Глава муниципального образования в структуре органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Глава муниципального образования в структуре органов местного самоуправления

Бабошин О.А.

Аннотация

Цель. Анализ актуальных проблем правового статуса главы муниципального образования в системе местного самоуправления.

Методы. Использована общенаучная методология диалектического познания, а также исторический, сравнительно-правовой и системно-структурный методы.

Результаты. Проанализирован правовой статус главы муниципального образования в современных условиях. Сделаны выводы о необходимости определенных изменений действующего законодательства о местном самоуправлении.

Научная новизна. Предложена новая легальная дефиниция «глава муниципального образования»; обосновано положение о необходимости осуществления им своих полномочий исключительно на постоянной (профессиональной) основе; предложена новая модель муниципальной власти.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, муниципальная власть, глава муниципального образования

полномочия профессионализм глава муниципальное образование

Термин «глава муниципального образования» был введен в правовой оборот Федеральным законом от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] для обозначения выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Интересно отметить, что само понятие «муниципальное образование» как юридически узаконенное появилось несколько ранее - с принятием в 1994 г. Гражданского Кодекса РФ (ч.1), хотя и не получило четкого нормативного определения [2]. До появления названных актов в России были распространены понятия «глава местной администрации» и «глава местного самоуправления». Как справедливо отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, ни одно из них не имело четкого толкования: можно было предполагать, что это тождественные понятия или напротив - что наименование зависело от способа вступления в должность. Если лицо избиралось населением, его следовало именовать главой местного самоуправления, а в случае назначения - главой местной администрации [3, c.209]. Такое положение вызывало правовую неопределенность и неоднозначность суждений.

Вышеназванный Закон 1995 г. Устранил данный дефект, введя в понятийный аппарат единое наименование «глава муниципального образования», однако не в полной мере учел существующую практику. Не смотря на свою повсеместную распространенность, должность глава для федерального законодателя так и не стала обязательной - ее учреждение связывалось с исключительно только с уставом самоуправленческой территории (при обязательном наличии выборного представительного органа местного самоуправления). Этот вывод неоднократно подтверждался в свое время решениями высших судебных органов, в частности Верховного Суда РФ, который указал (1999 г.), что во многих регионах при организации выборов в органы местного самоуправления допускается характерная ошибка: до принятия уставов одновременно с выборами представительных органов назначаются выборы глав муниципальных образований. Между тем, как отмечал Верховный Суд, выборы глав могут быть назначены и проведены лишь после того, как такая выборная должность будет предусмотрена уставом конкретного муниципального образования [4]. Не остался в стороне и Конституционный Суд РФ, отметив недопустимость прямых обязываний регионального законодательства об учреждении должностей глав местного самоуправления и тем более установления порядка замещения этих должностей (Постановление от 30 ноября 2000 г. № 15-П) [5], а также сформулировав правовую позицию, согласно которой «местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции РФ (статья 130, часть 1) вытекает обязанность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований; все иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований» (Определение от 21 февраля 2002 г. №26-О) [6]. Тем самым Суд подтвердил диспозитивный характер пункта 1 статьи 16 Закона 1995 г. о возможности предусмотреть в уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица.

Сегодня, в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7], ситуация принципиально изменилась: глава муниципального образования перешел в разряд обязательных органов местного самоуправления (ст.34). Тем самым федеральный законодатель, во-первых, воспринял практику муниципального строительства, а во-вторых, безусловно повысил роль и статус главы самоуправленческой территории в структуре муниципальной власти. Не случайно, что в теории муниципального права главу определяют не только как высшее должностное лицо, но и как единоличный орган местного самоуправления [8, c.373]. Объясняется это тем, что в силу прямого указания части 1 статьи 34 Федерального закона №131, глава муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Кроме того, вполне определенно изложил свою позицию по данному поводу и Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о правомерности наделения главы положением органа местного самоуправления. По мнению Суда, понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве муниципального органа (Определение от 26 сентября 1996 г. №92-О) [9].

