Коллективный портрет членов общественной палаты Cвердловской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Коллективный портрет членов общественной палаты Cвердловской области

Мухаметов Р.С.,

Буянов Н.А.

Аннотация

Цель. Работа посвящена созданию коллективного портрета членов Общественной палаты Свердловской области. Предметом исследования стали социально-демографические и социально-профессиональные характеристики членов региональной общественной палаты. Практика показывает, что в отдельные моменты острых общественных дискуссий, когда необходима площадка для согласования интересов между обществом (или ее отдельной активной группой) и правящей элитой, региональная общественная палата выполняет пассивную роль и занимает «выжидательную» позицию. Расхождение между теорией и практикой функционирования данного института требует построения некой объяснительной модели. Гипотеза нашего исследования следующая: причина того, что региональная общественная палата не всегда справляется с возложенной на нее функцией (быть местом согласования интересов различных групп общества и властей), кроется в ее персональном составе.

Методы. В основу статьи положены концепция элит Игнасио Араны, позиционный подход, теория делиберативной демократии. Де-юре члены элиты получают свое влияние из своих юридических, формальных позиций, в то время как де-факто члены элиты осуществляют влияние, исходя из их роли в обществе. Первая категория включает такие должности, как главы государств, главы правительств, министры, заместители министров, судьи, губернаторы, депутаты, партийные лидеры, послы, советники и высокопоставленные государственные служащие. Ко второй категории можно отнести бизнесменов, лоббистов, лидеров профсоюзов, аналитиков, ученых, журналистов, лидеров общественного мнения. В нашем случае члены региональной общественной палаты являются де-факто политической элитой. Главным аналитическим инструментом выступил компаративизм (метод сравнительного анализа). В работе использовался биографический метод.

Результаты. В результате проведенного исследования авторы пришли к выводу, что типичный член региональной общественной палаты - это мужчина зрелого возраста с высшим техническим образованием, занимающийся общественно-полезной деятельностью.

Научная новизна. Предложена объяснительная модель пассивной роли региональной общественной палаты.

Ключевые слова: Общественная палата, Свердловская область, Средний Урал, региональный политический процесс, общественно-консультативные советы, делиберативная демократия, гражданское общество в регионах

интересы общество власть общественная палата

В настоящее время в большинстве российских регионов существуют региональные общественные палаты. Помимо содействия развитию гражданского общества и его институтов, они призваны обеспечивать повышение качества коммуникации между институтами гражданского общества и органами региональной власти, взаимодействие местных групп граждан и локальных НКО с институтами регионального уровня управления в целях учета их потребностей и интересов при формировании и реализации государственной политики. Однако практика показывает, что в отдельные моменты острых общественных дискуссий, когда необходима площадка для согласования интересов между обществом (или ее отдельной активной группой) и правящей элитой, региональная общественная палата выполняет пассивную роль и занимает «выжидательную» позицию. Расхождение между теорией и практикой функционирования данного института требует построения некой объяснительной модели. Гипотеза нашего исследования следующая: причина того, что региональная общественная палата не всегда справляется с возложенной на нее функцией (быть местом согласования интересов различных групп общества и властей), кроется в ее персональном составе. Иными словами, большинство членов, если не напрямую (являясь директорами или сотрудниками бюджетных институтов), то опосредованно (через получение государственного финансирования в виде грантов) зависит от органов региональной власти.

Целью исследования является создание коллективного портрета членов региональной общественной палаты. Предметом исследования стали социально-демографические и социально-профессиональные характеристики членов региональной общественной палаты. Хронологические рамки исследования ограничены 2010-2018 гг. Начальная дата обусловлена тем, что 19 февраля 2010 года был принят областной закон «Об общественной палате Свердловской области». Верхней границей является 2018 г., что связано с завершением нашего исследования. За этот период региональная общественная палата проработала четыре созыва. В работе использовался биографический метод, т.е. в основе исследования лежит анализ биографических данных членов общественной палаты. Биографические сведения включают в себя: полное имя, место и дату рождения, образование, данные о трудовой деятельности. Всего были собраны сведения о 176 членах региональной общественной палаты. Источниками биографической информации служили официальный сайт Общественной палаты Свердловской области, сайт журнала «Деловой квартал-Екатеринбург», ФедералПресс-Энциклопедия, интернет-ресурсы, публикующие биографии элитных персон (например, ru.wikipedia.org, viperson.ru).

Методологической основой исследования является концепция элит Игнасио Араны, который проводит различия между де-юре и де-факто политической элитой. Де-юре члены элиты получают свое влияние из своих юридических, формальных позиций, в то время как де-факто члены элиты осуществляют влияние, исходя из их роли в обществе. Первая категория включает такие должности, как главы государств, главы правительств, министры, заместители министров, судьи, губернаторы, депутаты, партийные лидеры, послы, советники и высокопоставленные государственные служащие. Ко второй категории можно отнести бизнесменов, лоббистов, лидеров профсоюзов, аналитиков, ученых, журналистов, лидеров общественного мнения [1]. В нашем случае члены региональной общественной палаты являются де-факто политической элитой.

Кроме того, для исследователя важна стратегия определения состава политической элиты. Урсула Хоффман-Ланге говорит о трех подходах: репутационном, решительном и позиционном. При первом исследователи обращаются к экспертам, чтобы определить членов элиты, а при втором анализируются документы и интервью, которые показывают, кто принимает решения в соответствующих сферах. Позиционный подход идентифицирует политическую элиту, исходя из формальных позиций, которые они занимают [2, с. 910-928]. В данном исследовании мы используем третий подход.

