Цифровая трансформация во Франции: правовые новеллы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Цифровая трансформация во Франции: правовые новеллы

Э.В. Талапина

главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук

Аннотация

В статье анализируется законодательное регулирование процесса цифровизации во Франции и его доктринальная оценка. Цель исследования -- выявление основных характеристик этого процесса для сравнения со сходными процессами в России, что автор делает при помощи нормативно-правового и сравнительно-правового методов. Современный этап внедрения цифровых технологий во Франции связан с экономикой платформ и уберизацией, оказывающими влияние на правовое положение граждан и их отношения с администрацией. Активное развитие законодательства, посвященного цифровому государству, связано, во-первых, с урегулированием оборота данных. Закреплен принцип открытости по умолчанию, затрагивающий публичные данные (создаваемые органами власти) и данные всеобщего интереса (сведения об административных контрактах, субвенциях). Органы власти обязаны публиковать эти данные онлайн в формате открытых данных. Во-вторых, цифровое государство занято регулированием защиты прав в цифровом обществе, основой которого является нейтральность интернета. Усилению защиты прав потребителей способствуют портабельность данных и лояльность платформ и информации, которые обязаны обеспечить поставщики интернет-услуг. Европейский регламент о защите персональных данных имплементирован во французское законодательство посредством ряда норм, в том числе уточняющих порядок защиты прав обладателей персональных данных. В-третьих, дифференцирован доступ к цифровым технологиям. Французское законодательство не только обогатилось правом на Интернет, но и обеспечило это право обязательствами государства, введя государственную финансовую помощь на оплату интернет-услуг по аналогии с коммунальными услугами. Основной вывод исследования состоит в комплексности реформирования законодательства в целях быстрого внедрения цифровых технологий. В сравнительно-правовом ключе обнаружились полезные России ориентиры, например, относительно защиты персональных данных. Одновременно исследование показало, что есть сферы, в которых Россия продвинулась вперед (цифровизация государственных услуг, например).

Ключевые слова

цифровизация, персональные данные, администрация, Интернет, данные, цифровой суверенитет, транспарентность

цифровая трансформация правовой

Введение

Вряд ли будет преувеличением сказать, что универсальность цифровых технологий подчинила своей логике весь мир. Все страны теперь заняты их освоением, поисками новых решений во всевозможных сферах. Цифрови- зация стала вызовом праву, которое должно адаптироваться к реальности. Рассмотрим, как происходит данный процесс во Франции, которая претендует на ведущие позиции в Евросоюзе в данной сфере.

Согласно обобщенному подходу, цифровизация основана на трех китах. Первый -- технологический (большие данные, искусственный интеллект, Интернет вещей). Второй -- экономический, связанный с появлением новых акторов (GAFA -- Google, Amazon, Facebook, Apple), которые навязывают новые способы предпринимательства. Третий -- социальный, предусматривающий новые коллективные действия (совместное потребление, но также и новые формы регулирования и управления) [Bourreau M., Pйnard T., 2016: 11-12]. Праву здесь не отводится самостоятельной роли, кроме необходимости поиска новых форм регулирования, хотя без его участия трудно предположить развитие всех трех направлений.

Во Франции наблюдались различные этапы освоения новых технологий -- от «информационного общества» и «электронной администрации» до «открытой администрации» и «цифрового государства». Названия отражают общемировую эволюцию, которую каждая страна воспринимает с той или иной долей своеобразия. Современный этап нередко связывают с убери- зацией (от английского глагола «уберизовать», произошедшего от названия платформенного стартапа «Убер» в области таксоперевозок) -- трансформацией сектора деятельности при помощи инновационной экономической модели, основанной на цифровых технологиях [Conseil d'Йtat, 2017: 30]. Появление платформ не всегда воспринимается французским обществом восторженно. Так, против плана сделать водительские права доступнее посредством подчинения автошкол специализированной общегосударственной службе (вместо подконтрольности на уровне департаментов) и создания платформы, облегчающей сравнение тарифов и запись на экзамены в электронной форме, активно выступают профсоюзы работников автошкол Available at: https://www.lemonde.fr/societe/article/2019/02/11/permis-de-conduire- les-auto-ecoles-se-mobilisent-lundi-contre-l-uberisation-de-leur-profession_5421915_3224. html#xtor=AL-32280270 (дата обращения: 31.03.2019). Так или иначе в литературе констатируется прогрессирующее формирование норм права, направленных на специальное регулирование платформ [Zolynsky C., 2017: 24-25].

Важной вехой в правовом регулировании цифровизации стал принятие Закон № 2016-1321 от 7.10.2016 о цифровой республике (государстве) LOI n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une Rйpublique numйrique. Здесь и далее все ссылки на нормативные правовые акты и судебную практику Франции приводятся по данным офици-ального сайта правовой информации Лежифранс. Available at: URL: https://www.legifrance.gouv.fr (дата обращения: 31.03.2019) (далее -- Закон; Закон о цифровой республике). Поскольку текст Закона представляет собой солидный перечень статей нормативных актов, в которые вносятся изменения (либо они дополняются или отменяются), понимание логики этих изменений позволяет воссоздать общую картину масштабности и содержания цифровой трансформации. Закон предусмотрел три магистральных направления «цифрового государства»: оборот данных и знаний, защиту прав в цифровом обществе и доступ к цифровым технологиям. Остановимся на них подробнее.

Оборот данных и знаний

Транспарентность, открытость является основным ориентиром современного государственного управления. Если первоначально каждое государство строило собственную открытость, то теперь многие из них объединились под эгидой международного партнерства «Открытое правительство». Франция по разным причинам (главная из которых -- американское происхождение процесса в интересах англосаксонского мира [Жиль У., 2013: 46]) колебалась, но присоединилась к этому партнерству в 2014 году. Напомним, что следование принципам открытого правительства предполагает развитие четырех основных компонентов. Это: бюджетная прозрачность, доступ к публичной информации, раскрытие информации об имуществе должностных лиц и вовлеченность (участие) граждан.

