Анализ уровня профессиональной экологической компетентности служащих в публичных органах власти Свердловской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

Анализ уровня профессиональной экологической компетентности служащих в публичных органах власти Свердловской области

Орешкина Т.А.



Аннотация

В статье рассмотрены результаты анализа объективных и субъективных показателей экологической компетентности муниципальных служащих, лиц, замещающих муниципальные должности, и государственных гражданских служащих Свердловской области. Эмпирической базой послужили статистические данные, предоставленные Управлением Федеральной службы государственной статистики по Свердловской области и Курганской области специально для проведения данного исследования, а также экспертные полуформализованные интервью с государственными гражданскими и муниципальными служащими пяти муниципальных образований Свердловской области. Авторы пришли к выводу, что формальные требования к квалификации служащих публичных органов власти выполняются. Однако это не обеспечивает эффективность решения экологических проблем на муниципальном уровне, так как в реальности наблюдается дефицит экологических компетенций. Муниципальные служащие и лица, замещающие муниципальные должности, переоценивают свою экологическую компетентность. Значительный профессиональный опыт позволяет выполнять служащим свои обязанности, однако он не отменяет недо-статок знаний в области охраны окружающей среды. К экологической компетентности служащих в публичных органах власти не предъявляются высокие требования, а повышение квалификации является формальной процедурой. Исследование показало, что природоохранная проблематика не приоритетна для местных властей: представители городских администраций мало мотивированы к системной природоохранной деятельности, уровень экологической компетентности служащих неодинаков и зависит от занимаемой должности. Как следствие, возможности органов муниципальной власти по защите экологических интересов местных сообществ год от года сокращаются. Предложены меры повышения экологической компетентности представителей муниципальной власти.

Ключевые слова: экологическая политика; муниципальные служащие; окружающая среда; экологическая компетентность; муниципальное управление; Свердловская область.



Полномочия в сфере охраны окружающей среды в России распределены между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Это порождает проблемы разграничения предметов ведения и распределения обязанностей. В статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» сказано, что охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий Об охране окружающей среды [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // «Консультант Плюс». иДЬ: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/ (дата обращения: 18.08.19)..

Полномочия органов местного самоуправления определяются, в первую очередь, в Федеральном законе N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электрон-ный ресурс]: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // «Консультант Плюс». иДЬ: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 18.08.19).. Отдельные положения, затрагивающие компетенцию муниципальных образований и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, закреплены в федеральных законах N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и ряде других законодательных актов. экологический компетентность служащий

Передавая муниципальным образованиям те или иные вопросы в сфере окружающей среды, полномочия органов местного самоуправления обозначаются недостаточно четко, при этом в отдельных сферах идет многолетний процесс реформирования. Данный вопрос широко обсуждается в юридической, экономической и социологической литературе. Общепризнано, что формы взаимодействия государственных органов как одних из основных субъектов охраны окружающей среды с органами местного самоуправления прописаны в природоохранном законодательстве недостаточно четко (Васильева, 2006; Елисеев, 2005; Кичигин, 2011; Русин, 2012). Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды не дифференцируются в зависимости от размера муниципального образования. По справедливому замечанию Н. С. Соколовой, «крупным муниципальным образованиям не хватает полномочий в области муниципального экологического управления, а небольшие города не справляются с уже представленными полномочиями» (2013, с. 68). Н. И. Хлуденева отмечает, что формирование эколого-правовой компетентности невозможно без упорядочения и развития нормативно-правовой базы (2017, с. 151).

Многолетние социологические исследования показывают, что основную ответственность за решение экологических проблем население возлагает именно на местные власти Экологическая ситуация в России: мониторинг ВЦИОМ // ВЦИОМ, официальные сайт, 2018. URL: https://wcюm.ш/mdex.php?id=236&шd=9267 (дата обращения: 16.12.2018). При этом для граждан не имеет принципиального значения, на какой должности находятся лица, ответственные за решение экологических проблем. Формально в круг представителей публичной власти, принимающих решения по экологическим вопросам на местном уровне, входят муниципальные служащие и лица, замещающие муниципальные должности. Местное самоуправление является самой массовой и близкой к конкретной территориальной общности формой осуществления гражданами народной власти, чем и обусловлено наше внимание к местной власти в защите прав граждан на благоприятную окружающую среду.

В Свердловской области по аналогии с федеральным законодательством существует один основополагающий нормативный документ, определяющий экологическую политику региона. Им является закон Свердловской области от 20.03.2006 N 12-ОЗ «Об охране окружающей среды на территории Свердловской области».

