Организация контроля за расходами чиновников: нормативная база и правоприменительная практика

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Организация контроля за расходами чиновников: нормативная база и правоприменительная практика

Чудиновских М.В.

Аннотация

Работа была написана с целью проведения анализа нормативной правовой базы осуществления контроля за расходами чиновников, практики применения законов, а также выработка рекомендаций по совершенствованию рассматриваемого механизма. Проанализированы федеральные и региональные законы, муниципальные нормативные акты, определяющие порядок организации антикоррупционного контроля за расходами; проведено исследование судебной практики.

На основании анализа и систематизации нормативной базы сделан вывод о ее достаточности для решения поставленной задачи по борьбе с коррупций. Определено, что количество нормативных актов превышает количество доведенных до суда дел. Обоснован вывод о точечном характере контроля за расходами и его низкой эффективности.

Научная новизна данной статьи заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию нормативной базы организации контроля за расходами чиновников, обоснована целесообразность поэтапного перехода от выборочного к сплошному контролю на основании использования современных цифровых технологий.

Автором рассматривается коррупция как одна из главных угроз национальной безопасности и способы борьбы с ней. Отмечается базовая роль законодательства Российской Федерации, на основе которого должна проводиться активная государственная политика по противодействию коррупции. Доказывается, что на данный момент необходимо активнее применять действующее законодательство Российской Федерации по борьбе с коррупцией.

Ключевые слова: коррупция, чиновники, расходы, контроль, доходы

цифровые технологии контроль расходы чиновник

Введение

Коррупция представляет собой одну из угроз национальной безопасности, она подрывает основы государственного устройства, является причиной недоверия населения к власти. Острота проблемы коррупции для России не снижается. По данным TransparencyInternational, Россия в 2018 г. заняла 138 место в мире в Индексе восприятия коррупции, находясь рядом по уровню с такими странами как Папуа -Новая Гвинея, Гондурас, Нигерия [1] За последние несколько лет фигурантами уголовных дел стали бывший губернатор Магаданской области А. Хорошавин, бывший министр экономического развития А. Улюкаев, экс-глава департамента имущественных отношений Минобороны Е. Васильева и целый ряд высокопоставленных чиновников. Привлечение к уголовной ответственности можно рассматривать как крайне важный, но далеко не единственный метод противодействий коррупции.

Цель статьи - проведение анализа нормативной правовой базы осуществления контроля за расходами чиновников, практики применения законов, а также выработка рекомендаций по совершенствованию рассматриваемого механизма.

В рамках данного исследования в целях облегчения восприятия выводов используется термин «чиновники» с учетом тех ограничений, которые установлены ст. 2 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее - закон от 03.12.2012 №230-ФЗ).

Методологические подходы и степень изученности

Контроль за расходами представляется собой один из методов противодействия коррупции[2].Наиболее активно вопрос об организации контроля за расходами государственных служащих обсуждался в период 2012-2014 г., что было связано с разработкой законопроекта и принятием закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [3, 4]. Уже на этой стадии высказывались справедливые замечания о том, что из-под государственного контроля выведены сделки по приобретению культурных ценностей, антиквариата, драгоценных металлов, ювелирных украшений [5]. Дело А. Хорошавина показало, что значительную часть незаконно полученных доходов он тратил на покупку эксклюзивных часов и ювелирных изделий. Л. А. Смирновой дана оценка имущественной ответственности чиновников, проведен анализ судебной практики Конституционного суда [6]. Дискуссионным является вопрос о том, следует ли выделять контроль за расходами государственных и муниципальных служащих в отдельный правовой институт или все-таки целесообразно вести контроль за крупными расходами всех налогоплательщиков [7, 8]. В отдельное направление можно выделить исследование региональной и муниципальной нормативной базы [9]. В целом, объем научных исследований пока является сравнительно небольшим по сравнению с другими вопросами антикоррупционной тематики, в частности, декларирования доходов [10, 11]

Нормативно-правовое регулирование контроля за расходами чиновников

Основным нормативно-правовым актом, определяющим порядок контроля за расходами чиновников, является Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Нормы закона от 03.12.2012 №230-ФЗ основываются на Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Закон от 03.12.2012 №230-ФЗ определяет перечень лиц, на которых распространяется контроль расходов, основания для принятия решения об осуществлении контроля, общий порядок проведения проверки и ее последствия. В соответствии с положениями подпункта 8 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы, по решению суда подлежит обращению в доход Российской Федерации.