Рамки статьи не позволяют охватить все грани правового статуса главы муниципального образования, поэтому остановимся лишь не некоторых аспектах. Прежде всего вызывает недоумение тот факт, что в статье 2 Федерального закона №131, содержащей основные термины и понятия данного нормативного акта, отсутствует как таковое само понятие «глава муниципального образования». Здесь раскрываются лишь отдельные характеристики, присущие его правовому статусу, а именно содержится понятие «выборное должностное лицо местного самоуправления» и перечень лиц, замещающих муниципальные должности. Очевидно это связано с тем, что в статье 36 данного закона глава определяется как высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. На наш взгляд данное понятие нуждается, во-первых, в дополнении; во-вторых, в некоторой корректировке; в-третьих, включением его непосредственно в сам текст статьи 2 Федерального закона №131. Что касается дополнения (или расширения) этой дефиниции, отметим, что по своему правовому положению глава муниципалитета является выборным должностным лицом: единственным способом замещения указанной должности является избрание (независимо от конкретного способа - населением непосредственно или представительным органом). Кроме того, только глава муниципального образования, по сути, может представлять в целом свое публично-территориальное образование в отношениях с юридическими и физическими лицами, а также государственными органами и должностными лицами. Иначе говоря, глава - это официальный представитель конкретного муниципального образования. Следует также подчеркнуть, что на главу не распространяется статус муниципального служащего. Будучи выборным должностным лицом местного самоуправления, глава муниципалитета замещает не «должность муниципальной службы» (как муниципальный служащий), а именно «муниципальную должность» (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации») - [10]. Наконец, статус главы в качестве высшего должностного лица муниципального образования - это очевидный факт. Как справедливо отмечает профессор И.В. Выдрин, он является обладателем организационно-распорядительных (если руководит думой) или исполнительно-распорядительных полномочий (когда возглавляет местную администрацию) по организации деятельности представительного органа или по решению вопросов местного значения [11, c.159].

Что касается корректировки анализируемой дефиниции, выскажем следующую позицию. В действующей законодательной формулировке сказано, что глава «наделяется… собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» (часть 1 статьи 36 Федерального закона №131). Однако из общей теории права известно, что полномочия (т.е. совокупность прав и обязанностей субъекта) - это лишь элемент (часть) более широкой и сложной правовой категории, а именно компетенции. Кроме полномочий, компетенция также включает в себя и предметы ведения - сферы общественных отношений, в которых правомочен действовать властный субъект и территориальный масштаб (уровень) его деятельности. С учетом сказанного, считаем целесообразным говорить о том, что глава муниципального образования наделяется уставом не собственными полномочиями, а собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. И еще оно замечание. В части 1 статьи 36 вышеназванного закона буквально сказано, что глава «наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями…». Возникает закономерный вопрос: почему только в соответствии с настоящей статьей? Ведь отдельные полномочия главы муниципалитета содержатся также и в других нормах Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в частности право отклонения нормативных актов, принятых представительным органом муниципального образования (право вето) закреплено в части 13 статьи 35 (речь идет о так называемом «сильном главе», т.е. руководителе местной администрации); право назначать публичные слушания (при наличии собственной инициативы), - в статье 28, и т.д. Подобные примеры можно продолжить. Поэтому считаем целесообразным говорить о том, что глава наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения не только исключительно в соответствии со статьей 36, а в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в целом.

Резюмируя все вышесказанное, предлагаем для непосредственного включения в текст статьи 2 Федерального закона №131 следующее понятие: глава муниципального образования - высшее выборное должностное лицо муниципального образования, замещающее муниципальную должность, наделенное уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Аналогичным образом должна быть скорректирована соответственно и часть 1 статьи 36 данного законодательного акта.

Следует также обратить внимание на такой аспект в правовом статусе главы самоуправленческой территории как возможность осуществления им своих полномочий на постоянной (профессиональной) и соответственно возмездной основе, так и возможно на непостоянной основе, если последнее оговорено в уставе муниципального образования. Как справедливо отвечают М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов, законодательство и сложившаяся правоприменительная практика допускают исполнение обязанностей главы муниципального образования как на возмездной, так и на безвозмездной основе [12, c.33]. В этом его отличие от главы местной администрации, который всегда получает денежное вознаграждение за свою деятельность. Действительно, согласно части 5 статьи 40 Федерального закона №131 выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии в настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования; при этом каких-либо исключений для главы не устанавливается. Интересно отметить, что в российской муниципальной практике встречаются (правда единичные) случаи, когда глава муниципалитета исполняет свои полномочия не на постоянной основе. Тат, подобное положение закреплено, например, в части 3 статьи 31 устава муниципального образования Славный Тульской области (здесь глава одновременно исполняет полномочия председателя Собрания депутатов) [13]. На наш взгляд, статус высшего должностного лица публично-территориального образования не совместим с осуществлением им своих полномочий на непостоянной (непрофессиональной) основе. Как справедливо отмечает Д.Г. Правдин, модель с главой муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, не соответствует потребностям муниципального управления и должна быть государственно запрещена [14, c.39]. Соответственно предлагаем внести дополнение в статью 36 Федерального закона №131, прямо указав, что глава может осуществлять свои полномочия исключительно на постоянной (профессиональной) основе. Тем самым на него будут распространяться и запреты, установленные частью 7 статьи 40 данного закона для выборных должностных лиц, работающих на постоянной основе.