Закон о цифровой республике в немалой степени посвящен реализации этих направлений. Проблема доступа к информации давно получила научный и нормативный отзыв, но ее разрешение не может не зависеть от уровня развития технологий. И в цифровую эпоху даже наработанные ранее достижения будут пересматриваться. Принцип транспарентности побуждает открывать публичные данные, изменяя право на доступ к информации [Auby J.-B., 2018: 838]. В то же время нельзя не отметить взвешенный подход французов к транспарентности; считается, что парадоксальным образом чрезмерная транспарентность может привести к игнорированию гражданами публичных данных, делая их участие в управлении ненужным. Именно поэтому важной составляющей транспарентности является цель открытия данных (подотчетность и подконтрольность власти) [Bouhadana I., 2015: 12].

Будучи страной консервативной и бюрократизированной, Франция всегда трепетно относилась к административным документам, порядку их выдачи, режимам секретности и т.п. Но она скрупулезно регулировала эти вопросы, одной из первых разработав законодательство в области автоматизированной обработки и обращения информации. Однако в цифровых условиях этого недостаточно. Теперь Закон провозгласил открытость доступа к публичным данным по умолчанию. Собственно, по этому пути движутся многие страны, в том числе и Россия. В связи с этим подчеркнем отличительные французские черты открытости по умолчанию (англ. «openness by default» трансформировалось во французском языке в «open data par dйfaut»). Первая -- в процессы обмена публичными данными вовлечены не только органы публичной власти, но и так называемые публичные учреждения, которые органами власти не являются. Вторая -- с 1.01.2017 обмен публичной информацией между органами исполнительной власти (как между собой, так и с публичными учреждениями) не может осуществляться на возмездных началах.

Разумеется, эти фразы ничего бы не стоили, если бы не конечные адресаты нововведений -- граждане, которые обрели новые права, получив в 2015 году новый кодифицированный акт -- Кодекс отношений граждан с администрацией (Code des relations entre le public et l'administration). Именно в этот Кодекс Законом было внесено немало изменений, связанных с доступом к информации. В частности, здесь дается определение административного документа: он должен быть создан или получен государством, административно-территориальным образованием, другими лицами публичного или частного права в рамках выполнения миссии публичных услуг (ст. L300-2). К административным документам относятся досье, доклады, отчеты, инструкции, протоколы, статистика, заключения и пр. Согласно изменениям, к таким уже известным французскому законодательству формам доступа к административным документам (заметим, что по-прежнему используется понятие доступа), как консультация на месте, получение копии, отправление электронного документа, добавилась еще одна -- размещение информации онлайн в формате открытых данных.

Информация, содержащаяся в опубликованных таким образом документах, может быть использована любым лицом (если на нее не распространяются права интеллектуальной собственности). Такое повторное использование данных презюмируется бесплатным (при том, что органы власти могут при известных условиях установить плату, не превышающую расходов на создание и опубликование данных). А вот повторное использование статистических данных не может быть платным ни при каких обстоятельствах. Условия использования данных должны быть зафиксированы в публикуемой органами власти лицензии, перечень которых утверждается государством. По Декрету от 27.04.2017 Dйcret n° 2017-638 du 27 avril 2017 relatif aux licences de rйutilisation а titre gratuit des informa-tions publiques et aux modalitйs de leur homologation. для бесплатного использования публичной информации применяются открытая лицензия и Open Database License. Заметим, что принцип бесплатности не препятствует поиску инновационных моделей предоставления публичных данных, в том числе посредством публичночастного сотрудничества [Abboub S., Coquel E., 2018: 38]. Это необходимо для того, чтобы государство поставляло качественные данные [Gilles W., 2016: 21].

Законодательство не содержит точного и полного перечня открытой информации. Принцип открытости по умолчанию подразумевает, что регулировать нужно только изъятия из этого принципа. Тем не менее некоторые ключевые элементы регулирования открытых данных в законодательстве имеются.

Статья L312-1-1 Кодекса отношений граждан с администрацией устанавливает, что органы власти публикуют онлайн административные документы, имеющие экономический, социальный, санитарный или экологический интерес. Данное обязательство не касается административно-территориальных образований с населением менее 3 500 жителей. Декрет от 28. 12. 2016 Dйcret n° 2016-1922 du 28 dйcembre 2016 relatif а la publication en ligne des documents adminis-tratifs. уточняет, что обязательство должны выполнять органы власти, в которых численность персонала превышает 50 человек. Однако на деле только порядка 180 административно-территориальных образований (преимущественно крупных), по данным на конец 2017 года, реализовали принцип открытости данных (т.е. Декрет не выполняется по срокам) [Delaunay B., Idoux P., Saunier S., 2018: 30].

Декрет от 14.03.20 1 7 Dйcret n° 2017-331 du 14 mars 2017 relatif au service public de mise а disposition des donnйes de rйfйrence., принятый в целях реализации Закона, предусматривает опубликование онлайн таких справочных данных, как перечень коммерческих предприятий; национальный перечень ассоциаций; компьютеризированный кадастровый план; национальная база административнотерриториального устройства; каталог профессий и должностей; официальная географическая кодификация.

Важно назвать и Декрет от 10.12.20 1 8 Dйcret n° 2018-1117 du 10 dйcembre 2018 relatif aux catйgories de documents administratifs pouvant кtre rendus publics sans faire l>objet d>un processus d>anonymisation., уточняющий, что некоторые данные при их открытии не подчинены правилу анонимизации. Так, не могут быть анонимными документы об организации органов власти, перечни регламентируемых профессий (адвокаты, нотариусы), перечни организаций спортивной, туристской деятельности.

