Функциональность электронных платформ общественного участия: причем здесь социальные сети

Ключевые слова: общественное участие; электронные платформы; коммуникационные возможности; социальные сети; Facebook.

Abstract

FUNCTIONALITY

OF E-PARTICIPATION PLATFORMS: WHY SOCIAL NETWORKS?

Sergey A. Revyakin

Postgraduate student, National Research University Higher School of Economics.

Address: 20 Myasnitskaya Str., 101000 Moscow, Russian Federation.

Information technologies are actively used by government agencies to interact with citizens in public administration. At the same time exploitation of advanced communication technologies through Facebook, Instagram and WhatsApp requires developed communication capabilities of electronic platforms used for public participation. The article explores the features of e-participation platforms employed by public administration in Russia. It discusses the requirements for the features of e-participation platforms based on the recommendations from public administration theories and from the best practices of electronic interaction between citizens in social networks. On the basis of the requirements the study explores 37 web-sites tailored for interaction with citizens in public administration in Russia. The article concludes 9 of the web-sites to be considered as electronic platforms designed for public participation while all the rest are aimed at collecting complaints from citizens with no discussing the agenda and making joint decision on the topics. However, the features implemented at defined platforms do not correspond with the functionality available for interaction at modern social networks - it allows citizens to react to the agenda proposed by state authorities in a very restricted way (to vote or not). The article shows that the functionality of existing e-participation platforms in Russia is not supposed to narrow the scope of the government and to limit it to orchestration, but in opposite it demonstrates that the authorities are the only ones responsible for setting the agenda up and for devising the alternatives for voting with very limited reaction functionality for citizens. Having identified current features of e-participation platforms in Russia we assumed that their mission is to inform the citizens and educate them to participate (without active involvement in decision-making process). And this mission could be accomplished in alternative and more effective way without extra spending - by studying the experience of state bodies of other countries on the use of Facebook for the purposes of public participation. If e-participation platforms have another mission, for instance, to involve citizens in decision-making process, the paper suggests upgrading its features up to the level of the best practices of electronic communications which are already in use among the society.

Keywords: public participation; e-participation; electronic platforms; communication capabilities; social networks; Facebook.

Введение

Публичность - один из важнейших принципов эффективности современного государственного управления и означает активное вовлечение общественности в разработку, принятие, реализацию и мониторинг властных решений для достижения баланса интересов. Предполагается, что развитие каналов взаимодействия с гражданами позволяет точнее понимать потребности и интересы общества, учитывая их в принимаемых государственных решениях. Это снижает риски возникновения конфликтов интересов, сопротивления исполнению решений и тем самым увеличивает качество и эффективность проводимой социально-экономической политики государства.

Важную роль в реализации публичности государственного управления играют современные информационные технологии. Появление Facebook, Instagram и WhatsApp как новых удобных способов взаимодействия между гражданами (Ellison et al., 2007) требует соответствующего развития коммуникационных каналов между государством и гражданами в публичном управлении.

Как отмечают Н.Е. Дмитриева и Е.М. Стырин (Дмитриева, Стырин, 2014), формирование качественно новой системы взаимодействия субъекта и объекта управления характеризует успешные реформы государственного управления.

Использование новых каналов коммуникаций, которые прочно вошли в жизнь общества, может внести существенный вклад в проекты общественного участия (Donders et al., 2014). В рамках популярной доктрины «открытого правительства», в связи с ускорением информационного обмена в обществе, увеличением объема необходимой для принятия решений информации и достигнутыми возможностями коммуникационных технологий, признается необходимость совершенствования каналов взаимодействия с обществом.

Необходимость этих изменений также продиктована сдвигами в мировоззрении общества - граждане уже не готовы быть пассивными наблюдателями процессов государственного управления: они хотят участвовать в них и предъявляют все больше требований к их прозрачности, подотчетности и открытости.

С увеличением доступности интернета в целом и мобильных технологий в частности, использование электронных сервисов позволило отреагировать на эти требования и стало современным индикатором роста эффективности публичного управления.

Эффективность выражается в снижении трансакционных издержек взаимодействия и увеличении доступности информации для граждан, повышении уровня удобства и качества их участия в принятии государственных решений (за счет предоставления своевременного доступа к нужной информации) (Pina et al., 2017).