Аналогичной позиции придерживается Европейский Суд по правам человека, признающий изъятие имущества, имеющего незаконное происхождение, правомерным вмешательством государства в осуществление прав, которое преследует законную цель - борьбу с коррупцией в системе государственной службы. По мнению Европейского Суда по правам человека, «законодательные меры, служащие средством борьбы с серьезными правонарушениями, влекущими за собой неосновательное обогащение, являются оправданными даже при отсутствии обвинительного приговора, а также доказательств вне «всякого разумного сомнения» в отношении незаконного происхождения соответствующего имущества и могут быть применены не только против обвиняемых, но и против их близких родственников, которые предположительно владеют и управляют приобретенным нечестным путем имуществом неофициально или иным образом без необходимой добросовестности» (Постановление ЕСПЧ от 12.05.2015 по делу «Гогитидзе и другие (Gogitidze and Others) против Грузии»).

В связи с тем, что законодательство о контроле за расходами распространяется на государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, активно формируется база региональных и муниципальных актов.

Региональные и муниципальные акты неоднородны по своей структуре и содержанию. Можно выделить несколько подходов к их формированию. В рамках первого подхода принимаются отдельные законы субъектов. Это подход реализован, например, в Тульской области, Республике Хакасия, Забайкальском крае. Наиболее распространенным является внесение поправок в уже действующее антикоррпуционное законодательство и законодательство о государственной или муниципальной службе. Такой подход использован в Московской, Новгородской, Омской области, Республике Башкортостан и других субъектах. В рамках третьего подхода отдельный региональный закон не принимался, правовое регулирование осуществляется, например, на основании указа губернатора. В Свердловской области в рамках такого подхода принят Указ Губернатора от 11.10.2013 N 517-УГ «О мерах по реализации положений Федерального закона от 03 декабря 2012 года N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». В целях разъяснения порядка применения федеральных и региональных законов в отдельных субъектах РФ разрабатываются методические указания. Так, в Пермском крае разработаны «Методические рекомендации по вопросам осуществления контроля за расходами лиц, замещающих государственные должности, муниципальные должности, государственных гражданских служащих Пермского края, муниципальных служащих в Пермском крае».

В развитие закона от 03.12.2012 №230-ФЗ были приняты Приказ Генпрокуратуры России от 14 апреля 2015 г. № 179, Приказ Минтруда России от 31 марта 2015 г. № 206н, кроме того, Министерство труда неоднократно издавало письма и методические рекомендации к закону. Таким образом, нормативная база представлена широкой совокупностью федеральных и региональных законов, местных нормативно-правовых актов, подзаконными актами. Важно значение также имеет рассмотрение споров об антикоррпуционном контроле расходов Конституционным судом. Среди наиболее важных выводов Конституционного суда следует отметить следующее:

- в доход государства можно обратить только то имущество, которое гражданин приобрел, когда замещал должность, предполагающую контроль расходов, т.е. когда был служащим или депутатом. Возможность обратить в доход РФ имущество кандидата в депутаты не предусмотрена (Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.2019 N 1-П);

- правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом основывается на доверии общества; поэтому федеральный законодатель, создавая такие механизмы, вправе устанавливать повышенные требования к репутации лиц, замещающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их нравственных качествах, в законности и бескорыстности их действий как носителей власти (Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2016 N 26-П).

Обобщая анализ нормативной базы, можно сделать вывод о достаточно большом количестве источников, совокупное количество которых с учетом региональных и местных актов превышает 1000.

Проблемы правоприменения

В целях оценки эффективности реализации контроля за расходами чиновников проведена оценка судебной практики. Наиболее удивительным является тот факт, что количество дел по заявлениям прокуроров об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы является крайне незначительным.

В «Обзорe судебной практики по делам по заявлениям прокуроров об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы» указано, что с 1 января 2013 г. по 1 января 2017 г. судами окончено производство по 19 делам, из которых по 12 делам (63 %) исковые требования прокурора удовлетворены полностью или частично, по 7 делам (37 %) в удовлетворении требований отказано. В базе «КонсультантПлюс» по состоянию на 1 января 2019 г. значится не более 100 дел по закону от 03.12.2012 №230-ФЗ. Представленные данные показывают, что созданная нормативная база пока используется крайне слабо, количество дел, доведенных до суда значительно меньше, чем количество нормативных актов.

