Губернаторы-"технократы" во главе российских регионов: промежуточные эффекты новой кадровой стратегии федерального центра

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГУБЕРНАТОРЫ-«ТЕХНОКРАТЫ» ВО ГЛАВЕ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ: ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ ЭФФЕКТЫ НОВОЙ КАДРОВОЙ СТРАТЕГИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА

Слатинов В.Б., д. полит.н, зав. Кафедрой

государственного и муниципального управления

Курского государственного университета

В 2016 году после выборов в Государственную Думу РФ блок внутриполитического управления администрации Президента РФ подвергся кардинальному обновлению. Как известно, он фактически осуществляет модерацию политических процессов в стране, включая формирование и реализацию кадровой стратегии в отношении губернаторского корпуса. В этой связи со второй половины 2016 года подходы к рекрутированию руководителей российских регионов начали заметно трансформироваться. Верховная власть не отказывалась от модели назначений временно исполняющими обязанностей губернаторов своих выдвиженцев, которые затем проходили «утверждение» через выборы «референдумного» типа. Данная модель стала основой региональной стратегии федерального центра после возвращения выборов губернаторов в 2012 году и сохранила свою значимость См.: Слатинов В.Б., Меркулова К.Г. Современный этап российской муниципальной реформы: содержание и ожидаемые эффекты // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. - № 5. - С. 38.. Изменения осуществлялись в других направлениях - во-первых, со второй половины 2016 года началась самая масштабная ротация губернаторского корпуса за всю постсоветскую историю (с 2016 года по лето 2020 года ротации подверглись около шестидесяти руководителей субъектов РФ), во-вторых, в ходе ротации доминирующим типом регионального руководителя становятся так называемые «технократы».

Термин «молодой технократ» стал широко использоваться как информационными ресурсами, так и в научных исследованиях региональной политической жизни. Однако четко сформулировать признаки этой когорты новых руководителей территорий не представлялось возможным. Скорее, речь шла о неком собирательном образе - типаже регионального руководителя, на который ориентировалось большинство кадровых решений Кремля.

Биографические данные большинства направляемых с осени 2016 года в регионы новых руководителей позволяют сформировать некий «усредненный» портрет лица, назначавшегося врио губернатора с последующим выходом на избирательную кампанию, которую он должен выиграть. Так, среди назначенных с лета 2016 года по лето 2017 года 11 новых врио руководителей территорий, которые 10 сентября 2017 года были избраны главами субъектов РФ, все являлись либо федеральными чиновниками, либо лицами, замещающими федеральные государственные должности, либо депутатами федерального парламента и представителями федеральных общественных структур. Статусные федеральные позиции, с которых назначались врио руководителей субъектов РФ, были весьма высокими: заместители федеральных министров (Д. Миронов, Д. Овсянников, А Цыденов), директор департамента федерального министерства (А. Алиханов), представители судебной власти высокого уровня (А. Евстифеев), министр Правительства Москвы (М. Решетников), руководители федеральных органов власти - главный судебный пристав и руководитель Росреестра (А. Парфенчиков и И. Васильев), секретарь Общественной палаты РФ (А. Бречалов) и руководитель Агентства стратегических инициатив (А. Никитин). Впервые в регионы направлялся столь внушительный и, по-своему, беспрецедентный десант статусных фигур федерального уровня. Сразу отметим, что федеральные «десанты» 2018 г. и последующих лет незначительно отличались от характеризуемого, хотя диверсификация в подборе кадров руководителей регионов произошла, и на должности вновь избираемых региональных руководителей в дополнение к федеральным служащим Кремлем направлялись региональные чиновники, мэры городов и даже партийные активисты. Анализ биографических данных назначаемых с 2017 года новых врио губернаторов позволяет сформировать «усредненный» портрет «молодого технократа». Это статусный федеральный чиновник либо представитель крупного хозяйствующего субъекта, часто - родившийся в территории, куда он направлялся, возможно - осуществлявший там трудовую деятельность и затем переехавший в столицу. Значительная часть назначенных с последующим избранием на должности губернаторов лиц окончили специализированные курсы в РАНХиГС при Президенте РФ. Программа подготовки кадров для руководства регионами стартовала в 2017 году, в ее рамках предполагалось обучить 162 «высокопотенциальных руководителей» для возможного выдвижения в краткосрочной и среднесрочной перспективе на должности высших должностных лиц в 85 регионах России. Бюджет программы составил 260 млн. рублей. Источник, близкий к РАНХиГС, рассказал, что инициатором проекта стала Администрация Президента, а программу обучения разработали совместно РАНХиГС, корпоративный университет Сбербанка, Школа управления «Сколково» и Высшая школа экономики. Обучение по программе проходят действующие руководители: заместители федеральных министров, вице-губернаторы, члены Совета Федерации, депутаты Госдумы, топ-менеджеры госкомпаний и госкорпораций См.: РАНХиГС поручили подготовить 162 «кандидата в «губернаторы». - https://www.rbc.ru/politics/23/08/2017/599d149c9a79474090c5c6cf?from=newsfeed.