Россия не является исключением в общемировой тенденции совершенствования системы государственного управления в части его публичности и открытости. Согласно указу Президента Российской Федерации от 07.05.2018 N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», была разработана программа «Цифровая экономика», предполагающая в том числе внедрение цифровых технологий и платформенных решений в систему государственного управления. «Использование новых электронных платформ и цифровых технологий создает предпосылки для трансформации функций государственного управления, развития институциональных форм, позволяющих обеспечивать более эффективное взаимодействие между государственными органами управления, бизнесом и обществом» (Смо- трицкая, Черных, 2018, с. 23).

Одним из принципов «Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти», утвержденной Правительством РФ в январе 2014 г., является подотчетность органов власти посредством развития механизмов общественного контроля. Использование электронных платформ общественного участия, создаваемых органами исполнительной власти, также должно удовлетворять этому принципу. Он созвучен с концепцией «Good governance», впервые введенной в 1997 г. в документах Программы развития ООН, где в качестве важнейших принципов «правильного» государственного управления названы эффективность и подотчетность (см. об этом: Sheng, 2009).

На сегодняшний день в России существует большое количество различных электронных сервисов на разных уровнях публичного управления. Для определения того, насколько широко существующие электронные платформы общественного участия используют лучшие практики коммуникаций из соцсетей согласно рекомендациям современных исследований и достигнутому техническому уровню существующих коммуникационных решений, мы сформулировали требования к функциональности электронных платформ общественного участия (инструменты участия и предоставления обратной связи), провели исследование 37 электронных сервисов в России и дали ряд рекомендаций.

1. Обзор литературы

Исследования электронных платформ общественного участия относятся к группе исследований по изучению процедур взаимодействия государства и граждан. Исследования этой группы предполагают развитие принципов нового государственного управления (NPM - New Public Management, 1990-е - начало 2000-х гг.) в направлении взаимодействия государства и граждан в процессе управленческого воздействия (реализации государственной политики) и утверждения с середины 2000-х гг. принципов общественно-государственного управления (NPG - New Public Governance). Процесс взаимодействия различных стейкхолдеров (государственного и частного секторов) для оказания качественных публичных услуг ранее был описан Д. Осборном и Т. Габлером (Osborne & Gabler, 1992).

Парадигма NPG смещает фокус исследования на взаимодействие и открывает системы публичного управления для контроля и участия граждан. С развитием электронных технологий для этой задачи стали использоваться веб-решения, в результате чего в модели публичного управления было введено понятие «электронного правительства» («E-government»). Однако на сегодняшний день единого определения этого понятия не существует (Scholl, 2007).

С развитием концепций электронного правительства, в том числе на основе критики, заключавшейся в чрезмерном акцентировании внимания на операционной эффективности, но не на стратегических изменениях в публичном управлении, была предложена модель «переходного правительства» («Transformational government») (Weerakkody et al., 2011). Логика модели заключается в трансформации процессов публичного управления с использованием средств информационно-коммуникационных технологий для оказания государственных услуг в соответствии с такими требованиями публичного сектора, как эффективность, прозрачность, подотчетность и клиентоориентированность (Weerakkody et al., 2011).

«Бережливое правительство» («Lean government») является третьим уровнем развития электронного правительства (от «E-government» через «Transformational government») в рамках концепции NPG (Janssen, E. Estevez, 2013).

Ключевой особенностью модели публичного управления по типу «бережливое правительство» можно назвать взаимодействие и сотрудничество со стейкхолдерами - общественными организациями, гражданами, бизнесом.

Преимущественно это взаимодействие осуществляется с помощью электронных платформ и веб-технологий (Lember, 2018), что связано, с одной стороны, с финансовым давлением на бюджеты (сокращение затрат) и необходимостью уменьшения размеров правительств (численности штата), с другой - с возрастающими возможностями использования веб-технологий при взаимодействии с гражданами, бизнесом и общественными организациями и вовлечении их в решение социально-экономических проблем. В данном случае электронные платформы и поддержка со стороны СМИ обеспечивают должный уровень освещения и вовлечение стейкходеров в решение этих проблем, образуя открытую экосистему.

Важную роль в модели публичного управления по типу «бережливое правительство» играет координация процессов взаимодействия, являющаяся основной ролью правительства (Janowski et al., 2012). Инновации в этой модели создаются при участии и с помощью созданной экосистемы, которая призвана быть чувствительной к потребностям пользователей.

