Формы применения труда недееспособного работника

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формы применения труда недееспособного работника

Л.В. Зайцева

Переход от медицинской модели инвалидности к социальной правозащитной модели становится общемировой тенденцией нормативного регулирования. Обновление концепции прав человека инициирует изменение восприятия правового положения лиц с психическими расстройствами; традиционная изоляционная парадигма, лежащая в основе правового регулирования, должна смениться подходом, основанным на целостной их реабилитации, в том числе профессиональной. Недостатки в реализации норм института недееспособности порождают непропорциональные ограничения трудовых прав лиц, нуждающихся в правовой защите, тогда как трудоправовое регулирование призвано обеспечить таким лицам полноценную социализацию и защиту от дискриминации. Это позволяет выдвинуть тезис о независимости трудоправовой правосубъектности лиц, признанных недееспособными, от их гражданской правосубъектности. Теория независимости трудовой правосубъектности лица, признанного судом недееспособным, во взаимосвязи с адаптационной моделью инвалидности ставит вопрос о реабилитационных возможностях различных форм занятости лиц с тяжелыми психическими расстройствами. В работе проанализированы особенности использования различных форм обеспечения занятости лиц, страдающих психическими расстройствами, в контексте неолиберальной, консервативной и социал-демократической моделей социальной политики. Сравнение статистических данных и результаты исследований в США, Канаде и Европе показывают, что наилучший реабилитационный потенциал несет технология поддерживаемой занятости. Кроме того, эта технология полностью соответствует современной социальной концепции инвалидности. Исследование новаций, связанных с внедрением института сопровождаемой занятости инвалидов, показало, что потенциал этой технологии российским законодателем полностью не использован. Основными методами исследования стали системный и комплексный анализ нормативных правовых актов России, ряда других стран и международных организаций, компаративистский метод, метод экспертных оценок. Выводы исследования носят как теоретический, так и практический характер и намечают отдельные направления совершенствования трудового законодательства России об участии в трудовых отношениях лиц, признанных судом недееспособными.

Ключевые слова

субъекты трудового права, трудовая правосубъектность, трудовая право-и дееспособность, недееспособный гражданин, социальная концепция инвалидности, поддерживаемая занятость.

Введение

На первый взгляд, утверждение о недееспособном работнике парадоксально. Пересечение двух отраслей права -- трудового и гражданского в точке определения трудоправового статуса лица, признанного судом недееспособным в соответствии с нормами гражданского законодательства, породило казус, долгое время являющийся поводом для противоречивых точек зрения -- может ли недееспособное лицо быть работником? [Гашкин А.А., 2009: 102]; [Парягина О.А., 2017: 52].

Основной аргумент противников возможности трудовой правосубъектности недееспособных лиц: недееспособное лицо не обладает деликтоспособностью [Смирнов О.В., 1964: 25]. С точки зрения Э.Н. Бондаренко изъятие деликтоспособности как элемента трудового статуса работника чревато ревизией понятия и содержания трудового правоотношения, носящего исключительно личный и подчиненный характер. Поскольку формализовать критерии деликтоспособности пропорционально степени психического расстройства вряд ли возможно, признание лица недееспособным исключает его возможность быть субъектом трудового правоотношения [Бондаренко Э.Н., 2017: 127]. Полагаем, что такое мнение сложилось вследствие методологической путаницы, вызванной смешением категорий двух отраслей права, имеющих разные цели и задачи, осуществляющих правовое регулирование при помощи различающихся методов и средств правового воздействия.

Между тем современные международные тренды в определении правового положения лиц, страдающих психическими расстройствами, ориентируют внутриотраслевое правовое регулирование на углубление дифференцированного подхода к установлению пределов волеспособности субъекта во взаимосвязи с целями и задачами конкретной отрасли права. Эта правовая тенденция обусловлена изменением подходов к реабилитации и лечению лиц, страдающих психическими расстройствами: от социального преследования и остракизма -- к социальной помощи, от восприятия медикализации как основы лечения психических расстройств (или облегчения их симптомов) -- к подходу, основанному на реабилитации и акцентирующем внимание на социальной стороне выздоровления, на целостном восстановительном процессе, на проблемах трудоспособности, социального функционирования, бытовой адаптации [Носатовский И.А., Рогачева Т.А., 2016: 237].

Общемировой тенденцией нормативного регулирования становится отход от «медицинской модели» инвалидности, в рамках которой нормативное регулирование осуществлялось в соответствии с изоляционной концепцией, допускающей отказ в гражданских, политических, экономических и культурных правах лицам с психическими расстройствами. Новая социально-контекстная, правозащитная модель исходит из того, что человек находится в центре всех касающихся его решений [Серова О.А., 2016: 437].

Логическим следствием принятия такой концепции стала потребность усиления защиты лиц, страдающих психическими расстройствами, от стигматизации и дискриминации. В соответствии с трактовкой принципа равенства, предложенной МОТ, неблагоприятные факторы, с которыми сталкиваются лица с ограниченными возможностями, и факт, что они зачастую исключаются из общественной жизни, вызваны не их индивидуальными недостатками, а скорее являются ответной реакцией общества на их недостатки1.

Трудоправовая правосубъектность: зависимость или самостоятельность?

Развитие прав человека и концепции инвалидностиЗакрепление в законодательстве принципа равенства в трудоустройстве лиц с ограничен-ными возможностями: руководящие принципы / Группа поддержки по вопросам достойного тру-да и Бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии. М.: МОТ, 2012. С. 8. В 1982 г. Всемирной программой действий в отношении инвалидов было заложено основа-ние нового подхода к их проблемам; 23.02.1999 Комитет министров Совета Европы принял Ре-комендации № R(99) «О принципах, касающихся правовой защиты недееспособных взрослых»; 27 ноября 2000 вступила в силу Директива 2000/78/EC «О равном обращении в области занятости и образования»; 23.12. 2010 ЕС присоединился к Конвенции ООН о правах инвалидов; в ноябре 2010 г. Европейская комиссия приняла стратегию по проблемам инвалидности на 2010-2020 гг., призванную устранить барьеры, не позволяющие инвалидам на равном основании участвовать в развитии и жизни общества; в свете обязательства ЕС и его государств-членов защищать права инвалидов, Агентство ЕС по основным правам (FRA) в 2009 г. запустило проект, затрагивающий вопросы фундаментальной защиты прав лиц с проблемами психического здоровья и лиц с огра-ниченными умственными возможностями. привел к отмене в ряде европейских стран института опеки над взрослыми Чехия, Эстония, Венгрия, Швейцария отказались от института полной опеки, взамен ко-торого ввели несколько альтернативных механизмов защиты лиц, имеющих нарушения психи-ческого здоровья [Бартенев Д.Г., 2009: 63]; ФРГ и Австрия отказались от института опеки над

совершеннолетним лицом [Архипов С.И., 2004: 283-284].. В соответствии с логикой современного видения прав человека лишение способности осуществлять гражданские права «может представлять собой непропорциональную меру, ставящую клеймо на лицо, помещавшееся под опеку» [Пету- рова Н.Н., 2017: 64].