В законе прописаны компетенции высших органов государственной власти Свердловской области в сфере охраны окружающей среды (ст. 3), уполномоченного исполнительного органа (ст. 4), а также закреплены положения о деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, в сфере охраны окружающей среды (ст. 7) Об охране окружающей среды на территории Свердловской области [Электронный ресурс]: Закон Свердловской области от 20 марта 2006 г. N 12-ОЗ (с изменениями на 25 сентября 2017 года) // Гарант. ОТИ http://base.garant.ru/35177071/ (дата обращения: 12.01.18)..

На основе Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и нормативно-правовых актов муниципальных образований Свердловской области, экологические полномочия исполнительных органов местного самоуправления общего характера можно объединить в несколько групп:

Первая группа - полномочия по определению приоритетных направлений охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности на территории муниципального образования: разработка местных экологических планов, программ финансирования и реализация федеральных и региональных экологических программ.

Вторая - полномочия по благоустройству и охране зеленых насаждений в городах и иных поселениях.

Третья - полномочия по экологическому контролю, координации производственного контроля, осуществляемого соответствующими экологическими службами предприятий; по организации и проведению обследований территории муниципального образования с участием подведомственных муниципальных учреждений и предприятий для выявления нарушений законодательства в области охраны окружающей среды; по управлению особо охраняемыми природными территориями местного значения и контролю за соблюдением режима особой охраны таких территорий.

Четвертая - полномочия по информированию населения о состоянии окружающей среды и принимаемых мерах по ее оздоровлению, а также полномочия по формированию систем экологического образования и просвещения населения, по организации пропаганды экологических знаний, взаимодействию с общественными экологическими организациями. В эту группу можно отнести полномочия по организации и проведению общественных обсуждений по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также работы с обращениями граждан и некоммерческих организаций.

Пятая - полномочия по созданию условий для массового отдыха населения и обустройству зон рекреации.

Шестая - полномочия, по комплексной оценке, и прогнозированию состояния окружающей среды, по использованию природных ресурсов на территории.

Седьмая - участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением почв, водных объектов, городских лесов в границах муниципального образования Закон Свердловской области N 12-ОЗ «Об охране окружающей среды на территории Свердловской области»; постановление администрации города Екатеринбурга «Об утверждении Муниципальной программы «Экология и охрана окружающей среды в муниципальном образовании “город Екатерин-бург” на 2017-2020 годы»» от 31.10.2016 N 2164 (ред. от 18.06.2018 N 1667) // «Консорциум Кодекс». иКЬ: http://docs.cntd.ru/document/429069326/ (дата обращения: 27.02.2019)..

Реализация заявленных природоохранных полномочий подразумевает создание соответствующего экологического подразделения при формировании местной администрации. Отдельные комитеты по экологии

и природопользованию существуют только в городах-миллионниках. В большинстве муниципальных образований Свердловской области природоохранные задачи разделены между несколькими муниципальными служащими городских администраций и лицами, замещающими муниципальные должности. Полномочия могут быть также закреплены за главой муниципального образования или за его заместителем, а обязанности по информированию населения выполняются пресс-секретарем местной администрации.

Цель статьи - анализ экологической компетентности служащих в публичных органах власти Свердловской области, в чьи должностные обязанности входят задачи охраны окружающей среды. Наличие круга экологических вопросов и полномочий представителя публичной власти было принципиальным в исследовании и при выборе информантов. Анализ профессиональной экологической компетентности служащих необходим для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, а также для поиска путей повышения эффективности природоохранной деятельности органов местного самоуправления. При этом в различных городских округах должности информантов не являлись симметричными.

Компетентность служащих в публичных органах власти как объект социологического анализа

В современных социологических и политологических исследованиях изучаются различные аспекты эффективности института местного самоуправления. Так, отечественными социологами описана специфика социологического подхода к исследованию института местного самоуправления (Майкова, 2018). В работе Р.В. Петухова (2018) показаны методологические проблемы социологических исследований содержания местного самоуправления и доказана необходимость «дистанцироваться от юридико-догматической концепции местного самоуправления и «подвергнуть» этот концепт эмпирическим исследованиям» (с. 134). На расхождения между конституционным идеалом и практикой также указывает А.А. Джагарян, призывая отказаться от властно-детерминированного понимания системы местного самоуправления (Джагарян, 2018). Некоторые ученые выделяют социологию местного самоуправления как самостоятельное направление социологии управления (Шубина, 2013). В теоретических рамках социологии управления вопрос эффективности института местного самоуправления формулируется как задача оценки компетентности служащих в публичных органах власти, так как результативность института местного самоуправления напрямую зависит от его кадров. Введение моделей компетенций и использование их для оценки кадрового потенциала в системе государственной гражданской и муниципальной службы в России произошло гораздо позднее, чем на Западе, где первые попытки внедрения менеджмента компетенций начаты в 1980-е гг. (Кудрявцева, 2013). Компетентностный подход при анализе эффективности государственной и муниципальной службы

применяется и в мире (см.: Lawler, 1994; Lester, 2014; Боуз Р., Байноу, 2009), и в России (см. об этом, например: Васильева, 2018; Галий, 2017; Панова, Баринов, 2014; Архипова, 2018).