Подытожим отличительные особенности каждой из трех моделей электронных сервисов с точки зрения рассмотренных парадигм современного публичного управления (Таблица 1).

Таблица 1 Модели электронных сервисов по типу «E-government», «T-government», «L-government» в публичном управлении

Источник: Составлена автором на основе Estevez, 2013.

Таблица 1 наглядно демонстрирует, что в современной литературе выделяются три типа электронных сервисов, используемых в публичном управлении (Janssen, E. Estevez, 2013). E-government и T-government относятся к решению задач по оказанию государственных услуг, электронные платформы общественного участия относятся к третьему типу электронных сервисов - L-government. В первых двух типах сервисов граждане не имеют полномочий по принятию решений, в третьей модели функции правительства ограничиваются созданием правил и координацией взаимодействия стейкхолдеров публичного управления (граждан, неправительственных организаций и компаний) в процессах принятия решений, а электронная платформа выступает площадкой переговоров и принятия совместных решений.

На основе вышеприведенных отличий следует разделить понятие электронных сервисов и электронных платформ.

Электронный сервис является более общим понятием, предполагающим использование информационно-коммуникационных технологий для актов публичного управления. Под электронной платформой общественного участия будем понимать веб-сайт, обладающий следующими характеристиками:

- создан как площадка взаимодействия граждан, неправительственных организаций и правительственных агентств для совместного обсуждения и решения социально-экономических проблем;

- не связан с оказанием индивидуальных государственных услуг; характер обсуждаемых вопросов - общественный, затрагивающий интересы общества в целом или его отдельной группы.

Исходя из этих характеристик, веб-сайты для коммуникации с гражданами в процессе оказания государственных услуг считаются электронными сервисами, но не являются платформами общественного участия.

Введенное отличие электронных платформ общественного участия от прочих электронных сервисов позволит нам правильно выбрать предмет дальнейшего анализа и исключить из выборки прочие электронные сервисы для публичного управления.

Согласно Ш. Р. Арнштейн (Arnstein, 1969), общественное участие - это категория, используемая для выражения власти граждан, но сам факт общественного участия не гарантирует передачу гражданам полномочий по принятию решений. В понимании Арнштейн, общественное участие должно представлять процесс наделения властью граждан, в текущий момент времени не включенных в экономические и политические процессы, для последующего включения.

Процесс наделения властью граждан при общественном участии может быть условно разделен на несколько стадий (так называемые «уровни общественного участия») в зависимости от степени, в которой полномочия были переданы гражданам.

Арнштейн выделяет восемь уровней общественного участия в зависимости от степени передачи полномочий от государства гражданам - от отсутствия участия до наделения граждан правом решать (степень влияния граждан на конечное решение). Идеи Арнштейн легли в основу ряда современных моделей, из которых следует выделить модели Д. Уилкокса (Wilcox, 1994), ОЭСР (OECD, 2001) и IAP2 (IAP2, 2017).

Под участием граждан в публичном управлении с помощью электронных сервисов (E-participation) понимается использование информационно-коммуникационных технологий для расширения и углубления участия граждан в публичном управлении (Macintosh, 2006) (в определении как процесса, так и его результата (OECD, 2003)).

В современной литературе можно выделить модели электронного общественного участия Е. Смита (Smyth, 2001), А. Какабадзе и соавторов (Kakabadse et al., 2003), А. Макинтош (Macintosh, 2004), Е. Панапоулоу и соавторов (Panopoulou, Tambouris, Tarabanis, 2014). Все они напоминают модель Арнштейн (Arnstein, 1969).

Так, Макинтош предложила интерпретацию модели Арнштейн в сокращенном виде, состоящем из трех типов взаимодействия (Arnstein, 2004): (1) стимулирование к электронному участию, (2) вовлечение в электронное участие и (3) наделение полномочиями в процессе электронного участия, что соответствует типам модели ОЭСР «информирование», «консультирование» и «активное участие».

Для уровня стимулирования характерно оказание поддержки гражданам, не являющимся активными пользователями интернета, для того чтобы они смогли воспользоваться всеми возможностями электронного участия. Представители органов власти по собственной инициативе или по запросу граждан информируют последних о своей деятельности и ее результатах.