Аналогичные процессы происходят и в регулировании защиты прав лиц с ограниченными возможностями в России. Ратификация 3.05.2012 Конвенции ООН о правах инвалидов (2006) Федеральный закон от 3.05.2012 № 46-ФЗ «О ратификации Конвенции о правах инвали-дов» // СЗ РФ. 2013. № 6. Ст. 468. обусловила развитие российского законодательства в направлении расширения прав инвалидов. Российский законодатель частично воспринял и идею дифференцированного подхода к оценке последствий наличия у гражданина нарушений психических функций. Гражданское законодательство дополнилось новым институтом ограничения дееспособности по причине психического расстройства лица (п. 2 ст. 30 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее -- ГК РФ) См.: Постановление ЕСПЧ от 04.03.2010 «Дело «Штукатуров против Российской Федера-ции» (жалоба № 44009/05)» // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2010. № 7; По-становление Конституционного Суда России от 27.02.2009 № 4-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 2; Определение Конституционного Суда от 19.01.2011 № 114-О-П // СЗ РФ. 2011. № 11. Ст.1551; Федеральный закон от 6.04.2011 № 67-ФЗ «О внесении изменений в Закон Россий-ской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и Граж-данский процессуальный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2040..

К сожалению, анализ статистических данных показывает, что частичное восприятие российским законодателем принципа максимального признания дееспособности в совокупности с признанием различных степеней не- дееспособности О принципах правовой защиты недееспособных взрослых: Рекомендации Комитета мини-стров Совета Европы 23.02. 1999 № R(99) // СПС КонсультантПлюс. существенно не повлияло на динамику судебных решений о признании граждан недееспособными [Аргунова Ю.Н., 2009: 57]. По данным Агентства правовой информации, количество дел о признании лица недееспособным в последние годы снизилось лишь немного, оставаясь высоким.

Стабильно высоким остается и процент удовлетворенных требований о признании граждан недееспособными (96-97%) Available at: URL: http://stat.xn--7sbqk8achja.xn--p1ai/stats/gr/t/22/s/2 (дата обращения: 02.03. 2019). Это, вероятно, свидетельствует о доверии судов к судебно-психиатрическим экспертизам (далее -- СПЭ). Между тем, по оценкам самих экспертов, вследствие пересмотра правовой категории недееспособности методология СПЭ в гражданском процессе остается наименее разработанной [Королева Е.В., 2016: 177]. Профессиональным сообществом психиатров признана необходимость обратить особое внимание на этические проблемы судебно-психиатрической деятельности в целом и повышение обоснованности экспертных заключений, в частности Резолюция делегатов XVI съезда психиатров России и участников Всероссийской конферен-ции с международным участием «Психиатрия на этапах реформ: проблемы и перспективы» (Ка-зань, 23-26.09. 2015). Available at: URL: https://psychiatr.ru/news/475 (дата обращения: 27.02.2019). Так, например, исследование 236 повторных СПЭ выявило, что экспертное заключение первичной СПЭ подтверждается лишь в 30,08% наблюдений, во всех остальных случаях зафиксированы расхождения экспертных решений [Корзун Д.Н., Ткаченко А.А., 2013: 46].

Юридический срез проблемы повышения обоснованности экспертных заключений связан с отсутствием в законодательстве критериев и принципов оценки дееспособности гражданина для целей судебно-медицинской экспертизы (ст. 283 ГК РФ). В частности, правовая неопределенность, порождаемая указанным пробелом, в сочетании со стереотипностью мышления в медицинском сообществе, в адвокатской и судебной практике приводит к некорректности и неясности в постановке вопросов экспертам, что, в свою очередь, может стать причиной подмены понятий «ограниченная дееспособность» или «несделкоспособность» недееспособностью [Носачев Г.Н., 2016: 238]. Иными словами, не исключаются признания лиц недееспособными, когда всего лишь требовалось определить возможности сделкоспособности лица в текущий момент. Недостатки рассматриваемой конструкции становятся особенно заметными, если учесть, что зачастую заключение СПЭ в судебном решении не оценивается либо оценивается с помощью выражения «у суда нет оснований не доверять заключению экспертов» [Аргунова Ю.Н., 2009: 60-61]. При этом последствия признания гражданина недееспособным выражаются в полном и практически бессрочном лишении его прав.

Итак, практика признания граждан недееспособными может кардинально расходиться с целями правового регулирования. Институт признания лица недееспособным по нормам гражданского законодательства признан во всем мире излишне консервативным. Недостатки реализации норм этого института часто приводят к непропорциональным ограничениям прав лиц, нуждающихся в правовой защите, тогда как акцент трудоправового регулирования в отношении применения труда лиц с ограниченными возможностями должен быть смещен в сторону их полноценной социализации, реабилитации и защиты от дискриминации.

На настоящем этапе развития научных представлений о роли трудовой реабилитации в системе адаптации лиц с психическими расстройствами невозможно всерьез говорить, что на основании решения суда лицо, сохраняющее трудоспособность, может быть практически пожизненно лишено возможности реализовать право на труд. Современные клинические исследования убедительно доказывают наличие связи между улучшением состояния пациентов, страдающих психическими расстройствами, и осуществлением функциональной трудовой деятельности с целью реабилитации в условиях обычной занятости См.: Доклад о состоянии здравоохранения в мире: Психическое здоровье: новое понимание, новая надежда. Женева, 2001. С. 82-83. Available at: URL: http://www.who.int/whr/2001/en/ (дата обращения: 21.05.2017) [Левина Н.Б., Любов Е.Б., Русакова Г.А., 2010: 92]. В такой ситуации проблематика отраслевого обособления трудовой правосубъектности становится актуальной.