Сегодня в России профессиональная компетентность специалистов муниципальной службы признана детерминирующим фактором эффективности системы местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону N 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы и основывается на принципах, один из которых - это профессионализм и компетентность муниципальных служащих Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 27.12.2018 ФЗ) // «Консультант плюс». иКХ: http://www.consuItant.ru/document/cons_doc_ law_66530/ (дата обращения: 06.08.2018)..

Понятие «компетентность» трактуется как обладание личностью определенным набором компетенций и опытом профессиональной деятельности, позволяющими выносить суждения и принимать решения. Если компетенции (универсальные, общепрофессиональные, профессиональные) являются результатом обучения и приобретаются в рамках образовательного процесса, то компетентность предполагает способность субъекта деятельности осуществлять возложенные на него обязанности на основе не только умений и знаний, полученных в ходе обучения и повышения квалификации, но и на основе практического опыта.

К.В. Турняк и М.А. Шакина (2012) в работах по исследованию моделей профессиональных компетенций утверждают, что профессиональное развитие специалистов муниципальной службы - процесс сложный и длительный. Он включает как саму профессиональную подготовку служащих, так и их деятельность на муниципальной службе. По мнению ученых, сфера профессиональной компетенции служащего состоит из профессиональной деятельности, профессионального общения и профессионального становления личности.

Профессиональная деятельность муниципального служащего имеет публичный характер и направлена на организацию и регулирование отношений между населением и социальной группой. В.С. Мухаметжанова (2010) считает, что данная деятельность востребует разносторонний профессиональный потенциал муниципальных служащих и предполагает интенсивное профессиональное развитие. Профессионализм муниципальных служащих предполагает высший уровень психофизических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения работниками муниципальных органов служебных обязанностей и обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения задач.

При этом становление личности служащего как профессионала происходит по трем направлениям: изменение всей системы деятельности и формирование на этой основе профессионального мастерства; коррек-

ция личности служащего, проявляющаяся в изменении соответствующих элементов профессионального сознания; изменение соответствующих компонентов установки служащего к объекту деятельности, что проявляется в уровне информированности о проблемах муниципального образования, степени их осознания.

В современных условиях особую важность приобретает профессиональная компетентность специалистов муниципальной службы в сфере охраны окружающей среды. В мировой практике подход к оценке экологических компетенций во многом зависит от системы экологического образования (см. об этом: Vincent, 2010; Miller, 2007). Д.С. Ермаков (2010) отмечал, что в России с 2005 г. реализуются отдельные инициативы в сфере образования для устойчивого развития в рамках Стратегии Европейской экономической комиссии ООН, однако эти инициативы не привели к значительному росту образовательных экологических программ. На сегодняшний день менее 5% российских вузов разрабатывают либо реализуют основные или дополнительные профессиональные образовательные программы в области устойчивого развития.

По нашему мнению, этого недостаточно для повышения уровня экологического образования и даже для обучения лиц, принимающих решения на муниципальном уровне. Экологическая компетентность необходима абсолютно всем представителям государственной и муниципальной власти, и вузы должны учитывать это при подготовке служащих (подробнее об этом см.: Орешкина, 2017). Так как экологическая компетентность горизонтально интегрирована в другие компетенции, для измерения уровня экологической компетентности следует разделить субъективные и объективные показатели экологической компетентности и использовать систему индикаторов отдельно для каждого показателя. В настоящем исследовании индикаторы для измерения объективных показателей экологической компетентности включают в себя:

уровень и профиль образования;

стаж работы на муниципальной службе и отдельно - в сфере охраны окружающей среды;

прохождение дополнительного обучения или повышения квалификации;

владение актуальной информационной повесткой;

опыт решения экологических проблем своего региона.

К субъективным показателям мы отнесли следующие индикаторы:

оценка уровня своей квалификации;

самооценка профессионального опыта;

уровень удовлетворенности работой в целом;

оценка мотивации для дальнейшей работы в сфере охраны окружающей среды.