Обратимся теперь к такому актуальному вопросу как способ (порядок) избрания главы муниципального образования и его положения в структуре органов местного самоуправления (т.е. к вопросу о моделях организации муниципальной власти). Конституция РФ прямо не называет главу муниципального образования в числе избираемых населением напрямую органов и должностных лиц публичной власти и не определяет какой-либо иной конкретный порядок замещения этой должности, что предполагает необходимость законодательного регулирования данного вопроса. Часть 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. №136) [15] наделила субъекты Российской Федерации правом определять законом способы избрания глав муниципальных образований, выбирая их из тех вариантов, что предусмотрены в данной норме, в том числе вводить единственный способ избрания главы для конкретных муниципальных образований. При этом, как следует из указанных законоположений во взаимосвязи с частью 4 статьи 7 названного Федерального закона, вопрос о порядке формирования органов местного самоуправления (а значит и способа избрания главы) не может решаться в уставе муниципального образования иначе, чем это предусмотрено законом соответствующего субъекта РФ. В подобных условиях, как справедливо отмечает судья Конституционного Суда РФ профессор А.Н. Кокотов в своем Особом мнении в Постановлению Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. №30 [16], установление способа избрания главы в уставе муниципального образования превращается в формальность, поскольку муниципальное образование обязано в своем уставе воспроизвести тот способ избрания главы, который для него установлен законом субъекта Российской Федерации, а последние, в свою очередь, «получили действенное средство влияния на подбор глав муниципальных районов и городских округов». В данном Постановлении Конституционный Суд РФ в целом признал часть 2 статьи 36 Федерального закона №131 соответствующей Конституции РФ, при этом сформулировав важную правовую позицию, суть которой сводится к следующему. Не исключается воспроизведение в законе субъекта РФ как единственно возможного (обязательного), так и нескольких (альтернативных) из числа предусмотренных Федеральным законом №131 способов избрания главы муниципального образования, причем как в отношении отдельных (конкретных), так и нескольких или всех муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего субъекта Федерации. При этом в отношении муниципальных образований верхнего территориального уровня (муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов), а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач (имеющих по своему характеру государственное значение) сопоставимы с городскими округами, закон субъекта РФ может установить единственно возможный (т.е. безальтернативный) вариант порядка избрания главы и его места в системе органов местного самоуправления (т.е. по сути - модель муниципальной власти). При этом, как подчеркивает Суд, закон субъекта РФ должен устанавливать объективно обусловленные и формализованные критерии определения состава таких муниципальных образований, отражающих особенности осуществления в них местного самоуправления. Примечателен тот факт, что Конституционный Суд РФ в названном постановлении фактически сам сформулировал данный критерий - это осуществление в муниципальных районах и городских округах как таковых значительного объема имеющих государственное значение публичных функций и задач. Субъектам Федерации остается лишь продублировать данный критерий в своих законодательных актах (что уже и получило распространение на практике, в частности, в Свердловской области). Что же касается муниципальных образований первичного (базового) территориального уровня местного самоуправления (т.е. сельских и городских поселений, не сопоставимых с городскими округами), то в отношении их, как подчеркнул Конституционный Суд РФ, недопустимо введение законом субъекта РФ безальтернативного (единственно возможного) способа замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре органов местного самоуправления. При этом в числе альтернативных способов во всяком случае должно быть предусмотрено проведение прямых муниципальных выборов главы. Обосновал Конституционный Суд РФ тем, что поселения более ориентированы на самоорганизацию (нежели крупные муниципалитеты), обладают более высоким, чем муниципальные районы и городские округа, потенциалом личного участия жителей в делах местного сообщества; в них более востребованными являются прямые, непосредственные отношения органов местного самоуправления с населением. Правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 1 декабря 2015 г. №30, нашла свое полное отражение и в Законе Свердловской области от 10 октября 2014 г. №85 «Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» (в ред. От 5 июня 2018 г.) [17], в соответствии с которым, в отношении всех городских округов (68) и муниципальных районов (5) области избрана единственно возможная (безальтернативная) модель организации муниципальной власти: главы этих муниципальных образований должны избираться их представительными органами из числа кандидатур, представленных конкурсными комиссиями по результатам проведенного предварительного конкурса и возглавлять местные администрации (так называемая «пятая» или «советская» модель муниципальной власти. Что же касается сельских (16) и городских (5) поселений, то в отношении их областной законодатель предусмотрел три альтернативные модели организации муниципальной власти: а) глава избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа и исполняет полномочия его председателя; б) глава также избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию; в) глава избирается представительным органом из числа кандидатур, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию (так называемая «советская» модель). Окончательный же выбор конкретной модели муниципальной власти остается за уставом соответствующего поселения. Заметим, что в ранее действующей редакции данный областной закон отдельно предусматривал муниципальные выборы глав МО г. Екатеринбург и г. Нижний Тагил, а в качестве дополнительного критерия для них устанавливал демографический фактор - численность населения более 300 тысяч человек.