Существенные затруднения в правоприменительной практике вызывает вопрос о порядке сопоставления доходов, расходов, а также величине изъятий в доход государства. Первоначальная редакция статьи 17 закона от 03.12.2012 №230-ФЗ содержало лишь норму об обращении прокуроров в суд с заявлением об обращении в доход имущества, в отношении которого не было представлено сведений о приобретении за счет законных источников. Практика применения этой статьи показала, что суды давали различную трактовку о порядке изъятия имущества.

Например, при осуществлении контроля за расходами муниципального служащего был установлен факт приобретения автомобиля за 2 млн. 800 тыс. руб. Суммарный доход семьи составил 2 млн. 702 тыс. Суд первой инстанции принял решение изъять автомобиль, однако апелляционная инстанция «признала данное превышение расходов над доходами (на 3,5%) незначительным и пришла к выводу о необходимости взыскания на основании подпункта 8 пункта 2 статьи 235 ГК РФ в доход государства не всей стоимости автомобиля, а только суммы 98 тыс. руб. - денежного эквивалента стоимости части имущества, законность приобретения которой не доказана». В последствии эта норма нашла отражение в новой редакции п. 3 ст. 17 закона от 03.12.2012 №230-ФЗ.

Анализ судебной практики показывает, что суды должны дать оценку доказательств законности происхождения средств, затраченных на приобретение спорного имущества. В силу положений части 1 статьи 56 ГПК РФ прокурор обязан представить доказательства приобретения ответчиком (ответчиками) в отчетном периоде земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) на сумму, превышающую его (их) общий доход за три последних года, предшествующих отчетному периоду. В частности, прокурор обязан представить доказательства принадлежности спорного имущества кому-либо из ответчиков, приобретения его в отчетном периоде, доказательства, подтверждающие действительную стоимость имущества, факт превышения стоимости этого имущества по отношению к совокупному доходу ответчиков за три последних года, предшествовавших отчетному периоду, а также материалы, свидетельствующие о соблюдении при осуществлении контроля за расходами процедуры, установленной Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».

Если в обоснование законности доходов ответчик ссылается на получение им денежных средств по гражданско-правовым сделкам, то суд должен вынести на обсуждение как обстоятельство, имеющее значение для правильного разрешения дела, вопрос о реальности получения денежных средств по таким сделкам, а также были ли эти средства направлены на приобретение спорного имущества. Например, в случае получения денежных средств по договору займа, суды дают оценку действительности такого договора, факту получения денег, показаниям свидетелей. Признаются обоснованными и законными доходы по договору дарения. Однако некоторые суды стремятся дать более глубокую оценку доказательствам и анализируют реальные финансовые возможности дарителя или кредитора по предоставлению средств. Так, при оценке законности средств на приобретение квартиры, судом были учтены объяснения ответчика и показания свидетелей о том, что денежные средства были подарены с целью приобретения жилья для себя и двоих несовершеннолетних детей бывшей свекровью В. на основании устного договора. В качестве доказательств были представлены справки дарителя по форме 2-НДФЛ, договор о продаже ею квартиры, информация о движении денежных средств по банковскому счету.

Постепенно в судебной практике находят отражение способы, с помощью которых чиновники пытаются уйти от ответственности. Так, в Приморском крае сотрудницей Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Приморскому края был приобретен автомобиль LandCruiserPrado. В документах стоимость была занижена до 250 тыс. рублей, хотя на фактические затраты на приобретение составили около 1 млн. 850 тыс. Эта сумма превысила сумму дохода за 3 года. Ответчица предпринимала различные действия по сокрытию расходов: занизила стоимость автомобиля, указала, что автомобиль получен в дар от сожителя. Однако в ходе судебного разбирательства было определено, что сожитель также не декларировал доходов. В связи с тем, что законность происхождения средств не была доказана, стоимость автомобиля была взыскана в доход государства (Апелляционное определение Приморского краевого суда от 04.07.2017 по делу N 33-6620/2017).