При этом стоит заметить, что представленный портрет новых региональных руководителей-«технократов», на которых Кремль сделал ставку в кадровой политике с 2017 года, все же не отменяет существенных «отклонений» от стандартизированных характеристик в отдельных случаях. Речь идет о «местном происхождении» (среди направленных в регионы руководителей много «варягов», не имевших местных «корней»), пресловутой «технократичности» (образование и опыт работы), а также позиционировании новых глав как «эффективных управленцев». Еще одним важным фактором новой кадровой политики федеральных властей в отношении губернаторского корпуса стал субъективный момент - как замечает А. Перцев, картина нового стиля управления С. Кириенко была «дорисована» - «по формальным признакам новые врио губернаторов очень похожи на свежий призыв высокопоставленных кремлевских чиновников». Иначе говоря, подобные приводят к власти подобных - такая точка зрения должна свидетельствовать об удаче команды Кириенко См.: Перцев А. Новая-старая волна. Почему новые губернаторы-технократы не помогут Кремлю. - https://carnegie.ru/commentary/68027.

Агентство Росбизнесконсалтинг (РБК) в 2017 году провело свое исследование новой «волны» назначений врио губернаторов, сопоставив «усредненный портрет» наделенных полномочиями с характеристиками их коллег, назначенных и избранных в другие периоды. Всего исследованы биографии 183 человек, работавших главами регионов с 2000 года.

Согласно полученным данным, типичным представителем «новой волны» губернаторов с 2016 года становится «варяг из центра» - относительно молодой (средний возраст - 46 лет) федеральный чиновник, приехавший из Москвы в регион. Тенденции к направлению в территории федеральных чиновников доминировали в первый срок нахождения В. Путина в должности Президента РФ (2000-2004 годы), а также с 2012 года (третий срок). Во второй срок В. Путина (2004-2008 годы) и период президентства Д. Медведева (2008-2012 годы) среди назначаемых губернаторов преобладали местные кадры. Ставка на федеральных чиновников в начале 2000-х объяснялась восстановлением управляемости страной и постепенным формированием «вертикали власти», а с 2012 года - эффектом «размывания федерализма». Федеральный центр не доверяет местным элитам, рассматривая направление в территорию на губернаторский пост федерального чиновника как средство контроля и инструмент воспрепятствования превращению регионов в «коррумпированные и клановые семейные вотчины». Примечательны также тенденции на сокращение с 2012 года среди руководителей регионов выходцев из бизнеса и силовых структур - представители этих групп среди губернаторов наличествуют, но их доля снижается, основная ставка делается на федеральных «гражданских» чиновников См.: Дергачев В., Кузнецова Е., Ланделл Д. «Варяг» из центра: как изменился портрет губернатора-новичка за 18 лет. - https://www.rbc.ru/politics/16/10/2017/59de58a99a79474f1855c9d0.