Часть 2 статьи 36 Федерального закона №131 в ранее действовавшей редакции предусматривала право муниципальных образований непосредственно воспроизводить в своем уставе способ избрания главы муниципального образования из тех, что закреплялись в указанном Федеральном законе. На наш взгляд, такое положение в наибольшей степени соответствовало Конституции РФ (часть 1 статьи 131), согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В связи с этим согласимся с позицией А.Н. Кокотова, высказанной им в Особом мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. №30, согласно которой «часть 2 статьи 36 названного закона (в действующей редакции) существенно ограничивает конституционное право граждан самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления и не соответствует статьям 12,130 и 131 (часть 1) Конституции РФ».

В заключение, несколько слов о современных моделях организации аппарата муниципальной власти (применительно к статусу главы муниципального образования). Одним из общих принципов организации местного самоуправления в РФ является принцип многообразия организационных моделей аппарата муниципальной власти. Это обстоятельство неоднократно подчеркивал Конституционный Суд РФ в своих решениях (Постановление от 18 мая 2011 г. №9 [18] и др.). Как справедливо отмечает директор екатеринбургского Института муниципального управления профессор И.В. Выдрин, «оптимальных моделей устройства местной власти нет» [19]. До 2010 г. в России самой распространенной была так называемая «одноглавая модель»: глава муниципалитета избирался на муниципальных выборах населением и возглавлял местную администрацию. В современных условиях на ее место приходит так называемая «советская» (или «пятая») модель: глава избирается местным представительным органом из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Данная модель, как и любая другая, имеет свои сильные и слабые стороны. В качестве ее положительных аспектов можно отметить следующие: а) экономия бюджетных средств на проведение муниципальных выборов; б) профессионализм будущего главы, который обеспечивается конкурсным отбором кандидатов; в) отсутствие двоевластия, что присуще так называемой «советно-менеджерской» модели. В качестве слабой стороны - отсутствие у главы муниципалитета мандата народного доверия, в виду того, что он не прошел горнило муниципальных выборов.

Считаем целесообразным предложить следующую альтернативную модель организации муниципальной власти, условно назвав ее «народно-менеджерской»: глава муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах, но только из числа тех кандидатов, которые будут включены в избирательный бюллетень конкурсной комиссией по результатам предварительного конкурса. Избранный таким образом глава должен одновременно и возглавить местную администрацию. При этом состав конкурсной комиссии считаем целесообразным формировать исключительно представительным органом муниципального образования из представителей местного сообщества. На наш взгляд, данная модель обеспечит симбиоз «одноглавой» и «советской» моделей муниципальной власти и в наибольшей степени будет соответствовать части 1 статьи 131 Конституции РФ.

Литература

1.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст.3506. Документ утратил силу.

2.Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть 1: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 23 мая 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 32. Ст.3301.

3.Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник для вузов. М.:Норма-Инфра-М, 2001. 368 с.

4.Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации. Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам. Вопросы местного самоуправления // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. № 1.

5.Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области // Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

6.Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2002 г. № 26-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной Думы о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 4.

7.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 (в ред. от 3 августа 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

8.Муниципальное право России: учебник / под ред. А.Н. Кокотова. М.: Юрайт, 2009. 504 с.

9.Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 сентября 1996 г. № 92-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонстультантПлюс».

10.О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ (в ред. от 3 августа 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст.1152.

11.Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. М.: Норма, 2006. 320 с.

12.Пресянков М.В., Чаннов С.Е. Оплата труда должностных лиц местного самоуправления: вопросы правовой определенности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 10. С.31-33.

13.Устав муниципального образования Славный от 27 апреля 2009 г. № 3/8 (в ред. от 31 января 2012 г.) // Арсеньевские вести. 2009. № 18.

14.Правдин Д.Г. Глава муниципального образования в системе органов местного самоуправления // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 3. С. 38-41.

15.О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 февраля 2015 г.) // Российская газета от 30 мая 2014 г.

16.Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. №30 по делу о проверке конституционности частей 4,5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1. статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1. статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

17.Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области: Закон Свердловской области от 10 октября 2014 г. № 85 (в ред. от 5 июня 2018 г.) // Областная газета от 15 октября 2014 г.

18.Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 г. № 9-П по делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова // Российская газета от 03 июня 2011 г.

19.Оптимальных моделей устройства местной власти нет // Областная газета. 2018. 20 апреля

Размещено на Allbest.ru