Вовлечение в электронное участие подразумевает возможность обсуждения вопросов публичного управления с широкой аудиторией. В этом случае возможно взаимодействие с гражданами для сбора мнений по проблеме, проведение консультаций по определенному вопросу.

Наделение полномочиями в процессе электронного участия связано с активным участием граждан и их влиянием на формирование конечного решения. Эта форма является самой интерактивной: у граждан есть возможность не только высказываться по кругу вопросов, но и оказывать влияние на принимаемые решения. Ее применение возможно в государствах, в которых, с одной стороны, созданы работоспособные механизмы вовлечения граждан на этапах разработки и реализации решений, с другой, высок уровень общественной активности населения.

Эти отличия далее лягут в основу критериев оценки функциональности электронных платформ общественного участия.

Методология исследования

На сегодняшний день в России существует множество электронных сервисов публичного управления. В данном исследовании мы ограничимся анализом 37 сервисов типа «Общественный контроль» Краснодарского края и «Активный гражданин» г. Москвы.

Для выделения электронных платформ общественного участия среди прочих электронных сервисов (веб-сайтов), используемых в публичном управлении в РФ на федеральном, региональном и муниципальном уровне для взаимодействия с гражданами и получения обратной связи, применены следующие критерии:

- веб-сайт представляет собой площадку взаимодействия граждан, неправительственных организаций и правительственных агентств для совместного обсуждения и решения социально-экономических проблем;

- веб-сайт не нацелен на оказание государственных услуг отдельному гражданину; характер обсуждаемых на сайте вопросов - общественный, затрагивающий интересы общества в целом или его отдельной группы. Объектом исследования являются электронные платформы общественного участия в государственном управлении - веб-сайты для вовлечения граждан в обсуждение, принятие и контроль исполнения государственных решений.

Предмет исследования - инструменты участия граждан (в том числе взаимодействия) и предоставления обратной связи, реализованные как функции электронных платформ общественного участия.

Цель исследования состоит в изучении функциональности электронных платформ общественного участия (инструменты участия и предоставления обратной связи) через призму лучших коммуникативных инструментов современных социальных сетей.

Критерии оценки функциональности (инструменты участия и предоставления обратной связи) были выведены из современных исследований, рассмотренных выше. Обобщая теоретические модели, мы определили, что электронные платформы общественного участия относятся к модели «L-government». Для нее характерно обеспечение площадки совместного обсуждения и принятия решений по принципу «Network management & orchestration» (активная роль граждан, координационная роль со стороны представителей государства).

Также мы выяснили, что самым низким уровнем электронного общественного участия считается информирование граждан. С точки зрения электронной платформы, это может выражаться в публикации на ней объявлений, документов, фотографий, схем размещения строительных объектов и пр. Однако, как показывают исследования, этого недостаточно для эффективного общественного участия - требуется двусторонняя связь между обществом и государством, обеспечивающая возможность гражданам высказывать свои мнения и влиять на принимаемые решения (Drummond, 2008).

Возможность обсуждения гражданами вопросов повестки с чиновниками характерна для второго уровня общественного участия посредством функционирования дискуссионной площадки платформы.

Третий уровень электронного общественного участия дополняет функционал платформы возможностями онлайн-опросов. С их помощью пользователи могут реагировать на повестку: определять приоритетность задач (ранжировать), давать оценки по шкале (1 - низкий показатель, 10 - высокий) или выражать эмоциональную реакцию (нравится/не нравится) (Seltzer, Mahmoudi, 2013).

Последним, самым развитым уровнем электронного общественного участия является система принятия онлайн-решений. Эта система должна позволять принимать совместные решения онлайн, в том числе изменять/ вносить новые альтернативы на обсуждение и обосновывать их.

Как отмечается некоторыми исследователями (см., например: Steiniger et al., 2016), все эти функции, кроме последней, реализованы в современных социальных сетях - коммерческих проектах взаимодействия граждан. Соответственно, их функциональность можно использовать как пример лучшей практики. Важным отличием электронных платформ общественного участия от социальных сетей будет рецензирование публикуемой информации. Социальные сети без этой функции могут распространять недостоверную информацию (Chiu et al., 2016). Поэтому в случаях, когда государственные органы используют социальные сети (в частности Facebook) вместо собственных электронных платформ общественного участия, вводится функция рецензирования контента, генерируемого гражданами (Chiu et al., 2016).