Разумеется, в любом государстве есть данные, которые не могут быть подчинены режиму открытости. Статья L311-5 Кодекса отношений граждан с администрацией относит к таким данные, связанные с профессиональной тайной (например, некоторые документы Высшего органа по транспарентности публичной деятельности, Счетной палаты, Государственного совета, предварительные документы по аккредитации учреждений здравоохранения), другие административные документы, раскрытие которых нанесло бы ущерб интересам национальной обороны, внешней политики, общественной безопасности, предупреждению правонарушений и других защищенных государством тайн.

Анализируя французское законодательство, необходимо помнить о двух важных моментах. Во-первых, в стране существует объемный административный аппарат, в который включаются и независимые органы административной власти, имеющие право давать обязательные заключения, в том числе общего характера (в случае с цифровыми технологиями речь идет преимущественно о Национальной комиссии по информатике и свободам, Органе регулирования электронных и почтовых коммуникаций, Комиссии по доступу к административным документам). Во-вторых, роль административных судов в интерпретации и создании норм, в частности, Госсовета Франции, очень высока.

Перечисленные институции играют значительную роль и при установлении границ открытости данных. В связи с этим уместно упомянуть о решении Госсовета от 8.02.2017 № 398806, касающемся использования реестров гражданского состояния коммерческими обществами. Госсовет, в частности, указал, что департаментские архивные службы не могут запрещать такое использование (а оно было запрещено в одном из департаментов со ссылкой на права интеллектуальной собственности). Права интеллектуальной собственности органов власти не могут препятствовать использованию данных, если только таковые не созданы в целях коммерческой деятельности, подчиненной конкуренции. Как видим, публичный интерес в данной ситуации превалирует. Другим решением Госсовета от 10.03.2010 № 303814 установлено, что административно-территориальные образования не обязаны передавать в полном объеме документы индивидуального характера, касающиеся государственных служащих, равно как и документы об их премиях.

В заключении Комиссии по доступу к административным документам от 17.11.2016 № 20163827 указано, что индивидуальные разрешения в области строительства должны быть доступны публичному ознакомлению (при условии анонимизации содержащихся в них персональных данных). Другое ее заключение -- от 15.12. 2016 № 20163729 содержит положительную оценку того факта, что часть базы налоговых нарушений станет доступной (также при условии соблюдения принципа защиты персональных данных).

Таким образом, границы открытости данных выстраиваются по линиям защиты всевозможных защищаемых тайн, интересов государства, персональных данных, прав интеллектуальной собственности. Конкретику дает правоприменительная практика, которая требует учета контекста.

Но в оборот данных вовлечены не только публичные данные. Другая составная часть оборота -- данные всеобщего интереса (donnйes d'intйrкt gйnйral), которые тоже должны быть открытыми. Например, отдельно регулируется транспарентность данных о предоставленных государством субвенциях. Декрет от 5.05.20 1 7 Dйcret n° 2017-779 du 5 mai 2017 relatif а l>accиs sous forme йlectronique aux donnйes essentielles des conventions de subvention. предусматривает, что органы власти размещают в формате открытых данных информацию о соглашениях по поводу субвенций, включая данные об органе власти, дату соглашения; наименование получателя субсидии (включая его номер в реестре предприятий); объект субсидии, размер, даты или период перечисления.

Аналогичная логика транспарентности использована в отношении административных договоров. Постановление министра экономики от 14.04. 2017 Arrкtй du 14 avril 2017 relatif aux donnйes essentielles dans la commande publique. подробно фиксирует сведения, публикуемые в формате открытых данных, о государственных закупках (дата контракта, наименование покупателя, исполнителя, срок, цена и пр.) и договорах концессии (дата, срок, стороны, предмет, место исполнения, общая стоимость, данные об изменениях контракта, включая цель изменения). Применительно к концессиям также ежегодно публикуются сведения об инвестиционных расходах концессионера, размерах основных тарифов для пользователей. Концессионер в свою очередь должен создавать и поддерживать электронный формат данных, полученных при исполнении договора концессии, которые органы власти могут свободно получать и использовать.

Размещенные данные остаются доступными в течение пяти лет после истечения срока контракта (или его расторжения). Заметим, что в отношении государственных закупок линия на цифровизацию стала генеральной -- в соответствии с Декретом от 25.03.20 1 6 Dйcret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchйs publics. все контракты закупок на сумму 25 000 евро и более должны заключаться с 1.10.2018 электронным путем с использованием электронной подписи.

К данным, имеющим всеобщий интерес, отнесены также судебные решения, которые должны быть публично доступны, при условии уважения частной жизни заинтересованных лиц. Публичному размещению судебных актов предшествует анализ риска реидентификации лиц. Производят данные во всеобщем интересе и налоговые службы.

Как отмечалось, в создание открытых данных вовлечены не только органы власти, но и лица, получившие полномочия, связанные с оказанием публичных услуг. Так, для создания Национальной базы данных максимальных скоростей, разрешенных на публичных автомобильных дорогах, управляющие автодорогами сообщают электронным путем информацию по участкам дорог (для территориальных образований с населением менее 3 500 жителей это требование факультативно). Производят открытые данные и управляющие публичными сетями распределения и транспортировки электричества и газа.

Что касается технической стороны, органы власти отвечают за содержание и независимость своих информационных систем, поощряют применение свободных программных продуктов и форматов в развитии и использовании информационных систем. Компоненты этих систем, начиная с 1.01.2018, ориентируются на протокол IPV6. Кроме того, в общении администрации и граждан предполагается использование алгоритмов -- введена норма, по которой если при принятии индивидуального решения используется алгоритмическая обработка, заинтересованное лицо уведомляется об этом на стадии подачи заявки. Базовый Закон об информатике и свободах (1978) долгие годы определял единственное основание для принятия административного решения -- информационная обработка, оценивающая личность заявителя. Теперь же можно использовать административный профайлинг.