Оценка объективных показателей экологической компетентности муниципальных служащих основана на анализе статистических данных о государственных гражданских и муниципальных служащих Свердловской области за 2011-2017 гг., предоставленных Управлением Федеральной службы государственной статистики по Свердловской области и Курганской области. Изучение субъективных показателей экологической компетентности осуществлено с помощью личных полуформализованных биографических интервью, с элементами включенного наблюдения. При разработке инструментария исследования авторы опирались на первые результаты международной программы оценки компетентности взрослых (PIAAC Организация экономического сотрудничества и развития. Organisation for Economic Cooperation and Development. URL: http://www.oecd.org/skills/piaac/ (дата обращения: 21.03.2019).), инструменты которой включают в себя биографический опросник и тестовые задания.

Всего за период июнь-ноябрь 2018 г. проведены 12 интервью по месту работы информантов. Десять интервью с представителями местной власти прошли в пяти городских округах Свердловской области: в Асбесте, Серове, Североуральске, Краснотурьинске и Екатеринбурге, и два интервью с государственными гражданскими служащими, экспертами в сфере охраны окружающей среды имели место в Североуральске и Екатеринбурге.

Бланки экспертных интервью с ответами на вопросы в баллах анализировались в программе Excel, частотный анализ слов выполнен в программе Textus pro. Все интервью по согласованию с респондентами записывались на диктофон, среднее время интервью составило 30 мин., тексты интервью расшифрованы вручную.

Объективные показатели экологической компетентности

Для достижения цели исследования попробуем понять, что сегодня представляют собой работники, замещающие муниципальные должности и должности муниципальной службы в Свердловской области, с формальной точки зрения. Кто работает в местных городских администрациях, каковы их уровень и профиль образования, стаж работы и заработная плата?

Открытые статистические данные Управление Федеральной службы государственной статистики по Свердловской области и Курган-ской области. URL: http:sverdl.gks.ru (дата обращения: 21.03.2019). В первом квартале 2019 г. для анализа были доступны только данные до 2017 г., статистика за 2018 г. будет обработана к концу 2019 г. не позволяют проанализировать информацию отдельно по государственным гражданским и муниципальным служащим и по лицам, замещающим муниципальные должности, поэтому мы опираемся на агрегированные данные, предоставленные Управлением Федеральной службы государственной статистики по Свердловской области и Курганской области по авторскому запросу11.

Анализ общей численности работников местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) показывает рост численности с 6723 человек в 2011 г. до 7030 в 2016 г. (рис. 1).

Рисунок 1

Распределение работников, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы в Свердловской области, по полу в 2011-2016 гг.

8000

I Женщины I Мужчины

Источник: Здесь и далее - расчеты авторов.

Однако анализ численности чиновников в разрезе изучаемых муниципальных образований демонстрирует снижение численности сотрудников администраций везде, кроме Екатеринбурга (табл. 1). Кроме того, мы можем заметить уменьшение численности мужчин среди муниципальных служащих Свердловской области.



Таблица 1

Динамика численности работников местных администраций (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), человек

Муниципальные образования Свердловской области Год	2011	2013	2016
МО Екатеринбург	1534	1601	1601
Асбестовский ГО	84	84	79
ГО Краснотурьинск	89	87	71
Североуральский ГО	72	81	70
Серовский ГО	148	140	130

Распределение работников, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы, по возрасту на 1 октября 2016 г. в Свердловской области выглядит следующим образом: 10,8% служащих имеют возраст до 30 лет (758 человек), 29,8% коллектива находятся в возрасте 30-39 лет (2096), работников в возрасте 40-49 лет - 31,2% (2199), доля служащих в возрасте 50-59 лет составляет 25,1% (1770 человек), в возрастной категории 60-65 - 2,7% служащих (187 человек), старше 65 лет - 0,3% (20 человек).

Возрастная структура выглядит достаточно сбалансированной: в администрациях представлены молодые кадры до 30 лет, основная часть служащих находится в средней возрастной категории. Можно заметить, что численность работников старше 60 лет резко падает, что объясняется их выходом на пенсию.

В отдельных муниципальных образованиях наблюдается схожая возрастная структура кадрового состава. На общем фоне Екатеринбург отличается большей долей молодых кадров.

Анализ кадрового состава городских администраций Асбеста, Красно- турьинска, Североуральска и Серова показал, что доля работников в возрасте до 30 лет здесь ниже, чем в Екатеринбурге.

Анализ распределения работников местных администраций по стажу работы за 2011-2016 гг. свидетельствует, что средний стаж работников исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в Свердловской области составляет примерно 11 лет.

Анализ данных об уровне образования работников, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы в Свердловской области, показывает, что заметно снижается количество муниципальных служащих, не имеющих высшего и среднего профессионального образования.