В чем причины заметных перемен в характере рекрутирования руководителей российских регионов? Как было отмечено выше, типические черты губернаторских кадров «новой волны» близки к тем, что характеризуют само руководство администрации Президента РФ и в особенности - её блок политического менеджмента. Речь также идет о серьезных изменениях в механизме государственного управления, адаптирующегося к новым вызовам. Эти вызовы связаны с необходимостью обеспечить более высокие темпы хозяйственного роста, освоение передовых методов управления и сохранение общей устойчивости сформировавшейся политико-экономической системы в условиях постепенного приближения к 2024 году - сроку завершения полномочий действующего Президента РФ. Острота «проблемы-2024» после внесения изменений в Конституцию РФ в известной мере снизилась, однако, фундаментальная проблема устойчивости системы остается. руководитель губернаторский технократ кадровый

Ключевой задачей современных российских элит является сохранение своего доминирующего положения в условиях меняющихся общественных запросов, в которых все заметней выглядит потребность в обновлении власти, ускорении темпов экономического роста и увеличении доходов граждан. По данным совместного исследования Московского центра Карнеги и «Левада Центра» в июле 2019 года (всероссийская выборка 1600 человек), за два года (2017-2019 годы) доля россиян, выступающих за решительные перемены в стране, выросла с 42 до 59%. Заметим, что и в 2017 году до пенсионной реформы соотношение сторонников решительных и постепенных изменений уже составляло 42 к 41%. Примечательно, что на радикальных реформах, как правило, настаивали малоимущие слои населения. Продвинутые социальные страты в большей степени хотели бы постепенных изменений См.: Колесников А., Волков Д. Мы ждем перемен-2. Почему и как формируется спрос на радикальные изменения. - https://carnegie.ru/2019/11/06/ru-pub-80273.

Замеры «Левада Центра» 2017 года демонстрировали, что в общественном сознании наиболее ярко выражено желание переключить внимание властей с внешней политики на внутреннюю. В большинстве своем граждане не знали, кто может предложить осмысленный план перемен, и по привычке называли в качестве потенциальных модернизаторов Путина и политиков, участвующих в федеральных выборах.

В мае 2018 года, вскоре после президентских выборов, Левада-Центр повторил ключевой вопрос о том, каких перемен - радикальных или умеренных - хотят респонденты. Решительных перемен хотели бы уже 57% респондентов. Иначе говоря, президентские выборы не то чтобы сформировали завышенные ожидания, но люди стали связывать с новым политическим циклом надежды на перемены. Власть отчасти тоже ощущала данные настроения (это проявилось в политической повестке дня, предложенной Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию 2018 года, оглашенному накануне выборов), но при отсутствии четкой стратегии и целеполагания в рамках какой-либо политики -- внутренней, внешней, экономической -- заявила публике после выборов идею «прорывного развития» и новые национальные проекты.

Данные исследования Московского центра Карнеги и «Левада Центра» 2019 года, проведенного после состоявшейся пенсионной реформы и повышения налоговой нагрузки, продемонстрировали дальнейшее усиливающееся стремление граждан к изменениям. Жажду перемен испытывали, в первую очередь, следующие пять групп: молодежь, малоимущие слои населения, пенсионеры, средний класс и бюджетники. По всем этим категориям за два года (2017-2019) наметился рост в 6-8 процентных пункта. Перемены нужны, во-первых, тем, кто работает: людям, составляющим основу общества и экономики -- среднему классу и предпринимателям. Во-вторых - тем, у кого положение (личное, социально-экономическое) неважное или безнадежное: бюджетникам, пенсионерам, малоимущим слоям. Наконец, в переменах нуждается молодежь, которая, как считают респонденты, должна стремиться к чему-то новому Там же..

С содержательной точки зрения большинство прозвучавших пожеланий, так или иначе, связано с необходимостью решать социально-экономические проблемы. Тем не менее, из политической части желаемых изменений, в 2019 году в рамках открытого вопроса «что нужно изменить в первую очередь?» второе место (13%) заняла позиция «сменить правительство, президента, власть». Она стала единственной «политической» опцией в «десятке» приоритетных, но ее место в иерархии предлагаемых мер весьма показательно Там же.