С открытостью данных связан еще один момент, который содержит анализируемый Закон о цифровой республике. Его нормой правительство было обязано подготовить и внести в Национальное собрание отчет о возможности создания Комиссариата цифрового суверенитета, миссия которого касается осуществления в киберпространстве национального суверенитета и индивидуальных и коллективных прав и свобод, защищаемых государством. Согласно предписанию Закона такой отчет должен был быть готов в январе 2017 года.

Во Франции не раз предпринимались попытки определить место хранения персональных данных. Однако на фоне общественной дискуссии решение не было принято, при этом «Майкрософт» и «Амазон» объявили об открытии с 2017 года на территории Франции дата-центров, чтобы «отвечать на запросы публичных клиентов, предпочитающих хранить свои данные на национальной территории» [Martm V., 2017: 114]. Как видим, выход из ситуации элегантен.

Ситуация с созданием Комиссариата развивается тоже по классическому французскому сценарию. К назначенному сроку отчет готов не был, что привело к запросу госсекретарю при Премьер-министре в июле 2017 года: когда следует ожидать отчета? Ответ последовал в мае 2018 года и содержал ссылку на отчет межминистерской Комиссии стратегии киберзащиты от 13.02.2018, который затрагивает вопросы национального суверенитета при использовании цифровых технологий Available at: URL: https://www.senat.fr/questions/base/2017/qSEQ170700253.html (дата обра-щения 31.03.2019). Из чего следует, что ни отчета, ни самого Комиссариата пока не предвидится.

Для полноты обзора сферы применения открытости данных отметим, что Закон содержит новеллы, связанные с доступом к научным знаниям в целях построения экономики знаний. Устанавливается, во-первых, защищенный доступ к данным для научных работников и публичных статистиков. Данные, произведенные в публичной сфере, часто очень обильны, но также и конфиденциальны. Зачастую доступ к ним практически невозможен, даже для исследовательских целей. Система защищенного доступа позволит отдельным научным работникам и статистикам в рамках конкретного проекта изучить эти данные, чтобы понять эффективность публичной политики и оценить результаты будущих реформ. Во-вторых, устанавливается свободный доступ к результатам публичных исследований. Результаты исследовательских работ, финансированных более чем на 50% за счет государственных средств, могут быть выставленными в свободный онлайн доступ их авторами, после соблюдения периода эмбарго от 6 до 12 месяцев. Эта мера облегчит свободное распространение результатов исследований, что ранее ограничивалось издателями.

Защита прав в цифровом обществе

В законодательстве Франции напрямую закреплен принцип нейтральности Интернета, гарантирующий отсутствие дискриминации в доступе к сети со стороны провайдеров. Операторы интернет-услуг не смогут, например, предложить некоторым клиентам Интернет медленный, а другим -- скоростной, если речь идет о доступе к одной и той же услуге по одному предложению. Орган регулирования электронных коммуникаций и почты будет заботиться о соблюдении этого принципа, и должна быть снабжена необходимыми юридическими средствами (в частности, правом налагать санкции). Кроме того, при предложении услуг операторы теперь должны учитывать, что с 1.01.2018 любое оборудование, размещаемое на французской территории, должно быть совместимым с нормативом IPV6.

В Законе о цифровой республике много норм, гарантирующих порта- бельность данных. В основании этого права потребителя -- стимулирование конкуренции между операторами [Protection des donnйes personnelles, 2017: 41]. Для этого в законодательство о защите прав потребителей внесены нормы (касательно договоров оказания услуг электронной коммуникации), дающие потребителю право при любых обстоятельствах полностью перенести, «забрать» свои данные. Это значит, что интернет-операторы обязаны создать и соблюдать обязательства, позволяющие вернуть, перенести пользовательские данные (неважно, идет ли речь о счете пользователя онлайн- банка, службе электронной коммерции или предпочтениях на сайте прослушивания музыки онлайн). Эти данные должны быть в открытом формате, позволяющем легкое использование.

Введены нормы о лояльности платформ и информации, предоставляемой потребителям. Сопровождаются они существенными административными штрафами (до 75 000 евро с физического лица и 375 000 евро с юридического лица). Операторы онлайн-платформ, чья деятельность превосходит порог количества соединений, определенный декретом, должны разрабатывать и доводить до потребителей лучшие практики с целью усиленного выполнения обязательств ясности, транспарентности и лояльности. К примеру, не секрет, что мнения, оставляемые онлайн, являют собой один из влиятельных источников информации пользователей. Закон о цифровой республике теперь, посредством требования лояльности, регулирует эту практику с целью позволить потребителю проверить степень правдивости мнений, доступных в интернете (например, чтобы владелец ресторана не опубликовал слишком много положительных отзывов о своем заведении, дабы механически поднять его в рейтингах сайтов туристических советов, основанных на рекомендациях). Урегулированы и некоторые условия использования отелями онлайн-платформ по размещению туристов.

В плане защиты частной жизни Законом установлено общее правило: информационные технологии должны быть на службе каждого гражданина, их развитие должно происходить в рамках международного сотрудничества. Технологии не должны вредить ни человеческой личности, ни правам человека, ни частной жизни, ни индивидуальным или общественным свободам. У каждого человека есть право решать и контролировать использование своих персональных данных в рамках закона. С 1.06.2019 добавился еще и контроль над обязательствами, возложенными на лиц, занятых обработкой данных в соответствии с Европейским регламентом 2016/679 «О защите физических лиц при обработке персональных данных и о свободном перемещении таких данных» Available нТ: URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0679 &from=EN (дата обращения: 31.03.2019) (далее -- Европейский Регламент). Таким образом, установлен принцип права на свободное распоряжение своими персональными данными. Этот принцип сопровождается некоторыми конкретными мерами, такими как конфиденциальность электронных сообщений. Тайна переписки, в отличие от предшествующего законодательства, регламентируется весьма подробно. Так, в электронной переписке под режим тайны подпадает содержание переписки, адресаты, названия (заглавия) сообщений и прикрепленные файлы. Автоматическая обработка содержания электронной переписки, обозначений адресатов, названий и прикрепленных файлов в рекламных, статистических целях, а также в целях улучшения качества услуг запрещена, кроме случаев, когда р такую обработку разрешил пользователь в пределах позволенного подзаконными актами срока, который не может быть больше года. Такое согласие требуется на каждую обработку данных.