Еще одним способом уклонения от изъятия имущества является имитация его незаконного выбытия. Так, судом было принято решение суда об изъятии в доход государства автомобиля. Однако при исполнении решения выяснилось, что автомобиль был угнан. Судебный пристав-исполнитель обратился в суд с представлением об изменении способа исполнения решения суда путем взыскания с должника в пользу Российской Федерации стоимости автомашины в денежном эквиваленте. В ходе судебного заседания было установлено, что должница, заведомо зная о постановленном судом решении, мер к сохранности имущества не приняла, оставила транспортное средство с документами и ключами без присмотра, своевременно о хищении автомобиля в правоохранительные органы не сообщила. На основании принципа неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений, суд кассационной инстанции пришел к выводу о возможности изменения способа исполнения решения суда путем взыскания в доход государства стоимости автомобиля в денежном эквиваленте. Это судебное решение показывает важность контроля за исполнением решений о коррупционных правонарушениях.

Практика отражает и случаи, когда органы прокуратуры и суды не дают оценки реальной стоимости имущества. Так, в Саратовской области рассматривалось следующее дело. Депутатом муниципального района за 2012 г. был продекларирован годовой доход на сумму 60 тыс. руб. (т.е. по 5 тыс. в месяц), за 2013 г. 36 тыс. (по 3 тыс. руб. в месяц), за 2012 г. 52 тыс. руб. За указанны период времени им были приобретены 8 земельных участков общей площадью более 400 соток. Каждый участок земли оценивался на сумму от 10 до 30 тыс. рублей, общая стоимость - 180 тыс. руб. По результатам рассмотрения дела часть участков часть из них была изъята в доход государства (Апелляционное определение Приморского краевого суда от 04.07.2017 по делу N 33-6620/2017). В данном случае сама фабула дела свидетельствует о вопиющих нарушениях закона. С точки зрения здравого смысла очевидно, что фактические доходы депутата могли быть существенно выше задекларированных. Те доходы, с которых были уплачены налоги, были меньше величины прожиточного минимума. Одновременно суд и органы прокуратуры не рассматривали вопрос о кадастровой стоимости земли. Можно предположить, что стоимость земель в договорах купли-продажи была многократно занижена. Представляется, что при оценке стоимости недвижимого имущества и земли необходимо ориентироваться на кадастровую стоимость. Аналогичные нормы уже содержит налоговое законодательство, устанавливая необходимость оценки недвижимого имущества по кадастровой стоимости при уплате НДФЛ.

В ходе расследования коррупционных преступлений также возникает вопрос о сроках исковой давности и возможности проверки доходов, на которые приобреталось имущество до вступления в силу закона от 03.12.2012 №230-ФЗ. В 2018 г. в Санкт-Петербурге было окончено рассмотрение дела, в рамках которого сопоставлялись доходы и расходы государственного гражданского служащего за период с 2002 г (Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 20.06.2018 N 33-12888/2018). Изучение материалов дела показывает, что значительно больший объем доказательств может быть собран в том случае, если проводится при расследовании преступлений, предусмотренных ст. 290 УК РФ (получение взятки). В этом случае доказательствами являются не только показания служащего, договоры купли-продажи, займа, кредита, но также и протоколы обыска и других следственных действий. Несмотря на достаточную доказательную базу, сам вопрос о возможности сопоставления доходов и расходов за период ранее 2012 г. представляется спорным.

Заключение

На основании проведенного исследования сформулированы следующие выводы.

1. В Российской Федерации создана достаточная нормативная база для организации контроля за расходами государственных и муниципальных служащих. Ее основу составляет Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», региональные и муниципальные нормативно-правовые акты. Для унификации процедуры контроля за расходами в законе №230-ФЗ необходимо уменьшить количество отсылочных норм, исключить принятие излишних нормотворческих актов на уровне субъекта РФ и на муниципальном уровне [12]

2. Несмотря на то, что закон №230-ФЗ действует уже 6 лет, практика его применения пока крайне незначительная. Количество дел, доведенных до суда, значительно меньше, чем количество принятых федеральных, региональных и местных актов. Разработанное законодательство необходимо активнее применять. Действующая процедура контроля является выборочной, инициируется по решению руководителя органа государственной власти или местного самоуправления. В целях противодействия коррупции целесообразно рассмотреть возможность поэтапного перехода от выборочного к сплошному контролю. Осуществление сплошного контроля может проводится на основании использования современных цифровых технологий, составления и использования баз данных [13]. Компьютерный анализ информации позволит проводить сопоставительные расчеты за несколько лет, сличать данные деклараций, сведения из федеральных реестров. Использование информационных технологий позволит перейти к ежемесячному осуществлению мероприятий по контролю за достоверностью сведений о доходах и расходах чиновников [14]