Результаты опроса свидетельствуют о том, что общество, не стремясь к революции, тем не менее, готово к переменам, прежде всего социально-экономическим, но и управленческим, и политическим, и хотело бы подтолкнуть к ним государство. При этом после четырех лет падения доходов граждан (2014-2017) и их двухлетней стагнации (2018-2019) люди не согласны, чтобы перемены происходили за их счет. В представлении россиян государство - все еще главный источник перераспределения национального богатства, но делать это оно должно, по их убеждениям, более эффективно. Исследование выявило в позициях россиян множество противоречий. Одно из главных: люди хотят радикальных перемен, но боятся социальной платы за них. Тем не менее, если стремление к общественным изменениям будет нарастать с такой же скоростью, как в последние два года, очень скоро может обнаружиться массовый спрос на политические свободы и политический выбор, пишут Д. Волков и А. Колесников Колесников А., Волков Д. Мы ждем перемен-2. Почему и как формируется спрос на радикальные изменения. - https://carnegie.ru/2019/11/06/ru-pub-80273. Указанное обстоятельство подталкивает власти, чтобы сохранить приемлемый для них уровень массовой поддержки, к смене методов управления в сторону их осовременивания и технократизации. В том же направлении российские власти толкают глобальные изменения на мировых рынках и в международной политике.

Логика политико-административных изменений, вызванная перечисленными выше обстоятельствами, встроена в принципиально важную характеристику системы - речь идет о высокой степени участия государства в экономических, политических, бизнес-процессах. Задача «гражданских» и технократических элит в подобном контексте -- сохранять систему в устойчивом состоянии, силовых - определять политическую и отчасти идеологическую рамку См.: Колесников А., Волков Д. Дети Путина: кто будет править Россией после 2024 года. - https://carnegie.ru/2019/10/03/ru-pub-79975. Перемены, безусловно, не являются целью системы, основные бенефициары которой не заинтересованы в трансформациях, затрагивающих их жизненно важные интересы (прежде всего, возможность рентоизвлечения). Но, поскольку спрос на них есть, они симулируются. Система, отвечая на потребность в переменах, запускает цикл собственных технократических улучшений без изменения политического фундамента.

Кроме того, сторонники «технократической мобильности» уверены: назначения новых технократов на среднем уровне государственно-управленческой пирамиды будут постепенно оказывать давление на назначения на верхнем уровне; кадры будут «просачиваться» наверх, постепенно повышая качество управления в целом.

При этом статусные, ресурсные и структурные ограничения для «технократов» вполне четко обозначены. Их участие в процессе принятия собственно политических решений - в области «геополитики», внутренней и внешней политики существенно ограничено. Главная задача «технократической части» государственно-управленческой машины - поддерживать приемлемый для политической системы уровень потребительского оптимизма, помогать системе избегать чрезмерного социального напряжения. Важно также эффективно решать повседневные проблемы. Иначе говоря, обеспечивать высшему политическому классу нормальный социальный фон для продолжения привычного существования в рамках государственного капитализма. Подотчетность в такой системе направлена, в основном, наверх. Важно отметить акцент в политике «технократизации» кадров на региональном уровне управления (впрочем, в январе 2020 года данный процесс широко затронул и Правительство РФ). Для федерального центра в столь большой стране, как Россия, важно обеспечивать политико-управленческий контроль над территориями, а также относительно единообразное применение установок, связанных с реализацией национальных проектов, основанных на Указе Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Целеполагание здесь сугубо прагматическое, измеряемое контрольными цифрами и KPI. Таким образом, вместо институционального подхода (с использованием институтов демократии и рынка) применяется подход «проектный», технократический. Через его использование нынешняя политико-административная система нащупывает возможности сохранения социального и политического равновесия до конца политического цикла и далее.