Принятый 20.06.2018 Закон о защите персональных данных LOI n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative а la protection des donnйes personnelles. повторяет главный принцип -- индивид должен управлять своими данными. Данным законом во французское законодательство переносится Европейский Регламент. Однако если детальная регламентация привычна России, то во французской доктрине, отдающей должное судебной казуистике, такой подход часто критикуют. Считается, что все необходимое для защиты персональных данных уже сделал Евросоюз, что демонстрирует практика Суда ЕС, и суды могли бы продолжать гибко развивать эту защиту [Hyde A.-A., 2017: 110]. Тем не менее, подробно меры защиты персональных данных расписаны в Ордонансе от 12. 12. 2018 Ordonnance n° 2018-1125 du 12 dйcembre 2018 prise en application de l'article 32 de la loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative а la protection des donnйes personnelles et portant modification de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative а l'informatique, aux fichiers et aux libertйs et diverses dispositions concernant la protection des donnйes а caractиre personnel..

Новацией Закона о защите персональных данных являются нормы об обращении с данными умерших лиц. В научной трактовке это получило название «права на цифровую смерть». Как в случае с обычным завещанием, лицо имеет право на соблюдение после его кончины поставщиками онлайн- услуг или доверенными лицами его воли о дальнейшей судьбе персональной информации, опубликованной онлайн. Другое новшество -- изменение ст. 581-9 Кодекса охраны окружающей среды (по которой можно было с разрешения Национальной комиссии по информатике и свободам устанавливать рекламные щиты с автоматической системой анализа типологии или поведения прохожих). Теперь этого делать нельзя.

Нужно отметить, что во Франции идет активная дискуссия об осмыслении права на защиту персональных данных в контексте свободного распоряжения ими. Традиционно это право связано с защитой частной жизни, а значит, является фундаментальным правом человека. При этом персональные данные, составляя часть частной жизни, имеют отдельный правовой режим защиты, отличный от режима защиты частной жизни [Grynbaum L., Le Goffic C., Morlet-Haidara L., 2014: 721]. В связи с этим Национальная комиссия по информатике и свободам в отчете за 2017 год напоминает, что имущественный подход к персональным данным мало совместим с полноценной реализацией прав человека. Эта позиция прозвучала на фоне размышлений о коммерциализации частной жизни [Casilli A., 2014: 432].

Решение Национальной комиссии по информатике и свободам № 2018326 от 11.10.2018 Dйlibйration n° 2018-326 du 11 octobre 2018 portant adoption de lignes directrices sur les analyses d>impact relatives а la protection des donnйes (AIPD) prйvues par le rиglement gйnйral sur la protection des donnйes (RGPD). содержит основные правила анализа персональных данных. Основная идея -- обработка данных должна производиться с оценкой ее влияния на защиту данных. Обязанность такой оценки лежит на лице, осуществляющем обработку (под страхом санкций). В дополнение к обозначенным в Европейском Регламенте, Европейский комитет по защите данных указал случаи, когда обработка данных представляет высокую угрозу для персональных данных (чувствительные данные, данные касательно уязвимых лиц (пациенты, дети), профайлинг, принятие автоматизированных решений, систематическое наблюдение за лицами и др.). По мнению Комиссии, если обработка связана хотя бы с двумя из упомянутых обстоятельств, она должна оцениваться с точки зрения защиты данных.

Таким образом, теперь право защиты персональных данных строится на логике ответственности операторов и расширении прав лиц, данные которых собираются и обрабатываются [Cluzel-Metayer L., Debaets E., 2018: 1103].

Во Франции сложилась внушительная судебная практика, связанная с персональными данными. В конкретных вопросах Госсовет устанавливает границы реализации права на защиту персональных данных. Так, Решением Госсовета от 6.06.2018 по делу №412589 подтверждена позиция Национальной комиссии по информатике и свободам, что использование cookies является обработкой персональных данных, поэтому на нее должны распространяться правила о предварительном предупреждении пользователя и обеспечения ему возможности отказаться.

Решение Госсовета от 18.10. 2018 по делу № 404996 поставило точку в споре о нарушении прав человека при выдаче паспорта и национального удостоверения личности. Заявители просили аннулировать по основанию превышения власти Декрет от 28.10.2016, позволяющий обработку персональных данных для выдачи упомянутых документов (а именно, цифровое фото и отпечатки пальцев). Госсовет счел, что преобразование в цифровую форму изображения лица и отпечатков пальцев владельцев паспортов или национальных удостоверений личности с учетом всех предписанных ограничений и предосторожностей соответствует конечным целям такой обработки данных и не наносит непропорционального ущерба праву на защиту частной жизни лиц.