В научной литературе уже есть аргументы в пользу необходимости отраслевого обособления и самостоятельности конструкции правосубъектности в трудовом праве, и, следовательно, недопустимости применения правил ограничения гражданской правосубъектности к трудовой правосубъектности, направленной на приобретение трудовых, а не гражданских прав (имущественных и личных неимущественных) [Кораблина О.В., 2013: 134]. Разделяя точку зрения авторов, полагающих, что недееспособность нетождественна и неравнозначна таким категориям, как невменяемость и нетрудоспособность [Кораблина О.В., 2013: 132]; [Синицын В.Г., 2013: 218]; [Серова О.А., 2016: 436], подчеркнем, что категориальный аппарат той или иной отрасли права подчинен прежде всего целям ее правового воздействия и функциям соответствующей отрасли.

На наш взгляд, то, что в гражданском законодательстве определяет недееспособного как лицо, которое не может «понимать значения своих действий или руководить ими», детерминировано целью защиты его имущественных и личных неимущественных прав в сфере гражданского оборота. Такое лицо может понимать значение своих действий в сфере трудовой (квалифицированной или неквалифицированной) производственной деятельности, в состоянии руководить такими действиями. В трудовых отношениях именно трудоспособность или нетрудоспособность являются теми юридическими фактами, с которыми закон связывает возможность наступления трудоправовых последствий (например, п. 5 ст. 83 Трудового кодекса Российской Федерации (далее -- ТК РФ) называет факт признания лица полностью нетрудоспособным в соответствие с медицинским заключением основанием для прекращения трудового договора).

Поскольку целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей, трудоправовой статус недееспособного работника и его представителя (опекуна и органов опеки и попечительства) должны быть урегулированы трудовым законодательством особым образом. Этот пробел в праве, как и многие другие, снижают действенность правового регулирования. Учет цели правового воздействия является необходимым фактором действенности законодательства.

Формы применения труда лиц, страдающих психическими расстройствами: опыт зарубежных стран

Теория независимости трудовой правосубъектности лиц, признанных недееспособными, от их гражданской правосубъектности, актуализирует не только проблематику приспособления трудоправовых конструкций к адаптационной правовой модели инвалидности, но и ставит вопрос о реабилитационных возможностях различных форм занятости лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами. Различные правовые системы используют разнообразные механизмы профессиональной реабилитации и обеспечения трудовой занятости лиц, страдающих психическими расстройствами, формирование которых напрямую зависит от соответствующих этим системам моделей социальной политики В настоящей работе используется классическая типология «режимов благосостояния» шведского экономиста и социолога Г. Эспинга-Андерсена [Esping-Andersen G., 1990: 248], в ко-торой выделяются неолиберальная (англо-американская), консервативно-корпоративистская (франко-германская) и социал-демократическая (скандинавская) модели социальной политики..

Так, например, неолиберальная модель (США, Канада, Австралия, Великобритания, Япония), ориентированная на поддержку граждан за счет развитых систем страхования, предполагает распространение социальной защиты лишь на категории населения, неспособные самостоятельно обеспечить свое благополучие. При этом акцент сделан на оказание социальных услуг адресно, с тщательной проверкой нуждаемости [Козюк В.В., Длугополь- ский А.В. 2014: 7]. Такой подход способствует развитию индивидуализации в обеспечении занятости и формированию таких механизмов содействия трудоустройству, которые обеспечивают максимальный учет индивидуальных особенностей лица, нуждающегося в трудоустройстве в сочетании с учетом интересов работодателя. Не зря именно в США и Канаде в 1980-х годах стали применять концепцию «поддерживаемого трудоустройства», ныне повсеместно признанную наиболее прогрессивной, ибо она основана на идее максимального сохранения дееспособности, социализации и реабилитация лица с ограниченными возможностями в условиях конкурентной занятости.

Тенденции адресности социальной поддержки в рассматриваемой модели проявляются и в особенностях оказания мер поддержки работодателям. Так, работодателям, обеспечивающим занятость инвалидов, положены льготные или даже безвозвратные кредиты, кроме того, предусмотрено адресное финансирование грантами [Khalema N., Shankar J., 2013: 7]. В основе социал- демократической (скандинавской) модели социальной политики (Швеция, Дания, Норвегия) лежит идея распределения экономических ресурсов государства между всеми слоями населения (от наиболее обеспеченных групп к менее обеспеченным). Характерными ее чертами является уравнивание социальной помощи и стандартных пособий или услуг. Там, где эта модель является доминирующей, поддержка занятости имеет высокую приоритетность и осуществляется в рамках долгосрочного стратегического подхода.

Меры содействия трудоустройству лиц, нуждающихся в социальной защите, ориентированы на максимальную интеграцию инвалидов в общественную жизнь, поэтому существенное внимание уделяется созданию равных условий для обеспечения занятости на открытом рынке труда11. При этом предусматриваются как сопровождающие меры для лиц с ограниченными возможностями, так и сопутствующие меры для работодателей Available at: URL: http://www.regjermgen.no/en/dep/aid/topics/welfare-policy/inclusive-working- life/New-IA-agreement-and-stimulus-package-to-reduce-sick-leave-.html?id=594043 (дата обращения; 15.02.2019) Например, в Швеции сопровождающими мерами для лиц с ограниченными возможностя-ми являются транспортная поддержка, специальные налоговые вычеты или льготы, гибкая ор-ганизация работы и различные виды субсидий на заработную плату. Сопутствующие меры для работодателей включают финансовую поддержку адаптации на рабочем месте, снижение налогов, субсидирование заработной платы и др. Available at: URL: http://www.arbetsformedlingen.se/downlo ad/18.46ccfec5127ddccec778000574/sius_as.pdf (дата обращения: 03.03.2019).