3. В 2013 - 2017 г. большинство судебных дел касалось незначительных нарушений. В 2018 г. наметился переход от точечного применения закона к рассмотрению таких случаев, когда государству, обществу, всему институту государственной службы был нанесен значительный урон. В качестве возможного пути дальнейшего развития законодательства о контроле за расходами чиновников может быть рассмотрен вариант об определении понятия «крупные расходы» или «существенное несоответствие доходов и расходов».

4. Действующее законодательство не предполагает контроля за приобретением драгоценных металлов, ювелирных украшений, антиквариата, часов. Практика расследования уголовных дел в сфере противодействия коррупции показывает, что незаконные доходы используются на приобретение таких предметов роскоши. В некоторых зарубежных странах чиновники даже декларируют и расходы на лечение, образование [15]. При оценке стоимости имущества важно оценивать реальную стоимость объектов, а не стоимость, указанную в договоре. По объектам недвижимости, земельным следует использовать кадастровую оценку.

Таким образом, в нестоящее время в Российской Федерации создана необходимая база для контроля за расходами чиновников. Однако для ее реального применения нужна политическая воля, истинное стремление к искоренению коррупции.

Литература

1.Индекс восприятия коррупции 2018 [электронный ресурс]. URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2018-28-ballov-iz-100-i-138-mesto.html (дата обращения 01.02.2019).

2.Ахметова Н. А. Антикоррупционное право: учебно-методическое пособие (для бакалавров направления подготовки «Юриспруденция»). Волгоград: Волгоградский гос. ун-т, 2016.

3.Зайков Д. Е. Правовое регулирование контроля за соответствием расходов работников их доходам в целях противодействия коррупции // Законодательство. 2014. № 8. С. 60-67.

4.Правовые средства противодействия коррупции: научно-практическое пособие / отв. ред. Н. А. Власенко. М.: Институт законодательства и сравнит. правовед. при Правительстве РФ, 2012.

5.Шуралева С. В., Ваньков А. В. Контроль за расходами лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц: новое в законодательстве// Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. № 1 (19). С. 72-79.

6.Смирнова Л. А. Оценка имущественной ответственности чиновников в разъяснениях конституционного суда РФ и ее значение для реализации полномочий прокурора в сфере контроля за расходами//Государственная власть и местное самоуправление. 2018. №3. С. 30-34.

7.Зиятдинов А. Ф. Налоговый контроль за расходами физических лиц // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 3 (31). С. 63-67.

8.Истомина Н. А., Анкудинова А. П. Теория и практика государственного контроля за доходами и расходами физических лиц // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2013. Т. 9. № 12 (201). С. 48-53.

9.Кабанов П. А. Антикоррупционное процессуальное законодательство субъектов Российской Федерации: формирование и содержание // Актуальные проблемы экономики и права. 2018. Т. 12, № 2. С. 300-333.

10.Софронова Е. В. Исполнение государственными гражданскими служащими обязанности по представлению сведений о доходах // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 10. С. 29-31.

11.Пудаков Е. Р. Проблемные вопросы представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих // Вестник БИСТ (Башкирского института социальных технологий). 2014. № 2 (23). С. 7-11.

12.Зелепукин Р. В. Механизмы повышения эффективности проверки сведений о доходах и расходах государственных служащих // Современные проблемы взаимодействия российского государства и общества. Саратов, 2016. С. 131-132.

13.Каришина И. Е. Повышение качества проверки сведений о расходах как средство предотвращения коррупции // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2016. № 22. С. 134-138.

14.Верховых А. Э., Гришин Д. А. Методы борьбы с коррупцией в органах государственной власти//Вопросы управления. 2018. №6.

15.Конов А. А, Яковлев А. А. Антикоррупционное декларирование в России: существующие проблемы и возможные подходы к реформированию // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. №1. С. 5-30.

Размещено на Allbest.ru