Любопытные положения касательно понимания персональных данных содержит решение Совета от 5.03.2018 по делу № 414859. Осужденный на год лишения свободы просил судью разрешить ему единичный доступ к своей электронной почте с тем, чтобы сохранить свои персональные данные, а электронный адрес не был закрыт. Судья отказал, сославшись на неподведомственность подобных дел административному суду. Рассматривая жалобу, Совет указал, что архивированные данные осужденного должны рассматриваться как его персональное имущество. Что касается обращения осужденного, то ему нельзя разрешить доступ к компьютеру, имеющему соединение с внешним миром. Но административный суд по таким вопросам компетентен, поэтому отказ судьи, вынесенный по мотивам неподведомственности, был аннулирован Госсоветом (т.е. по формальным основаниям). Но поскольку 2. 03. 2018 осужденный освободился, его жалоба стала беспредметной. Тем не менее адвокат осужденного получил по решению Госсовета оплату своего вознаграждения от государства, что подтверждает правомерность жалобы осужденного.

Еще один деятель независимой власти -- Защитник прав Аналог российского Уполномоченного по правам человека. (Dйfenseur des droits) активно выступает за аккуратное обращение с персональными данными, защита которых относится к фундаментальным правам человека. В его докладе 2019 года «Дематериализация и неравенство доступа к публичным услугам» Available at: https://www.defenseurdesdroits.fr/sites/default/files/atoms/files/rapport-demateriali- sation_num-accessible-15.01.19.pdf (дата обращения: 31.03.2019) проводится идея, что дематериализованные (электронные) публичные услуги остаются публичными услугами, и поэтому электронизация должна соблюдать основные принципы публичных услуг. Например, переход на исключительно электронную запись на визит в префектуру может сделать эту услугу недоступной иностранцам. В качестве решения видится легитимация условия о защите пользователей от технических проблем, помощь лицам с «цифровыми затруднениями», сохранение правила почтового уведомления в бумажном виде, если речь идет об изменении или отмене права гражданина. Но главное -- Защитник предлагает внести в Кодекс норму об отношениях граждан и администрации, которая сохранила бы множественность способов доступа к публичным услугам с тем, чтобы ни одна публичная услуга не стала доступна исключительно в электронном виде [De Montecler M.-C., 2019: 76].

Ранее в заключении № 18-26 от 31.10.2018 AVIS 18-26 DU 31 OCTOBRE 2018 RELATIF AU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION 2018-2022 ET DE RЙFORME POUR LA JUSTICE. Available at: https://juridique.defenseurdesdroits.fr/ index.php?lvl=notice_display&id=26439 (дата обращения: 31.03.2019) Защитник выражал опасения насчет Плана префектуры нового поколения, который предусматривает ликвидацию приема в префектуре для получения паспорта. Эту услугу предполагается перевести полностью в электронный формат. При этом для непосредственного обращения будут созданы центры обслуживания. Защитник настаивает на переходном периоде, когда электронный и бумажный формат услуги сосуществуют, и на государственной помощи лицам, у которых нет цифровых навыков. Добавим, что перечень электронных услуг постепенно расширяется -- так, постановлением министра юстиции от 21.12.2017 Arrкtй du 21 dйcembre 2017 relatif а la mise en њuvre d'un tйlйservice de dйpфt de dossier de conclusion de pacte civil de solidaritй (PACS). разрешена электронная подача документов через портал государственных услуг на регистрацию пакта о гражданской солидарности -- формы брака.

Подход независимых органов власти к электронизации если не вступает в противоречие с общегосударственным курсом на тотальную цифровизацию, то как минимум существенно отличается от него. Планы правительства все оцифровать угрожают правам человека. Что победит -- старые права или новая цифровизация? Проблема актуальна и в России с тем лишь отличием, что права на персональные данные не так активно защищаются, в том числе самими обладателями.

Доступ к цифровым технологиям

Отдельное внимание уделено доступу к цифровым технологиям. Закон о цифровой республике исходит из территориального подхода: чтобы доступ мог осуществляться на всей территории страны, компетенция распределена между административно-территориальными образованиями. Генеральные территориальные схемы цифрового обустройства могут теперь включать стратегию развития цифровых услуг. Цель -- сбалансировать на определенной территории распределение предложений цифровых услуг, с использованием публичных и частных ресурсов, включая цифровую медиацию. Эти территориальные документы вырабатываются на основе общего акта: Агентство цифровых технологий составляет документ «Национальные ориентиры развития цифровых услуг на территориях».

Если административно-территориальные образования могут отвечать непосредственно за доступность технологий в общественных местах, то, казалось бы, личный Интернет каждый выбирает сам. Но есть норма, которая адресована французскому аналогу товарищества собственников недвижимости. Если дом не оборудован высокоскоростными линиями электронной коммуникации (оптоволокно), то предложение оператора на подключение к таким коммуникациям обязательно включается в повестку дня ближайшего общего собрания собственников. К 2022 г. оборудование оптоволокном должно покрыть всю Францию. Право на оптоволокно позволит любому жителю дома, владельцу или арендатору, получить подсоединить жилье (помещение) к сети оптического волокна без разрешения ТСН.

Предложения о расширении каталога прав и свобод за счет введения права на доступ к Интернету выдвигались и Министерством связи и массовых коммуникаций России. Так, предлагалось закрепить право на доступ к услугам связи в качестве элемента конституционного права на доступ к информации. По действующему законодательству операторы связи не могут размещать интернет-оборудование без одобрения 2/3 жильцов многоквартирного дома. На практике такая процедура ставит реализацию конституционного права на доступ к информации (ст. 29 Конституции России) в зависимость от поведения других собственников и лиц, управляющих домом. В случае успеха инициативы размещение интернет-оборудования в подъездах многоквартирных домов станет возможным без одобрения собственников всех квартир, что в итоге позволяет реализовать право, гарантированное вышеупомянутой статьей [Шатилина А.С., 2018: 38-45].