В 2011 г. доля работников, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы, не имевших высшего и среднего профессионального образования, составляла 1,3%, в 2013 г. - 0,9%, в 2016 г. - всего 0,5%. Подавляющее большинство муниципальных служащих Свердловской области, по данным на 2016 г., имели высшее профессиональное образование - 84%, имели два и более высших профессиональных образования - 8%.

Статистические данные по профилю образования, к сожалению, не дают полной картины из-за довольно большой доли неопределенных значений «другого профиля образования» и некоторого расхождения в общей численности муниципальных служащих. Однако мы можем заметить, что наблюдается тренд на рост доли служащих, имеющих высшее профессиональное образование в области гуманитарных и социальных наук, а также по экономике и управлению (табл. 2).

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» служащие обязаны регулярно повышать квалификацию. В 2016 г., согласно статистическим данным, 23% работников, замещавших муниципальные должности

и должности муниципальной службы, получили дополнительное профессиональное образование. Данные в разрезе муниципальных образований: в Екатеринбурге повысили квалификацию 15% муниципальных служащих, в Асбесте - 18%, в Краснотурьинске - 22%, в Североуральске - 12%, в Серове - 36%.

Таблица 2

Распределение работников, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы в Свердловской области, по профилю образования, 2011-2016 гг., человек

Профиль образования Год	2011	2013	2016
Гуманитарные науки и социальные науки	1095	1289	1541
Экономика и управление	2287	2526	2709
Физико-математические и естественные науки	209	189	207
Образование и педагогика	738	745	638
Здравоохранение	74	47	38
Культура и искусство	78	63	55
Информационная безопасность	10	10	105
Сфера обслуживания	53	38	-
Сельское и рыбное хозяйство	145	144	140
Другие	1095	1156	1064

Оставив за скобками проблему неполноты и расхождения статистических данных с реальностью (см. об этом: Моляренко, 2014), мы можем сделать следующие выводы.

Служащие Свердловской области, работающие в местных администрациях, регулярно повышают квалификацию и получают дополнительное образование в области государственного и муниципального управления; все чаще имеют базовое образование по гуманитарным и социальным наукам либо по экономике и управлению; имеют заработную плату намного выше средней по региону, но ниже, чем в исполнительных органах субъекта Российской Федерации. Кроме того, наблюдающаяся тенденция к общему сокращению численности работников местных администраций при одновременном росте уровня образования и сохранении либо увеличении объемов работ свидетельствует о росте производительности труда.

Таким образом, с формальной точки зрения служащие в публичных органах власти Свердловской области должны обладать всеми профессиональными компетенциями и эффективно решать экологические проблемы на муниципальном уровне. Однако в Свердловской области в целом и в названных муниципальных образованиях в частности экологические проблемы обостряются, общее состояние окружающей среды ухудшается Государственные доклады «О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области» // Ми-нистерство природных ресурсов и экологии Свердловской области: официальный сайт. URL: https:// mprso.midural.ru/artide/show/id/n26 (дата обращения: 21.10.18); Указ Президента РФ от 19.04.2017 N 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_215668/ (дата обращения: 21.01.2018)..

Попробуем вскрыть причины сложившейся ситуации, обратившись к данным, полученным в ходе двенадцати личных интервью с представителями публичной власти Свердловской области, в непосредственные обязанности которых входят вопросы охраны окружающей среды.

Субъективная оценка экологической компетентности: результаты анализа

Первый блок вопросов интервью был посвящен личной истории выбора профессии, образованию и профессиональной квалификации служащих в публичных органах власти Свердловской области. Из десяти опрошенных профильное экологическое образование имеет только один человек (заместитель председателя Комитета по экологии и природопользованию администрации Екатеринбурга), и еще один муниципальный служащий получил экологическую специализацию. Остальные служащие имеют базовое экономическое, естественнонаучное или техническое образование. Стаж работы респондентов в органах власти составляет от нескольких месяцев до 28 лет.

Все респонденты высоко ценят свой опыт работы в органах местного самоуправления, считают свою компетентность достаточной для выполнения должностных обязанностей, имеют мотивацию для дальнейшей работы в органах местного самоуправления:

«У меня еще планов на пять лет вперед, эти планы всем известны и публичны» (глава городского округа);

««Я действительно с очень большим интересом... работаю» (глава городского округа).

Все информанты сходятся во мнении, что базовое экологическое образование - это далеко не все, что необходимо для решения задач в сфере охраны окружающей среды. Для работы в городских администрациях гораздо важнее, по мнению наших информантов, обладать социально-коммуникативными навыками. На Рисунке 2 представлен рейтинг востребованности знаний из различных областей по мнению опрошенных служащих. В тройку лидеров кроме социально-коммуникативных знаний также входят информационные, компьютерные навыки, юридические и социально-экологические компетенции. Служащие признают, что нужно постоянно повышать квалификацию и получать новые знания и навыки.