Консервативно-корпоративистская (франко-германская) модель (Франция, Германия, Нидерланды, Италия, Австрия, Бельгия и др.) основана на принципах субсидиарности и солидарности в сочетании с обеспечением баланса между государственным патернализмом в социальном обеспечении и адресными программами поддержки разных групп населения по профессиональному или имущественному признакам [Козюк В.В., 2014: 8]. Страны Европы, в которых превалирует социальная политика, соответствующая названной модели, сейчас используют как традиционные меры содействия трудоустройству (квотирование рабочих мест и создание специальных предприятий, использующих труд инвалидов -- «защищенных мастерских») Выделяется два основных типа защищенных мастерских. Первый -- традиционные за-щищенные мастерские являются долгосрочными местами работы для людей, чья инвалидность препятствуют их доступу на открытый рынок труда. Второй -- защищенные мастерские пере-ходного (или транзитного) типа нацелены на обеспечение лиц с ограниченными возможностями поддержкой и умениями, необходимыми для доступа к незащищенному трудоустройству [Пазы- на Е.О., 2018: 3]. Например, в Италии распространена практика социальных предприятий трудо-вой интеграции (WISE), в основном социальных кооперативов, работающих в сотрудничестве с центрами занятости. Социальные кооперативы по трудовой интеграции принимают лиц, нуж-дающихся в социальной защите, с целью их обучения и найма на постоянной основе. В Италии около 7000 таких кооперативов (A Brief Overview of Supported Employment in Europe. EUSE report 2010). По данным сводного европейского отчета о занятости (JER) 2018 года, Германия увеличи-ла субсидию на обеспечение работой 300 000 инвалидов на защищенных рабочих местах. См.: Mainstreaming disability equality in the European Semester 2018-2019. Available at: URL: https://www. disability-europe.net/theme/eu2020 (дата обращения: 28.02.2019), так и поддерживаемое трудоустройство, сопровождаемое поддержкой и работников с ограниченными возможностями, и работодателей (субсидирование заработной платы, финансовая поддержка адаптации на рабочем месте, налоговые льготы, «индивидуальное размещение и поддержка» (IPS)) Supported Employment for people with disabilities in the EU and EFTA-EEA: good practices and recommendations in support of a flexicurity approach. Study Report. May 2011. Luxembourg: Publica-tions Office of the European Union, 2012. Р. 45-159..

Исследования показывают, что традиционные программы, включающие профессиональную подготовку, обучение профессиональным навыкам, работу в защищенных условиях и постепенное продвижение через различные этапы на пути к конкурентоспособной занятости, как правило, не приносят успеха в возвращении клиентов к конкурентной работе [Mechanic D., Blider S., McAlpine D., 2002: 242-253]; [Tapia F., Castro W., Aguilera J. 2013: 143-148]. Мало полезна и такая мера поддержки трудоустройства, как квотирование. Вне зависимости от того, установлены ли меры юридической или финансовой ответственности за невыполнение установленных квот для трудоустройства инвалидов, квоты далеко не всегда выполняются Так, по данным Еврокомиссии, во Франции в 2009 г. 90% работодателей, обязанных выпол-нять квоту, не выполнили ее; 32% не трудоустроили инвалидов совсем; в Греции система квот не контролируется правительством; в Венгрии эта система хоть и предусмотрена, но не применяет-ся. См.: Ibid. Р. 79, 88, 92., в особенности это касается самой стигматизированной и дискриминируемой категории инвалидов -- лиц с психическими расстройствами Available at: URL: http://www.disability-europe.net/content/pdf/FR-9ANED%202009%20Task%2 06%20Request-08BCountry%20update%20Employment%20-%20report%20final.pdf (дата обращения: 25.02.2019).

Среди всех подходов к психиатрической реабилитации лиц с тяжелыми психическими расстройствами самую обширную доказательную базу приобрела технология поддерживаемого трудоустройства [Bond G., Becker D., Drake R., 2001: 313-322]. Особенность поддерживаемого трудоустройства как практики профессиональной реабилитации лиц с такими расстройствами заключается в ориентировании этого подхода, на получение и сохранение ими оплачиваемой работы на открытом рынке труда. Сопровождающие трудоустройство меры поддержки должны включать помощь работнику до, во время и после получения работы, а также поддержку работодателя через посредничество специально обученного наставника Supported Employment for Key Policy Makers: European Union of Supported Employment Po-sition Paper. Available at: http://www.euse.org/content/position_papers/Supported-Employment-Key- Policy-Makers.pdf (дата обращения: 25.02.2019).

Ряд исследований как в США, так и в Европе подтверждает приоритет этой технологии перед другими подходами [Drake R., 1999: 627-633]; [Bond G., Drake R., Becker D., 2012: 35-43]. Так, например, европейское контролируемое исследование применения технологии поддерживаемой занятости как средства реабилитации лиц с тяжелыми психическими заболеваниями выявило, что показатель получения конкурентоспособной работы посредством этой технологии был удвоен по сравнению с обычными методами профессиональным реабилитации. Пациенты, получившие таким образом конкурентную работу, дольше сохраняли ее и в целом работали большее количество часов. При этом высокий уровень занятости не влиял негативно на их клиническое самочувствие и не вызывал рецидива [Burns T., Catty J., Becker T., Drake R., 2007: 1146-1152]. Еще одно многоцентровое европейское исследование показало, что при более высоком реабилитационном потенциале по сравнению с другими видами профессиональной реабилитации поддерживаемое трудоустройство в целом менее затратно для государственных поставщиков медицинских и социальных услуг [Knapp M., Patel A., Curran C., 2013: 60-68].