В логику доступа к технологиям встроены меры по упрощению использования цифровых технологий. Прежде всего речь идет об урегулировании электронной переписки, использование которой облегчает целый ряд действий граждан. Так, наряду с возможностью обмена электронными сообщениями при заключении контракта в Гражданский кодекс Франции вводится норма, согласно которой передача электронного сообщения считается совершенной, если адресат подтвердит получение (электронное заказное письмо). Если предусмотрено, что сообщение должно быть прочитано, то передача сообщения считается состоявшейся после прочтения. Технические правила приравнивания электронного заказного письма к почтовому заказному письму определяются в Кодексе почтовых и электронных коммуникаций в соответствии с Регламентом ЕС n° 910/2014 от 23 июля 2014 года об электронной идентификации. Декретом от 9.05.2018 Dйcret n° 2018-347 du 9 mai 2018 relatif а la lettre recommandйe йlectronique. в Кодексе почтовых и электронных коммуникаций создана отдельная глава, посвященная заказному электронному письму, которое считается равнозначным заказному почтовому письму при условии соблюдения общеевропейских стандартов электронной идентификации личностей отправителя и получателя. Если получатель корреспонденции не является профессионалом (т.е. речь идет о рядовых гражданах), он должен ясно выразить согласие на получение электронных заказных писем.

Одновременно урегулирована электронная переписка граждан с администрацией, детали которой уточняет Декрет от 21.12.2017 Dйcret n° 2017-1728 du 21 dйcembre 2017 relatif au procйdй йlectronique prйvu а l>article L. 112-15 du code des relations entre le public et l>administration.. Введен принцип «dites le nous une fois» (скажите нам это один раз) -- запрет на повторное истребование информации. Если необходимые данные для рассмотрения обращения или заявления могут быть получены напрямую у другого органа власти, заявителю достаточно гарантировать правильность сообщенной им информации. Такая гарантия отменяет необходимость предъявления копий удостоверяющих документов. Здесь напрашивается параллель с п. 2 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», устанавливающим аналогичное правило. В реализации этого правила и в России наблюдается прогресс.

Разумеется, данная норма не имеет общего характера -- перечень документов, не подлежащих представлению, утверждается декретом. Так, Декретом от 18. 01. 20 1 9 Dйcret n° 2019-33 du 18 janvier 2019 fixant la liste des piиces justificatives que le public n>est plus tenu de produire а l>appui des procйdures administratives en application de l>application de l>article L. 113-13 du code des relations entre le public et badministration. определены документы, которые предприятия и некоммерческие организации могут не предъявлять, будучи участниками государственных закупок или претендентами на государственную поддержку (налоговые справки и декларации, выписки о регистрации в качестве юридического лица, выписки из органов социального страхования).

Известно, что подобное «удобство» для пользователя обеспечивается организацией межведомственного электронного оборота. Декрет от 18.01.2019 Dйcret n° 2019-31 du 18 janvier 2019 relatif aux йchanges d>informations et de donnйes entre administrations dans le cadre des dйmarches administratives et а l>expйrimentation prйvue par l>article 40 de la loi n° 2018-727 du 10 aoыt 2018 pour un Etat au service d>une sociйtй de confiance. Закон о сервисном государстве в обществе доверия (LOI n° 2018-727 du 10 aoыt 2018 pour un Йtat au service d'une sociйtй de confiance) заслуживает отдельного рассмотрения. Он имеет интересную структуру, предусматри-вая программные положения (отношения доверия: к администрации, которая советует и оказывает услуги, к публичной деятельности -- модернизированной, простой и эффективной). создает плеяду норм, посвященных внутреннему административному обмену данными. Устанавливается, в каком именно органе необходимо запрашивать каждый тип документа (данных), чтобы избавить заявителя от предоставления их копий. Оговариваются технические требования обеспечения безопасности и конфиденциальности информации. Но процесс еще не охватил всю республику. В этом же Декрете определены регионы, в которых проводится трехлетний эксперимент с автоматическим обменом информацией (Бургундия, Бретань и Аквитания). Он затронет государственную поддержку, охрану окружающей среды, государственные закупки, деятельность учреждений, осуществляющих прием граждан.

Остается добавить, что Декрет от 06.04. 2018 Dйcret n° 2018-251 du 6 avril 2018 relatif а l>utilisation d>un tйlйservice devant le Conseil d>Etat, les cours administratives d>appel et les tribunaux administratifs et portant autres dispositions. предусматривает порядок направления электронных обращений в суд граждан и юридических лиц, не имеющих адвоката. Процедура предусматривает использование специального сайта (https://www.telerecours.fr/). В литературе подчеркивается, что сайт не заменяет судей и судебных секретарей, которые должны активно использовать телепроцедуры [Vinet C., 2019: 43].

Среди других мер улучшения доступа к технологиям -- нормы об оказании услуг по оплате онлайн и возможность выпускать электронные деньги (monnaie йlectronique). Другое интересное нововведение -- необходимость обеспечить электронное получение информации о проданном в течение определенного периода недвижимом имуществе на определенной территории с целью оценки продажной стоимости недвижимого имущества. Фактически услуги оценки при продаже квартиры станут ненужными.

Наконец, доступ к цифровым технологиям подразумевает борьбу с цифровым неравенством, проще говоря, все должны иметь одинаковую возможность на пользование Интернетом. Ряд норм предусматривает обеспечение доступности технологий для некоторых категорий пользователей, в частности, инвалидов (как доступности услуг телефонной связи (для плохо слышащих), так и доступности сайтов государственных органов). В Трудовом кодексе Франции появилась норма (ст. L6111-2), предусматривающая постоянные меры профессиональной подготовки, направленные как на борьбу с малограмотностью и обучение французскому языку, так и на приобретение цифровых компетенций. Все это позволяет «выровнять» ситуацию среди граждан различных категорий (пожилых, инвалидов).