Рисунок 2 Оценка востребованности знаний из различных областей в работе муниципального служащего, в баллах по шкале от 0 до 5

Признаются в нехватке профессиональных знаний и осознают необходимость постоянного повышения квалификации как главы городских округов, так и специалисты:

«Я понимаю, пока человек учится - он развивается... У нас сегодня есть порядка 20-25% работников, которые учатся по собственной инициативе, даже за свои средства. Стараюсь инициативу этих работников поддерживать, например, через премиальные фонды» (глава городского округа);

«Не хватает компетенций. Сейчас мир настолько идет вперед, мы даже не можем проанализировать тот объем информации, который идет просто валом» (глава городского округа);

«Мне нужны юридические знания, экологические» (специалист 1-й категории отдела ЖКХ, транспорта, связи и жилищной политики администрации городского округа).

Во втором блоке вопросов респондентам предлагалось рассказать об успешных проектах и задачах, которые удалось решить в сфере охраны окружающей среды за время работы.

Респонденты признают, что значимых результатов в экологической сфере достигнуть не удается вследствие несовершенства природоохранного законодательства, ограниченности ресурсов, полномочий и особенностей сферы управления:

«Должна быть законодательная основа. В экологическом плане предприятия уходят от налогов, делают какую-то работу ради работы, а результата нет - ни по раздельному сбору, ни даже по экологическому воспитанию» (глава городского округа);

«То есть полномочия муниципалитета очень маленькие, а ответственность - за все. Если ответственность не прямая в рамках федерального законодательства, то ответственность моральная в рамках понимания людей. ...На муниципальной службе ты видишь цель, но понимаешь, что все зависит вообще не от тебя, что ты маленькая часть этой системы, и чтобы достичь этой цели, возможно, придется поменять систему» (заместитель главы городского округа).

Для глав муниципальных образований экологические проблемы не являются приоритетными:

«Я сталкиваюсь с экологическими вопросами, но это не основная и даже не второстепенная задача. Эта задача находится на задворках, в лучшем случае мы полпроцента своего времени уделяем экологии. В основном это происходит при разработке финансовых программ на текущий год и контроле этих программ. Часть полномочий у нас забрали на региональный уровень, в том числе обращение с твердыми коммунальными отходами, поэтому здесь мы не имеем права вмешиваться в какие-то моменты. [...] А с точки зрения того, как надо заниматься экологией, мы должны быть на первом месте: мы же промышленная зона, как горнодобывающая, так и металлургическая, так и металлообрабатывающая» (глава городского округа);

«Когда я стала главой администрации, проанализировала ситуацию, проблемы экологии не были приоритетными. В 2015 г. не было света в городе, т. е. мы были отключены за долги. Многие предприятия не могли выполнить те обязательства, которые есть, были задержки заработной платы, от этого вырос уровень неудовлетворенности вообще в целом у всего населения» (глава городского округа).

В третьем блоке вопросов мы попросили респондентов оценить профессионализм государственных и муниципальных служащих в сфере охраны окружающей среды по пятибалльной шкале.

При этом было необходимо отдельно оценить законодательную и исполнительную ветви власти.

На Рисунке 3 видны оценки муниципальной, региональной и федеральной законодательной власти: чем дальше от повседневной практики респондентов находятся лица, принимающие решения в области охраны окружающей среды, тем более высокую оценку они получают.

Профессионализм служащих городских администраций, по мнению респондентов, оставляет желать лучшего: 3,2 балла. Профессиональный уровень работников областного правительства оценен в 3,6 балла, федеральных исполнительных органов власти - в 3,8 балла (рис. 4) Таким образом, здесь наблюдается та же тенденция: респонденты дают самую низкую оценку профессионализму чиновников именно на муниципальном уровне.

Рисунок 3

Профессионализм государственных и муниципальных служащих,

работающих в органах законодательной власти, по мнению

муниципальных служащих, в баллах по шкале от 0 до 5



Рисунок 4

Профессионализм государственных и муниципальных служащих,

работающих в органах исполнительной власти, по мнению

муниципальных служащих, в баллах по шкале от 0 до 5

Муниципальные служащие и лица, замещающие муниципальные должности, оценивают профессионализм своих коллег по муниципальной службе ниже, чем профессионализм государственных гражданских служащих. В то же время именно своих коллег работники органов местного самоуправления могут оценить наиболее достоверно, поскольку непосредственно видят их работу на практике.