В социальном контексте поддерживаемое трудоустройство выполняет аксиологическую функцию, ибо предполагает полноценную интеграцию инвалида в общество, рабочую среду, обеспечиваемое таким образом взаимодействие способствует преодолению предрассудков, снижению стигматизации и самостигматизации [Tapia F., Castro W., Aguilera J., 2013: 143-148]. В правовом измерении приоритет подхода поддерживаемого трудоустройства объясняется тем, что он в большей степени, чем другие подходы согласуется с социальной концепцией инвалидности. Его применение преследует цели преодоления или максимально возможного нивелирования поведенческих и экологических (средовых) барьеров, возникающих в результате взаимодействия лиц с нарушениями с другими лицами в конкурентной среде В соответствии с ч. 4 ст. 12 Конвенции ООН о правах инвалидов (2006) государства-участ-ники обеспечивают, чтобы все меры, связанные с реализацией правоспособности, предусматри-вали надлежащие гарантии предотвращения злоупотреблений в соответствии с международным правом прав человека. Такие гарантии должны обеспечивать, чтобы меры, связанные с реализа-цией правоспособности, ориентировались на уважение прав, воли и предпочтений лица, были свободны от конфликта интересов и неуместного влияния, были соразмерны обстоятельствам этого лица и подстроены под них, применялись в течение как можно меньшего срока и регулярно проверялись компетентным, независимым и беспристрастным органом или судебной инстанци-ей. Эти гарантии должны быть соразмерны той степени, в которой такие меры затрагивают права и интересы данного лица. Конвенция вступила в силу в России 25. 10. 2012 // Бюллетень между-народных договоров. N 7. 2013..

Примечательно, что в начале 1980-х годов стратегия поддерживаемого трудоустройства была разработана в США специально для обеспечения профессиональной реабилитации лиц с умственной отсталостью, и позже

она была адаптирована для лиц, страдающих психическими расстройствами [Anthony W., Blanch A., 1987: 6-23]. Впоследствии технология поддерживаемого трудоустройства стали использовать для профессиональной реабилитации всех инвалидов, а в течение последних двух десятилетий она признана образцом передовой практики во всем мире.

Как уже отмечалось, базовой основой рассматриваемой технологии стала американская модель поддерживаемой занятости. Эта модель акцентирована на следующих моментах: поддержка занятости предусмотрена для лиц с наиболее серьезной инвалидностью, чтобы постоянная поддержка была необходима для сохранения занятости; работать они должны в интегрированных деловых и промышленных условиях, а не в реабилитационных центрах; поддерживаемая занятость должна справедливо оплачиваться; в течение рабочего дня у лиц, участвующих в программе поддерживающей занятости, должна быть возможность интеграции с лицами без инвалидности, кроме тех, которые впрямую поддерживают услуги для работодателей (наставников) Developmental Disabilities Act of 1984 P.L. 98-527 1 (1984).. Успешность реализации реабилитационного потенциала поддерживаемой занятости, как показывают исследования, зависит в том числе и от оптимальной институционализации технологии, которая предполагает: а) наличие агентства-поставщика услуг для достижения конкурентоспособной занятости; b) быстрый поиск работы, помогающий клиентам найти работу в срочном порядке; с) взаимодействие агентства и клиентов при поиске работы в соответствии с предпочтениями клиента, учет его сильных сторон и предыдущего опыта работы; d) постоянную поддержку и сопровождение агентством клиента с целью обеспечить оптимальную производительность труда; е) тесную связь между агентством и психиатрическим лечением каждого клиента [Tapia F., Castro W., Aguilera J., 2013: 146].

Американский и канадский успех применения подхода поддерживаемого трудоустройства вызвал интерес к этой технологии в Европе и инициировал ее рецепцию. Единой концепции поддерживаемого трудоустройства на европейском пространстве пока не сложилось, но стратегия инвалидности ЕС на 2010-2020 годы наметила общее видение этой технологии как модели «индивидуального размещения и поддержки» (IPS), предложив рассматривать ее в интеграции с политикой flexicurity (защищенной гибкости) Supported Employment for People with Disabilities... Р. 34-38.. Интеграция защищенной гибкости с механизмами поддерживаемой занятости предполагает, что меры поддержки должны создавать лицам с ограниченными возможностями условия гибкого доступа к занятости (с учетом их инвалидности), в то же время обеспечивая некоторую форму безопасности (безопасность дохода, безопасность занятости).

Согласно концепции защищенной гибкости, определенной Европейским советом в 2007 году, меры, направленные на развитие внутренней гибкости трудовых отношений и различных форм мобильности работников, должны реализовываться каждой страной ЕС в балансе с безопасностью. Оптимальное сочетание гибкости и безопасности позволяет обеспечивать плавные переходы от статуса незанятого получателя социальной пенсии к работе и обратно; от работы в условиях защищенной занятости (закрытых мастерских) -- к конкурентной занятости на открытом рынке труда (в том числе и посредством поддерживаемого трудоустройства) Council of the European Union, Note from the Working Party on Social Questions: Towards Com-mon Principles on Flexicurity. Draft Council Conclusions. Brussels, 23 November 2007.. Следует отметить, что достижение оптимального сочетания гибкости и безопасности применительно к реализации занятости инвалидов, в особенности, тех, чья инвалидность обусловлена психическими расстройствами, представляет собой действительно сложную задачу.

Прежде всего, поскольку технология поддерживаемого трудоустройства была изначально разработана в американских условиях, она является продуктом неолиберальной модели социальной политики и в европейских странах адаптируется по-разному Исследование поддерживаемой занятости в 30 европейских странах, результаты которого опубликованы в 2011 г., показало, что термин «индивидуальное размещение и поддержка (IPS)» принимает много разных форм и значений в разных странах; результатом различных интерпрета-ций являются различные практики для доступа инвалидов к поддерживаемому трудоустройству. См.: Supported Employment for People with Disabilities... Р 7.. Копирование этой технологии в странах Европы может быть затруднено особенностями регулирования труда, концепции инвалидности, структуры пособий и других характеристик социальной политики. Как правило, требуется радикальная адаптация модели, а специалисты программ поддерживаемого трудоустройства должны быть подготовлены к точной ее реализации [Bond G., Drake R., Becker D., 2012: 35].

Статистика различных стран свидетельствует, что технология поддерживаемого трудоустройства наиболее успешно адаптируется к скандинавской социал-демократической модели социальной политики Ibid. Р 45-203.. Кроме того, технология поддерживаемого трудоустройства лучше интегрируется там, где высокая или средняя гибкость сочетается с высокой степенью защищенности (скандинавская группа -- Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Швеция и Нидерланды). Среди всех скандинавских стран практика адаптации поддерживаемого трудоустройства показывает лучшие результаты в Норвегии и Швеции в связи с тем, что в этих странах наиболее развита социальная политика и стратегический подход к управлению занятостью предполагают институционализацию технологии и должное ее финансирование.