В арсенале российской элиты наличествуют разные способы решения проблем страны и регионов в рамках технократического подхода. Один из них - поиск новых лиц, нового человеческого капитала. Другой - кардинальные технологические изменения. Кроме того, это борьба с коррупцией в пределах, не нарушающих стабильность функционирования системы (в рамках официального антикоррупционного дискурса) и улучшение работы государственных сервисов. В последнем случае идеалом, по оценке экспертов, является максимальная автоматизация функций и предоставления услуг. Опираясь на указанные инструменты (современные компетенции, технологические изменения и улучшение работы государственных сервисов), технократы призваны обеспечить, по возможности, профессиональное исполнение и проведение в жизнь решений, принятых на политическом уровне - в первую очередь национальных проектов, операторами которых они фактически стали. «Варяжский» статус большинства представителей новой волны губернаторских кадров в подобной логике понятен - цель этой стратегии в унификации управленческих практик и усилении контроля центра над регионами и местными элитами. В известной степени у исполнителей-технократов не должно быть своей политической повестки. Кроме того, они должны быть легко заменяемы. Их лояльность по отношению к федеральному центру и подотчетность по отношению к нему играют решающую роль.

Таким образом, базовая идея «технократического транзита» состоит в том, чтобы, не меняя существующие институты, не вводя политическую демократию, поменять лица во власти См.: Колесников А., Волков Д. Дети Путина: кто будет править Россией после 2024 года. - https://carnegie.ru/2019/10/03/ru-pub-79975. Запущены новые механизмы «возгонки» технократических кадров. Такой механизм способен постепенно сделать систему более эффективной и адаптированной к современным вызовам.

Динамика изменений в составе губернаторского корпуса в 2017-2019 годы представлена нами ниже (табл. 1). Отметим, что данные таблицы формировались на основе итогов прямых выборов высших должностных лиц регионов в единый день голосования, а не промежуточных назначений врио губернаторов (последних больше, поскольку некоторые из назначенных вскоре покидали свои должности либо проиграли выборы). Мы также не учитывали случаи избрания глав регионов парламентами субъектов РФ.

Таблица 1

Динамика обновления кадрового состава глав субъектов РФ на прямых выборах в 2017-2019 годы

Если в 2017 году все 11 новых избранных глав регионов до выборов были назначены врио до выборов с «федеральной позиции», то в 2018 году и кадровая политика Центра стала более диверсифицированной, и политическая ситуация в связи с пенсионной реформой и повышением налогов - более сложной. Кандидаты федерального центра проиграли выборы в Хабаровском крае, Владимирской области и Хакасии (во всех трех регионах главами субъектов были избраны оппозиционные «политики», а не «технократы»). Стратегия кадровых назначений тоже усложнилась - среди делегированных Центром и назначенных врио руководителей регионов появились представители местных элит (А. Гусев, Воронежская область; А. Николаев, Якутия; А. Моор, Тюменская область; Д. Азаров, Самарская область), работавшие мэрами региональных столиц. Наряду с назначением с «федеральной позиции» появилась «межрегиональная ротация» - новый губернатор Алтайского края В. Томенко до назначения врио руководителя территории работал заместителем губернатора Красноярского края, новый магаданский губернатор С. Носов - мэром Нижнего Тагила, новый глава Новосибирской области А. Травников - мэром Вологды. Среди новых сюжетов - появление в составе глав регионов - ставленников Центра - представителей бизнеса (впрочем, в большинстве своем поработавших и на государственной службе) - С. Цивилева (Кемеровская область), В. Орлова (Амурская область), а также назначенцев «по партийной линии» - политических активистов из партий, представляющих системную оппозицию - А. Клычкова (Орловская область) и А. Буркова (Омская область). В данном случае речь идет о стратегии «вовлечения» оппозиции в системное поле государственного управления в рамках «договорного формата» - в регионах, где были назначены указанные представители, «Единая Россия» не выдвигала на выборах против них своих кандидатов. Примечательно также, что и А. Клычков и А. Бурков, являются «варягами» для территорий, исполнительную власть в которых они возглавили, оба также окончили упомянутые «губернаторские курсы» РАНХиГС при Президенте РФ. Значительная часть избранных губернаторами в 2018 году столичных назначенцев вполне соответствовала «эталонному» представлению о «молодых технократах» - заместители федеральных министров С. Воскресенский (Ивановская область) и Г. Никитин (Нижегородская область), заместитель полпреда Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе М. Ведерников. С. Воскресенский прошел подготовку по программе кадрового резерва РАНХиГС.

