правилами юридической (правовой) экспертизы проектов актов органов ЕАЭС: юридическая экспертиза проектов решений Высшего Евразийского экономического совета осуществляется на предмет их соответствия Договору о Евразийском экономическом союзе и международным договорам в рамках ЕАЭС; юридическая экспертиза проектов решений Евразийского межправительственного совета осуществляется на предмет их соответствия Договору, международным договорам в рамках ЕАЭС, решениям Высшего Евразийского экономического совета; юридическая экспертиза проектов решений Евразийской экономической комиссии осуществляется на предмет их соответствия Договору, международным договорам в рамках ЕАЭС, решениям Высшего Евразийского экономического совета, решениям Евразийского межправительственного совета.. При экспертизе необходимо проверять проекты правовых актов органов Союза по следующим параметрам:

соответствие проекта правового акта органа ЕАЭС Договору о ЕАЭС, включая его конкретные положения и приложения, являющиеся его неотъемлемой частью, Положению о Евразийской экономической комиссии, Регламенту работы Евразийской экономической комиссии на предмет соблюдения компетенции, разграничения полномочий органов ЕАЭС;

соответствие проекта акта международным договорам и решениям органов ЕАЭС, составляющим его право в соответствии с п. 3 ст. 6 Договора;

соответствие юридико-технического оформления проекта правового акта органа ЕАЭС Правилам внутреннего документооборота в Евразийской экономической комиссии, утвержденным решением ее Коллегии от 5.05. 2015 № 46;

соответствие проекта правового акта правилам юридической техники составления правовых актов, включая юридико-лингвистические правила;

проверка содержащихся в тексте проекта акта органа ЕАЭС ссылок на предмет соответствия всем документам ЕАЭС, относящимся к предмету правового регулирования проекта правового акта;

оценка проекта правового акта на предмет выявления возможных рисков, коллизий и противоречий, включая коррупционные и криминологические факторы.

При экспертизе необходимо соблюдать методологические правила: комплексность предполагает целенаправленный, полный, последовательный анализ проекта акта на основе различных факторов: соблюдения требований к его форме, содержанию и оформлению; отсутствия коррупционных и криминологических факторов и рисков; лингвистических норм и юридико-технических требований; оценок последствий принятия акта; анализ соответствия Договору, другим правовым актам органов ЕАЭС, составляющим право ЕАЭС, общепризнанным принципам и нормам международного права; прогнозирования условий имплементации акта в национальные правовые системы членов ЕАЭС;

системность подразумевает оценку проекта акта с точки зрения его внутренней упорядоченности, согласованности, непротиворечивости его положений. Проект правового акта должен быть единым, целостным нормативным установлением, регулирующим определенный вид общественных отношений. Также следует оценить действие правового акта в правовой системе ЕАЭС: отсутствие дублирования и противоречий с иными актами; необходимость принятия других актов в его развитие и др.;

соблюдение юридико-технических требований и лингвистических правил является неотъемлемым элементом экспертизы любого проекта правового акта.

Термины, используемые в проектах правовых актов органов ЕАЭС, должны быть немногословными, лексически и стилистически правильно сформулированными. Каждый термин должен быть однозначным, т.е. использоваться строго в соответствии с вложенным в него смыслом. Недопустимо использование терминов в переносном или образном значении. В целях предупреждения несогласованностей в отраслевом и межотраслевом регулировании общественных отношений должны быть соблюдены смысловая преемственность и согласованность в использовании общеупотребительной и специальной правовой терминологии. В ЕАЭС как наднациональной организации при необходимости допустимы отдельные терминологические заимствования из национальных языков (при их разъяснении в статье об используемой терминологии). Следует соблюдать требования к структуре и реквизитам правовых актов органов ЕАЭС, которые могут быть различными в зависимости от их вида (юридически обязательный или рекомендательный характер) и принявшего их органа;

отсутствие коллизий означает оценку положений проекта акта с точки зрения его «внутренней» непротиворечивости (отсутствие коллизий между положениями акта) и «внешней» непротиворечивости (отсутствие коллизий с Договором, иными международными договорами, действующими в рамках ЕАЭС, другими правовыми актами Союза, основополагающими принципами правовых систем членов ЕАЭС);