В европейских странах, где превалирует консервативная модель социальной политики, а низкая гибкость сочетается с высокой степенью защищенности (континентальная группа -- Австрия, Германия, Бельгия, Франция, Лихтенштейн и Люксембург), адаптация поддерживаемого трудоустройства демонстрирует более скромные результаты (кроме Австрии, где имеются руководящие принципы и стандарты построения этой модели и предусматриваются рамки ее финансирования). В большинстве названных стран технология имеет статус пилотного проекта, а ее финансирование разрозненно.

Там, где высокая гибкость сочетается с низкой безопасностью (страны Балтии: Эстония, Литва и Латвия) или низкая (средняя) гибкость с низкой безопасностью (Кипр, Греция, Италия, Мальта, Португалия, Испания, Болгария, Чехия, Венгрия, Польша, Румыния, Словения и Словакия), адаптационный потенциал технологии поддерживаемого трудоустройства также встречается с трудностями институционализации и финансирования. Дополнительные трудности обусловлены также низкой адаптивностью рынков труда и сравнительно высоким уровнем безработицы Ibid. Р. 9..

Исследования также выявляют влияние социально-экономического контекста на эффективность IPS и корреляцию между уровнем безработицы и возможностями трудоустройства лиц с психическими расстройствами [Burns T., Catty J., Becker T., 2007: 1146-1152]. Среди оптимальных мер обеспечения эффективности поддерживаемого трудоустройства на европейском пространстве зарекомендовали себя такие меры поддержки работодателя для сопровождения трудоустройства, как субсидирование заработной платы, финансовая поддержка адаптации, улучшение соответствие навыков инвалида и потребностей работодателя через информацию, посредничество, консультирование и руководство и через повышение квалификации.

Гораздо менее эффективны пассивные меры -- например, квотирование, в основном из-за невыполнения работодателями квот. Защищенная и неоплачиваемая занятость не рассматриваются как поддерживаемое трудоустройство, поскольку не отвечают целям обеспечения занятости лица с ограниченными возможностями на открытом рынке труда в условиях конкурентной занятости. Также не рассматривается как часть технологии поддерживаемого трудоустройства субсидирование заработной платы без поддержки или тщательного индивидуального контроля.

Среди проблем интеграции поддерживаемого трудоустройства в европейскую практику называют сохранение в большинстве стран Европы приоритета медицинской модели инвалидности, хотя она не соответствует концепции инвалидности, предусмотренной Конвенцией ООН о правах инвалидов Такой вывод следует из руководства, которое Комитет ООН по правам инвалидов, связан-ный с Конвенцией о правах инвалидов, выпустил в отношении оценки инвалидности в своих За-ключительных замечаниях для государств-участников. Комитет экспертов рекомендует признать и учитывать социально-контекстную или правозащитную модели инвалидности в оценках. См.: Disability Assessment in European States: ANED Synthesis Report. Academic Network of European Dis-ability Experts (ANED). 2018. Available at: URL: https://www.disability-europe.net/ (дата обращения: 18.02.2019).

Адаптационная социальная модель -- гораздо более органичная технология поддерживаемого трудоустройства, но она только начинает распространение на европейском пространстве.

Логичным условием реализации поддерживаемого трудоустройства также является необходимость преодоления стереотипов в мышлении работодателей, порождающих дискриминацию и стигматизацию лиц с психическими расстройствами. Множество исследований показывает, что стигматизация [Knaak S., Mantler E., Szeto A., 2017: 111-116]; [Link B., Phelan J., 2001: 363-385] и дискриминация создают существенные препятствия для полноценной профессиональной реабилитации инвалидов с тяжелыми психическими расстройствами [Stuart H., 2006: 522-526]; [Hipes C., Lucas J., Phelan J., 2016: 16-25].

Среди основных стереотипов, препятствующих трудоустройству лиц с психическими расстройствами в условиях конкурентной занятости на открытом рынке труда, в литературе называют мнения, что они опасны и непредсказуемы. Это способствует общественной реакции страха [Corrigan P, Rowan D., Green A., 2002: 293-309]. Примечательно, что страх и социальная дистанция усугубляются, когда биологические, а не социальные или экологические факторы считаются причиной психического заболевания [Dietrich S., Beck M., Bujantugs B., 2004: 354].

Кроме того, опасения работодателей в отношении применения труда лиц с психическими расстройствами могут касаться: качества выполнения работ, уровня компетентности и мотивации; возможных проблем личности, связанных с применением труда в коллективе (кратковременное пребывание в должности, прогулы, низкая гибкость, трудности с коммуникациями в трудовом коллективе, агрессивность к коллегам); административных проблем (чрезмерный уровень контроля над работником с психическим заболеванием, вероятность травм, трудности с выполнением указаний) [Krupa T., 2004: 8-15].

Между тем есть исследования, подтверждающие, что работники с психическими расстройствами уважительнее относятся к власти, исполнительны, дисциплинированы, имеют высокий уровень мотивации к работе, пунктуальнее остальных работников выполняют требования по безопасности труда, при правильной поддержке столь же производительны, как другие работники [Marrone J., Golowka E., 1999: 187-193]. Есть данные, что работодатели, которые уже применяли труд этой категории лиц, как правило, выражают большую готовность к их трудоустройству. В особенности если применение труда таких работников сопровождается подготовленным специалистом, помогающим определить варианты взаимодействия с работодателем, оптимальную нагрузку, режим труда и отдыха и пр. [ЮгэЬ В., Кгира Т., СоскЬигп Ь., 2006: 173-191]. Из этого следует, что одной из важнейших задач обеспечения занятости лиц, страдающих психическими расстройствами, является задача повышения информированности и грамотности в области психического здоровья среди работодателей.