В 2019 году Центру удалось восстановить «норму», исключив победы на губернаторских выборах неодобренных кандидатов, поэтому, как и в 2017 году, всем направленным из столицы врио руководителей территорий удалось избраться на губернаторские должности.

Масштабы обновления губернаторских кадров, как видно из таблицы, в 2019 году были меньшими, чем в предыдущем, но несколько более широкими, чем в 2017 г. Ключевые статусные позиции, с которых осуществлялись назначения, также сохранились. Основными продолжали быть должности крупных федеральных чиновников - в регионы вновь отправились несколько заместителей министров - А. Чибис (Мурманская область), А. Текслер (Челябинская область), Р. Старовойт (Курская область), А. Осипов (Забайкальский край). По-прежнему использовался механизм межрегиональных перемещений - заместитель губернатора Тюменской области В. Шумков был назначен врио, а потом избран губернатором Курганской области. В должности губернатора (Липецкая область) впервые появился представитель банковского сектора (вице-президент Сбербанка) И. Артамонов, не имевший опыта государственного и муниципального управления, правда, прошедший подготовку по программе кадрового резерва РАНХиГС.

В какой мере успешности Кремлю удастся реализовать проект «технократизации» региональных, а затем и федеральных элит, станет ясно уже в среднесрочной перспективе. Оценивая первые эффекты данного процесса, можно отметить, что, реализуя политическую линию на замену региональных руководителей новой волной собственных кандидатов, федеральный центр поставил территории в полную зависимость от качества своей кадровой политики. Жесткая ротация губернаторов и замена бывших руководителей на представителей отобранного и подготовленного Администрацией Президента резерва - яркое свидетельство затухания российского федерализма, закрепления «унитарной федерации» как способа территориальной организации российской государственности. Для направляемых в регионы «технократов», большая часть которых работала на федеральных управленческих позициях, важнейшим залогом успешности является способность к быстрому знакомству с регионом и его особенностями, а также освоение компетенций по управлению территориями. Качество управления регионами поставлено в зависимость от этих факторов. Основным источником легитимности власти «технократов» является краткосрочный фактор обновления власти в территории. Выборы, проведенные по «референдумному» сценарию, не способны создать долговременный легитимирующий власть новых губернаторов эффект. Дееспособность политической стратегии и устойчивость позиций внутри территории во многом определяется характером «врастания в почву», то есть особенностями взаимоотношений с местными элитами. Недоверие к последним, по всей видимости, является если не всеобщей, то широко распространенной характеристикой «варягов-технократов», отсюда желание последних расставить на командные высоты в управлении регионами лично близких людей, также являющихся «варягами». При соблюдении известных балансов и общем позитивном взаимодействии с местными элитами, серьезного напряжения это не вызывает, во всяком случае, на первоначальном этапе работы. Игра в позиционировании на «эффекте обновления» и явном контрасте с прежним правлением стимулирует к проявлению «отзывчивости» и формированию новых механизмов участия гражданского общества в определении повестки дня, однако, остаются вопросы о долговременности и устойчивости этих механизмов за пределами избирательной кампании, и по мере того как «эффект обновления» начнет выдыхаться. Политически выигрышной на старте правления является также «инфраструктурная повестка» с акцентом на дорожное строительство и обновление городской среды, однако и она упирается в фактор времени, устойчивости и ресурсной обеспеченности. Будучи ресурсно и институционально зависимыми «операторами» федерального политического курса (нацпроекты) губернаторы-технократы обнаруживают явный дефицит «авторской повестки», что ставит под вопрос их успешность в деле регионального развития в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Размещено на Allbest.ru