Эксперты, к которым мы обратились за оценкой профессионализма служащих в публичных органах власти, оценивают чиновников городских администраций, занимающихся экологическими задачами, в среднем на 0,5 балла из 5:

«Муниципалитеты зачастую на местах ну просто не понимают проблемы и что нужно делать, просто не понимают. Вот, как говорится, Бог в помощь вам с вашим образовательным проектом, потому что муниципалитет... кто там зачастую работает...» (заместитель министра энергетики и ЖКХ Свердловской области).

Таким образом, мы можем зафиксировать, что представители органов местного самоуправления переоценивают свою экологическую компетентность: себе и своим коллегам работники муниципалитетов поставили оценку в 3,2 балла, тогда как чиновники регионального уровня оценивают экологическую компетентность городских коллег всего на 0,5 балла.

Перейдем к анализу ответов респондентов на содержательные вопросы об экологических проблемах своего города, региона и страны. С помощью частотного анализа слов мы оценили наибольшую повторяемость различных экологических проблем в текстах интервью. Любопытно отметить, что слово «проблема» оказалось самым распространенным словом, которое произносили респонденты. В среднем его употребляли 13 раз за интервью. Что интересно, о решении этих проблем говорится в три раза реже: этот показатель составляет 4,25 раза в одной беседе.

Какие экологические проблемы называли эксперты? Если смотреть на абсолютные показатели, то самой распространенной проблемой можно считать отходы (62 упоминания в 12 интервью).

С другой стороны, десять из 12 говорили о мусоре. Слово «мусор» встречается немного реже, но при этом о нем сказало большее число респондентов. Здесь ситуация неоднозначная: понятие «отходы» как минимум включает в себя ТКО, а также твердые, жидкие и газообразные выбросы в окружающую среду.

Таким образом, можно сделать вывод, что коммунальные отходы являются более актуальной проблемой на сегодня по мнению большинства респондентов, чем, например, выбросы в окружающую среду промышленными предприятиями. Тема влияния промышленных предприятий поднималась в семи из 12 интервью. Только пять из 12 экспертов говорили о низком уровне экологической культуры как о проблеме современной России.

При этом представления государственных и муниципальных служащих об уровне экологической культуры населения противоречивы. Например, государственный гражданский служащий говорит про экологическую культуру населения следующее: «Наш человек не будет сортировать [отходы], ну, единицы.». Однако через несколько минут при обсуждении проблемы сортировки мусора добавляет: «У нас проблема отсутствия сортировки немножко раздута. Вот мы сами занимаемся сортировкой просто на уровне именно подсознательном, мы сами не замечаем, что занимаемся, просто у нас не стоят контейнеры».

При обсуждении экологических проблем города, региона и страны мы заметили, что чиновники значимо различаются по объему теоретических знаний, т. е. знания являются ситуативно обусловленными. Несмотря на мозаичную структуру экологических знаний, необходимо признать, что представители органов публичной власти владеют информационной повесткой в сфере окружающей среды. Несомненно, уровень экологической компетентности зависит от занимаемой должности. Так, главы городских округов имеют более широкие представления о способах решения экологических проблем, чем рядовые специалисты.

Проведенное исследование объективных и субъективных показателей экологической компетентности служащих позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, формально служащие, занимающиеся решением экологических вопросов на своей территории, соответствуют занимаемым должностям. Уровень и профиль образования, стаж работы муниципальных служащих удовлетворяет квалификационным требованиям, предъявляемым к их должностям. Так, средний стаж работы муниципального служащего в Свердловской области составляет 11 лет.

Во-вторых, в реальности наблюдается дефицит экологических компетенций. Несмотря на то, что работники публичных органов власти в основном не имеют профильного экологического образования, не проходят регулярные курсы повышения квалификации в этой области, специалисты администрации муниципальных образований считают свою квалификацию достаточной, а опыт профессиональной деятельности - успешным. Это говорит о том, что к компетентности служащих не предъявляются высокие требования, а повышение квалификации является формальной процедурой. Так, представители муниципальной власти переоценивают свою компетентность в области охраны окружающей среды, в частности считая излишними для себя знания в сфере обращения с отходами. Чиновники крайне редко проходят повышение квалификации по экологическим программам. Более важными респонденты считают компетенции в сфере экономики, делового общения и юриспруденции. Значительный профессиональный опыт позволяет выполнять представителям муниципальной власти свои обязанности, однако не компенсирует недостаток знаний в области охраны окружающей среды.