Особенности российской социальной политики и законодательства о трудоустройстве лиц с психическими расстройствами

Российской социальной политике присущи как черты социал-демократической, так и консервативной модели социальной политики, и в той или иной степени свойственны все указанные выше проблемы, связанные с трудоустройством лиц с психическими расстройствами. В России довольно широко предусмотрены правовые меры содействия занятости инвалидов, в том числе и тех из них, кто страдает психическими расстройствами Федеральный закон от 24.11.1995 №181-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О социальной защите инва-лидов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; ст. 16 Закона от 2.07.1992 №3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ред. от 19.07.2018) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913; Федеральный закон от 29.12.2017 № 476-ФЗ «О вне-сении изменений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федера-ции» // СЗ РФ. 2018. № 1 (Часть I). Ст. 60., однако эффективность этих мер невысока. Квотирование рабочих мест для инвалидов с психическими расстройствами в России, как и в странах Европы, не является мерой с доказанной эффективностью. Российская система квотирования выстроена по образцу систем квотирования стран консервативной модели социальной политики -- Германии и Франции. Эта система предусматривает квоты и при их невыполнении -- уплату штрафов в фонд поддержки занятости инвалидов.

Согласно исследованию реализации права на достойный труд лиц с ограниченными возможностями, опубликованному МОТ в 2008 году, создание системы квотирования было основано на предположении о низкой производительности труда инвалидов -- отсюда принуждение работодателя к трудоустройству инвалидов, сопровождаемое санкциями за неисполнение нормативных предписаний. Отмечается, что ситуация в России ничем не отличается от ситуации в европейских странах: контингент трудоустроенных инвалидов ниже выделенных им квот на протяжении существования системы квотирования, начиная с советских времен [Жаворонков Р.Н., 2014: 31-34].

Защищенная занятость как мера профессиональной реабилитации инвалидов с психическими расстройствами активно применяется в странах консервативной и либеральной скандинавской модели. В России защищенная занятость этой категории инвалидов имеет вид трудовой терапии в лечебно-производственных предприятиях П. 15 Постановления Правительства России от 25.05 1994 №522 (ред. от 24.11.2014) «О ме-рах по обеспечению психиатрической помощью и социальной защите лиц, страдающих психиче-скими расстройствами» // СЗ РФ. 1994. № 6. Ст. 606. и работы на производствах, цехах или участках с облегченными условиями труда Постановление Главного государственного санитарного врача России от 18.05.2009 № 30 (ред. от 20.02.2018) «Об утверждении СП 2.2.9.2510-09» (вместе с «СП 2.2.9.2510-09. Гигиенические требования к условиям труда инвалидов. Санитарные правила») (Зарегистрировано в Минюсте России 09.06.2009 № 14036) // СПС Консультант Плюс.. Несоответствие системы защищенной занятости социальной модели инвалидности обусловлена как серьезными юридико-техническими погрешностями нормативного регулирования, так и проблемами системного характера. Основной проблемой нормативного регулирования защищенной занятости следует назвать дискриминационный характер ряда правовых норм, определяющих порядок осуществления этой меры профессиональной реабилитации. С лицами, которым рекомендована трудотерапия, трудовой договор не заключается, поскольку трудотерапия рассматривается как медицинская услуга Приказом Минздрава России от 13.10.2017 № 804н (ред. от 12.07.2018) «Об утверждении номенклатуры медицинских услуг» // Официальный интернет-портал правовой информации. Available at: http://www.pravo.gov.ru, (дата обращения: 08.11.2018). Зачастую этим же объясняют и необязательность оплаты производительного труда, выполняемого пациентом в процессе трудотерапии.

Такого рода погрешности в правовом регулировании усугубляются проблемами системного характера, еще более усложняющими применение трудотерапии. Созданная в СССР структура социально-трудовой реабилитации (лечебно-производственные мастерские, специальные цеха) практически прекратила существование [Руженская Е.В., 2016: 10-15]. В докладах о соблюдении прав лиц, страдающих психическими расстройствами, уполномоченные по правам человека в субъектах федерации отмечают грубейшие нарушения, связанные с применением трудотерапии в психоневрологических учреждениях, -- труд пациентов не оплачивается, а использование бесплатной рабочей силы зачастую компенсирует нехватку младшего медицинского и вспомогательного персонала См.: Защита прав граждан с нарушением психического здоровья. Результаты анализа еже-годных докладов за 2016-2017 годы, специальных докладов за 2015-2017 годы уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, статистических данных сайтов органов государственной власти. 2017. Available at: URL: http://map.rightsrf.ru/Karta_Yadro/prav_z_karta/ zakon/dokument_zakon/dokument_46/dokument_46web.pdf (дата обращения: 03.01.2019).

Другими нормами в отношении применения труда инвалидов, страдающих психическими заболеваниями, в специально созданных условиях на спецпредприятиях или на специально оборудованных рабочих местах устанавливаются ограничения, направленные на их изоляцию от других работников. Так, по п. 6.3.5. санитарных правил 2.2.2510-09 «Гигиенические требования к условиям труда инвалидов» на предприятиях для таких работников оборудуются отдельные от общих столовые, буфеты, комнаты приема пищи. Пунктом 6.3.8.3. Правил определено, что помещения, мастерские или участки должны быть небольших размеров, что уменьшает возможность контакта с окружающими. Такого рода регулирование поддерживает изоляционную концепцию и способствует развитию негативных стереотипов, усугубляя стигматизацию лиц, страдающих психическими расстройствами.

Следует отметить, что в России созданы начальные правовые условия для применения наиболее отвечающей социальной концепции инвалидности меры профессиональной реабилитации инвалидов, страдающих психическими расстройствами, -- поддерживаемой занятости. Как и в большинстве стран ЕС, поддерживаемая занятость в России до настоящего момента не была институализирована, ее применение не имело статуса национального проекта и не предполагало государственного финансирования. До внесения изменений в Закон о занятости населения 1.01. 2019 (далее -- Закон о занятости) (ст. 13.1, 17.1, 24.1) Закон от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 11.12.2018) «О занятости населения в Российской Фе-дерации» // СЗ РФ. № 17. 1996. Ст. 1915; Федеральный закон от 29.12. 2017 № 476-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2018. № 1 (Часть I). Ст. 60., предусматривающих дополнительные гарантии сопровождения при содействии занятости инвалидов, технология поддерживаемой занятости применялась в России в форме пилотного проекта в отдельных субъектах федерации с инициативным финансированием за счет зарубежных грантов В 1998 г. в Санкт-Петербурге Финской Ассоциацией проблем нарушений развития и Санкт- Петербургской Ассоциацией общественных объединений родителей детей-инвалидов при участии Санкт-Петербургского научно-исследовательского института экспертизы трудоспособности и ор-ганизации труда инвалидов был начат пилотный проект «Поддерживаемое трудоустройство». Про-ект имел успех, но после окончания его финансирования зарубежными донорскими организациями не имел продолжения. Available at: URL: https://aupam.ru/pages/trudoustroistvo/novihe_pozmozh_ trud_inva_rus/page_23.htm (дата обращения: 01.03.2019); апробация технологии поддерживаемого трудоустройства в Москве осуществлялось РООИ «Перспектива» в рамках проекта «Представле-ние и апробация ведущего зарубежного опыта в области трудоустройства лиц с инвалидностью», реализованного при финансовой поддержке программы малых проектов Посольства Нидерлан-дов (2008). Available at: URL: https://perspektiva-inva.ru/userfiles/jobs/publication/podderzhivaemoe- trudoustroistvo-v-evropeisqikh-stranakh.pdf (дата обращения: 01.03.2019).