Но есть и финансовый аспект проблемы, когда человек не имеет возможности оплатить интернет-услуги. Здесь проявилась социальная природа Французской республики, поскольку право на Интернет получило поддержку государства. В Кодексе социальной деятельности (ст. L115-3) появилось дополнение -- любое лицо или семья, находящиеся в затруднительном положении из-за нехватки средств, имеют право на помощь государства для оплаты поставки воды, энергии, домашнего телефона и доступа в Интернет. Причем оператор должен продолжать оказание интернет-услуги, пока не будет выполнена заявка на социальную помощь. Оператор вправе лишь ограничить скорость Интернета с тем, чтобы сохранить функциональный доступ к онлайн-услугам и электронной почте.

Заключение

Освещение цифровой трансформации во Франции не будет полным, если не упомянуть о таком факторе, как роль частного сектора в регулировании цифровизации. Обычно, когда говорят о регулировании, думают прежде всего о государстве и публичных субъектах. Но частные субъекты тоже вправе участвовать. Во-первых, у них имеется значительный опыт в применении цифровых технологий, часто превосходящий и опережающий публичный сектор. Во-вторых, современное государственное управление нацелено на распределение ответственности и привлечение частных субъектов к управленческим процессам. В-третьих, цифровые технологии изначально были ориентированы на саморегулирование.

В качестве примера приведем Хартию доверия в области кибербезопасности (2018) Available at: https://www.siemens.com/press/pool/de/feature/2018/corporate/2018-02-cybersecu- rity/charter-of-trust-e.pdf (дата обращения: 31.03.2019), содержащую десять принципов, которую подписали 16 участников, такие как «Сименс», «Интернешнл бизнес машинз», «Дойче телеком». Такая тенденция к частному регулированию основывается на Общеевропейском кодексе поведения в области облачных вычислений EU Cloud Code of Conduct. 2018. Available at: https://eucoc.doud/en/home.html (дата обраще-ния: 31.03.2019). Роль такого рода документов трудно переоценить, поскольку среду доверия невозможно создать исключительно государственными усилиями.

Анализ позволил выделить характерные черты цифровизации по-французски:

бережное отношение к законодательству с его традиционными институтами и подходами;

постепенность реформ, адаптация существующих инструментов к цифровой эпохе;

многоуровневая регуляция (государственная, независимые власти, частная), сотрудничество власти и бизнеса;

определяющая роль судебной практики;

открытость публичных данных по умолчанию как постепенно достигаемая цель;

активное общественное участие;

акцент на защиту персональных данных в регулировании использования цифровых технологий;

ориентированность на равенство лиц в доступе и использовании технологий;

поддержка государства (субсидии на подключение к интернету, обучение цифровым навыкам, поддержка незащищенных слоев граждан);

комплексный подход к реформированию законодательства в связи с развитием цифровых технологий (трудовые отношения, охрана окружающей среды, публичные услуги, публичная собственность, связь);

ориентированность на европейское и международное сотрудничество, включенность в общемировые процессы.

Библиография

Жиль У. Французская модель -- открытое правительство / Право цифровой администрации в России и во Франции. М.: ИГП РАН, 2013. С. 43-68.

Шатилина А.С. Права человека в Интернете: проблема признания права на доступ к Интернету // Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2018. N 1. С. 38-45. Abboub S., Coquel E. Les modalitйs de mise а disposition des donnйes publiques locales. RFDA, 2018, no 1, pp. 35-38.

Auby J.-B. Le droit administratif face aux dйfis du numйrique. AJDA, 2018, no 15, pp. 835-844.

Bouhadana I. Introduction. Transparency and Open Government: which Possible Convergence? / Transparency in the Open Government Era. Paris: IMODEV, 2015, pp. 5-13. Bourreau M., Pйnard T. Introduction. L'йconomie numйrique en question. Revue d'йconomie industrielle, 2016, no 4, pp. 11-15.

Casilli A. Quatre thиses sur la surveillance numйrique de masse et la nйgociation de la vie privйe / Conseil d'Йtat. Le numйrique et les droits fondamentaux. Йtude annuelle. Paris: La documentation Franзaise, 2014, pp. 423-434.

Cluzel-Metayer L., Debaets E. Le droit de la protection des donnйes personnelles: la loi du 20 juin 2018. RFDA, 2018, no 6, pp. 1101-1111.

Conseil d'Йtat Puissance publique et plateformes numйriques: accompagner l'ubйrisation. Йtude annuelle. Paris: La documentation Franзaise, 2017. 190 p.

De Montecler M.-C. La dйmatйrialisation des services publics doit s'adapter aux usagers. AJDA, 2019, no 2, p. 76.

Delaunay B., Idoux P., Saunier S. Un an de droit de la procйdure administrative. Droit administratif, 2018, no 4, pp. 27-34.

Gilles W. La rйutilisation des donnйes publiques et les gйants de l'Internet / L'effectivitй du droit face а la puissance des gйants de l'Internet. Paris: IRJS йditions, 2016, pp. 11-24. Grynbaum L., Le Goffic C., Morlet-Haidara L. Droit des activitйs numйriques. Paris: Dalloz, 2014. 1040 p.

Hyde A.-A. La protection des donnйes personnelles dans l'Union europйenne а l'иre du numйrique / Blaisot-Hazard C. (dir.). NTIC, secret et droits fondamentaux. Bayonne: Institut universitaire Varenne, 2017, pp. 95-110.

Martin V. La rйpublique numйrique en dйbat au parlement : le projet de commissariat а la souverainetй numйrique. Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2017, no 4, pp. 107-120.

Protection des donnйes personnelles. Se mettre en conformitй d'ici le 25 mais 2018. Paris: йditions Legislatives, 2017. 447 p.

Vinet C. Le partage des rфles dans le maniement de Telecours. AJDA, 2019, no 1, pp. 42-44. Zolynsky C. Ubйrisation et plateformisaton: l'йmergence d'un droit des plateformes en ligne / Les consйquences juridiques de l'ubйrisation de l'йconomie. Paris: IRJS, 2017, pp. 19-22.