Таким образом, современная электронная платформа общественного участия, исходя из требований теории и лучших практик взаимодействия граждан в соцсетях, должна иметь следующий набор функций:

1. Предоставлять информацию (контент) для обсуждения.

2. Позволять обсуждать предоставленную информацию и варианты решений (в том числе обеспечивать возможность взаимодействия между

участниками и каналы обратной связи с организаторами).

3. Разрешать гражданам реагировать на информацию, процесс обсуждения, принятые и реализованные решения, предоставляя им возможность показать свое видение расстановки приоритетов (проранжиро- вать), поставить оценки (баллы) или like/dislike.

4. Дать возможность принимать совместные решения онлайн - вносить изменения в повестку, альтернативы, обосновывать и добавлять новые варианты и пр.

В настоящем исследовании, на основе вышесказанного, мы сформулировали следующие критерии оценки электронной платформы общественного участия, исходя из наличия в ней основных функций (инструментов участия и предоставления обратной связи):

1. Опубликовать вопрос, тему для обсуждения, информацию.

2. Прокомментировать, обсудить.

3. Провести онлайн-опрос - поставить like, оценку в баллах, проранжи- ровать обсуждаемые альтернативы.

4. Добавить новые альтернативы.

5. Поделиться, распространить информацию.

6. Обучиться (в том числе для целевой группы «возрастные пользователи», «пользователи интернета начального уровня», «участники проектов общественного участия начального уровня», «инвалиды»; «персональные данные», «уязвимость платформы для манипуляции данными»).

7. Связаться с организаторами (обратная связь).

8. Войти в контакт с другими пользователями, прокомментировать их публикации, мнение, высказать к ним свое отношение и проч. (явные профили пользователей).

С использованием методов контент-анализа, бенчмаркинга и описания случаев (case studies) проведено исследование и сопоставление следующих объектов (веб-сайтов):

- 37 электронных сервисов публичного управления федерального, регионального и муниципального уровня;

- девяти электронных платформ общественного участия.

Результаты и дискуссия

Из рассмотренных 37 электронных сервисов только у девяти были обнаружены признаки электронных платформ общественного участия:

1. Российская общественная инициатива

2. Портал «Голос Республики Башкортостан»

3. Проект «Активный гражданин» г. Москвы

4. «Сила». Панель управления городом «Сила-центр» (Хабаровский край) (Sila.center).

5. Раздел «Идеи и инициативы» портала Мурманской области

6. Портал идей жителей Кузбасса «Кузбасс - наш общий дом»

7. Проект «Я решаю» г. Тюмени

8. Программа г. Иркутска «Активный иркутянин»

9. Портал «Нам по пути» г. Петропавловск - Камчатский

Эти платформы созданы как площадки взаимодействия граждан, неправительственных организаций и правительственных агентств для совместного обсуждения и решения социально-экономических проблем. Они не связаны с оказанием государственных услуг отдельному гражданину, характер обсуждаемых вопросов - общественный, затрагивающий интересы общества в целом или отдельных групп граждан. Эти платформы представляют собой надстройку над уже существующими процедурами в государственном управлении, не дублируют их и позволяют гражданам предлагать повестку и/или высказывать свое отношение к ней (см.: табл. 2).

Таблица 2 Виды электронных сервисов, используемых в публичном управлении в РФ

Источник: Составлена автором.

Из рассмотренных 37 электронных сервисов 28 представляют собой веб-сайты по сбору жалоб и предложений на действия/бездействия органов исполнительной власти, среди которых лидируют проблемы ЖКХ и транспорта. Эта функция (право граждан обращаться) предусмотрена законодательством РФ. В частности, право обращения граждан в органы государственного управления регламентирует Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который гарантирует получение ответа в течение 30 дней с момента регистрации письма.

Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» дополняет вышеустановленное право на получение информации правом запроса информации о деятельности органов государственной власти. Поэтому создание сайтов для агрегирования обращений граждан с жалобами и предложениями представляет собой внешний вебинтерфейс для существующих процессов и процедур оказания госуслуг, которые не подверглись изменениям.

Мы применили восемь критериев оценки функциональности (см. табл. 3) для следующих девяти электронных платформ общественного участия:

Таблица 3 Анализ функциональности девяти электронных платформ общественного участия в РФ

Функциональность выделенных девяти электронных платформ общественного участия представлена ниже на Рисунке 1. Источник: Составлена автором.