Важно отметить, что экологическая повестка не является для местной власти приоритетом, уступая место более насущным вопросам на фоне запретов прямых выборов мэра, дотационности местных бюджетов и полного контроля правящей партии над городскими думами. В результате сложившегося диссонанса происходят трансформации повседневных практик. Это, в свою очередь, влечет за собой перераспределение человеческих и финансовых ресурсов, полномочий и компетенций между местным и региональным уровнем власти. Как следствие, возможности органов муниципальной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) по защите экологических интересов местных сообществ год от года сокращаются.

Для изменения сложившейся ситуации требуется наращивать усилия не только в юридическом, но и в образовательном поле. Общепризнано, что в России не создана система непрерывного экологического образования, и повышение квалификации взрослого населения в области охраны окружающей среды представляет собой особую проблему. Ее нерешенность приводит к эскалации социального напряжения в экологически неблагополучных регионах, в частности к «мусорным протестам». Для повышения экологической компетентности представителей муниципальной власти необходимо особое внимание образовательных организаций к разработке новых, современных в содержательном и техническом плане, доступных экологических курсов, программ дополнительного профессионального образования и повышения квалификации.



ЛИТЕРАТУРА

Miller A. Professional competence in environmental management // International Journal of Environmental Studies. 2007. Vol. 22. No. 2. P. 91-101.

Shirley V., Foch W. Environmental reviews and case studies: In Search of Common Ground: Exploring Identity and Core Competencies for Interdisciplinary Environmental Programs // Cambridge University Press. 2010. Vol. 12. No. 1. P. 76-86.

Stan L. Professional versus occupational models of work competence // Research in PostCompulsory Education. 2014. Vol. 19. No. 3. P. 276-286.

Архипова Т. Г. Компетентностный подход к подготовке современного специалиста государственной и муниципальной службы в условиях цифровой экономики // Primo aspectu. - 2018. - № 4 (36). С. 113-116.

Боуз Р., Байноу Д. и команда SHL. Методы проведения интервью. Интервью по компетенциям: пер. с англ. - М.: Изд-во ГИППО, 2009. - С. 197.

Васильева Е. В. Компетентностный подход в государственной службе: какие знания и навыки выбирают госслужащие? // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2018. - № 4. - С. 120-144.

Васильева М.И. Охрана окружающей среды как функция органов местного самоуправления // Законодательство и экономика. - 2006. - № 5. - С. 14-16.

Галий Е. А., Хуссамов Р. Р. Модель «Интегральная оценка компетенций муниципальных служащих» // Вестник НГИЭИ. - 2017. - № 5 (72). - С. 87-96.

Джагарян А. А. Местное самоуправление: между конституционным идеалом и реальностью // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2018. - № 3 (122). - С. 24-31.

Елисеев К. Ю. Правовые основы участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды: Автореферат диссертации кандидата юридических наук. 12.00.02. - М.: Моск. гос. юрид. акад., 2005.

Ермаков Д. С. Оценка прогресса и перспективы образования для устойчивого развития в России // Вестник РУДН. - 2010. - № 2. - С. 99-104.

Кичигин Н.В., Хлуденева Н.И. Правовая охрана окружающей среды на местном уровне // Журнал российского права. - 2011. - № 1 (169). - С. 63-69.

Майкова Э. Ю., Симонова Е. В. Местное самоуправление как объект анализа отечественной социологии последней трети XX - начала XXI в. // Социологические исследования. - 2018. - № 12. - С. 73-83.

Мухаметжанова В. С. Муниципальная служба как профессиональная деятельности // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: социология. - 2010. - № 2. - С. 110-117.

Орешкина Т. А. Экологические компетенции в структуре образовательных программ высшей школы // Вестник института социологии. - 2017. - № 23. - С. 113-123.

Панова Е. А., Баринов Д. А. Компетентностный подход в системе управления кадрами государственной службы // Государственное управление. Электронный вестник. - 2014. - № 45. - С. 36-57.

Петухов Р. В. К проблеме социального содержания местного самоуправления // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. - 2018. № 6. - С. 131-146. URL: https://doi.Org/10.14515/monitoring.2018.6.07 (дата обращения: 22.03.2019).

Русин С.Н. Развитие государственного управления в области охраны окружающей среды // Lex Russica. - 2016. - № 6 (115). - С. 82-90.

Соколова Н. С. Разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды: основные проблемы // Вестник Пермского университета. - 2013. - № 1 (19). - С. 65-71.

Турняк В. В., Шакина М. А. Модели профессиональных компетенций работников государственного и муниципального управления в условиях нового государственного менеджмента: отечественный и зарубежный опыт // Ars administrandi (искусство управления). - 2012. - № 4. - С. 41-55.

Размещено на Allbest.ru

...