Внесение в Закон о занятости норм, определяющих общие контуры «сопровождения при содействии занятости», представляет собой попытку институционализации этой передовой технологии профессиональной реабилитации инвалидов. В соответствии с ч. 3 ст. 13.1 Закона о занятости мероприятия сопровождения при содействии занятости инвалидов включаются в региональные программы содействия занятости населения; согласно ст. 24.1 организация сопровождения занятости возлагается на органы службы занятости.

Пока трудно с уверенностью говорить о перспективах развития поддерживаемой занятости, однако можно предположить невысокий потенциал предложенной российским законодателем конструкции в силу ряда ее недостатков. Во-первых, российский законодатель попытался институционализировать поддерживаемую занятость в усеченной форме -- только в части сопровождения трудоустройства. Предполагается, что органы занятости должны оказывать незанятым инвалидам консультативную помощь, помощь в организации взаимодействия с работодателем а работодателям -- методическую поддержку; поддержка занятости после трудоустройства не отнесена к их обязанностям (ст. 24.1 Закона о занятости).

Механизм поддержки после трудоустройства инвалида Законом о занятости предусмотрен в виде поддержки занятости непосредственно у работодателя силами наставника, определенного из числа трудящихся работников (ч. 7 ст. 13.1). Такая схема сомнительна хотя бы потому, что сопровождение занятости предполагает профессиональное участие специально обученного лица. Без этой составляющей сопровождение трудоустроенного работника наставником -- работником предприятия -- рискует превратиться в фикцию.

Между тем реабилитационный успех технологии (во всяком случае, что касается лиц с психическими расстройствами), по приведенным выше данным зависит в большей степени от дальнейшего сопровождения занятости, осуществляемого в течение при постоянной поддержке специалиста-кон- сультанта. Такая поддержка необходима для оптимизации режимов труда и трудовой нагрузки с целью обеспечения необходимой производительности; для взаимодействия с органами медико-социальной экспертизы, опеки (если лицо признано недееспособным), лечебным учреждением и работодателем с целью учета индивидуальных особенностей лица при осуществлении трудовой функции и пр.

Во-вторых, как отмечалось выше, для поддерживаемой занятости в законодательстве ряда стран предусмотрены льготы работодателей, например, субсидирование заработной платы после трудоустройства инвалида, финансовая поддержка адаптации, транспортная поддержка и пр. Например, в Австрии работодатели, принимающие на работу лиц с ограниченными воз-можностями, имеют право на интеграционные субсидии. Первые три месяца субсидия покрывает

100% валовой заработной платы + 50% дополнительных расходов ( медицинское и пенсионное страхование и т.д.). Следующие девять месяцев покрытие субсидий -- 50% валовой заработной платы и 25% дополнительных расходов. После этого первого года работодатель имеет право на постоянную (год от года) финансовую поддержку от администрации социального обеспечения для работников с ограниченными возможностями. Это покрывает дополнительные расходы по обстоятельствам, связанные с инвалидностью. Во Фландрии (Бельгия) схема субсидирования за-работной платы покрывает 40% заработной платы в течение первого года, 30% в следующем году, и 20% в последующие годы. На Кипре размер субсидии на заработную плату зависит от трудоспо-собности инвалида. Если инвалид способен работать 20 часов в неделю, субсидия будет воспол-нять оплату за 37 часов. См.: Supported Employment for People with Disabilities...P. 45, 51. В России порядок дополнительных мер поддержки трудоустройства инвалидов нормативно определяется на уровне субъектов федерации. Распоряжением Правительства России от 10.05.2017 № 893-р утвержден План мероприятий по повышению уровня занятости инвалидов на 2017-2020 годы, предусматривающий расширение возможностей трудоустройства инвалидов и необходимость правовой регламентации мер, способствующих реализации сопровождаемого содействия занятости инвалидов. Ряд субъектов федерации уже предусмотрел в законодательстве такие меры поддержки работодателей, принимающих на работу инвалидов, как субсидирование затрат на оборудование рабочих мест инвалидов, частичное возмещение затрат на оплату труда трудоустроенных инвалидов и оплату труда наставников Например, постановлением Правительства Свердловской области от 31.05.2016 № 387-ПП «О специальных мероприятиях, способствующих повышению конкурентоспособности инвали-дов на рынке труда Свердловской области» предусмотрены субсидии: на рабочее место -- в раз-мере не более 50 тыс. руб. за одно рабочее место; на выплату заработной -- в размере, не пре-вышающем минимальный размер заработной платы, установленный в области; на оплату труда наставников -- в размере не более 1/2 установленного в области размера минимальной заработ-ной платы, при этом период возмещения затрат на оплату труда наставников -- не более двух ме-сяцев. В Челябинской области порядок субсидирования утвержден Постановлением областного Правительства «Об утверждении порядков предоставления субсидий, предусмотренных поста-новлением Правительства Челябинской области от 19.11.2014 г. № 596-П от 08.02.2018 г. № 41-П. Субсидия на зарплату при трудоустройстве инвалидов и на зарплату наставников установлены в размере до 13 775 руб. в месяц на человека, но не более чем на 3 месяца..