Теоретической основой выступает концепция делиберативной (совещательной) демократии. Данный термин был введен в научный оборот Джозефом Бессетом в 1980 году [3, с. 102-116]. Сторонники данной концепции утверждают, что политические решения должны быть продуктом справедливого и разумного обсуждения и дебатов среди граждан. Обсуждение является необходимым предварительным условием легитимности политических решений. Существует тезис, что, политические решения должны приниматься с помощью разума и совокупности конкурирующих аргументов и точек зрения. Другими словами, предпочтения граждан должны формироваться путем обдумывания перед принятием решения, а не из личных интересов. Есть много различных версий совещательной демократии, но все они грубо классифицируются по двум основным школам: первая идет от Джона Ролза (процедурный подход), вторая - Юргена Хабермаса. Процедурный подход акцентирует свое внимание на необходимых условиях (равная политическая свобода, гласность и демократические ценности, такие как равное уважение к согражданам, взаимность), которые должны быть выполнены для того, чтобы такая процедура работала. Наиболее значимые места для обсуждения - конституционные ассамблеи, законодательные органы, суды присяжных, общественные слушания [4]. Хабермас полагает, в отличие от Ролза, что в основе делиберативной процедуры должен лежать публичный диалог, свободный от внешних ограничений, а не формальные отчеты. С его точки зрения, все участники должны обладать возможностями для того, чтобы поставить под сомнение или высказать собственное суждение и внести предложение по обсуждаемым вопросам [5; 6].

В России система общественно-консультативных советов появилась по инициативе федеральных властей в рамках Административной реформы 2006-2010 гг. и после принятия Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Что побудило Кремль создать Общественную палату РФ? В частности, российский эксперт Николай Петров говорил о таких мотивах, как:

- необходимость инвентаризации некоммерческих неправительственных организаций и создания противовеса любым неподконтрольным властям правозащитным, экологическим и прочим организациям;

- потребность в институте, который бы курировал общественные организации и оказывал давление (дозированное, выборочное) на чиновников (федеральных и региональных).

Кроме того, вышеназванный исследователь отмечает, что ОП нужна для выражения «общественного мнения» с целью преодоления сопротивления бюрократии и проталкивания реформ, а также как средство дополнительной легитимации власти, демонстрации ее «опоры на общество». Ее можно использовать в качестве подконтрольной площадки для озвучивания непопулярных и антидемократических решений, виртуальной публичной политики [7, с. 40-59].

Необходимо отметить, что не все те представления о сущности и функциях общественной палаты, о которых говорили эксперты более 10 лет назад, сбылись. Так, например, время от времени функцию определенного общественного давления на региональных госслужащих больше выполняет Общероссийский народный фронт (ОНФ). Не оправдались ожидания относительно того, что федеральная общественная палата станет площадкой для публичной политики и для озвучивания непопулярных решений.

Американский политолог Альфред Эванс определил функции, которые Общественная палата выполняла в течение первых нескольких лет своего существования:

Интервенция. Это вмешательство от имени граждан, которые считали, что с ними обращались несправедливо, или реагирование на конкретный случай реальных или предполагаемых нарушений прав отдельного гражданина или группы лиц.

Расследование. Эта функция заключалась в расследовании деятельности государства или контроле за деятельностью исполнительных органов и должностных лиц.

Консультирование по вопросам законодательства. Речь шла о предоставлении консультации по предлагаемому законодательству, на основе экспертных оценок и интересов групп в обществе. При выполнении этой функции ОП действовала в качестве консультативного органа в институционализированных отношениях с палатами Федерального Собрания.

Служение государству. Это деятельность Общественной палаты и ее отдельных членов, которые «служат российскому государству, содействуя достижению некоторых из его избранных целей». В качестве примера он приводит широко разрекламированные усилия Общественной палаты по укреплению связей с Южной Осетией и Абхазией, которые правительство России считает независимыми от соседней Грузии государствами [8].

Еще одной потенциальной функцией, которую можно было бы упомянуть, является стимулирование развития гражданского общества. Предпосылка, лежащая в основе создания Общественной палаты, заключалась в том, что, поскольку сектор НКО в России считался достаточно слабым, государству необходимо было дать импульс для роста гражданского общества.

В первые месяцы после начала работы Общественной палаты она проявила больше самостоятельности и напористости, чем предполагали самые смелые комментаторы до ее формирования. Как новый институт, палата продемонстрировала свою силу и стала заметной для общественности, прежде всего благодаря своим усилиям по вмешательству в защиту прав и интересов российских граждан. Однако в течение нескольких лет Общественная палата РФ воздерживается от прямого вмешательства в громкие конфликты, чтобы это не привело к конфронтации с высокопоставленными чиновниками.

Общественная палата Свердловской области была сформирована в соответствии с Законом Свердловской области от 19 февраля 2010 г. №4-ОЗ «Об Общественной палате Свердловской области». Необходимо отметить, что на Среднем Урале этот институт был создан на четыре с половиной года позже, чем на федеральном уровне. Первая региональная общественная палата возникла в Алтайском крае (ноябрь 2005 г.). Нужно сказать, что создание общественной палаты в области фактически произошло с уходом с поста свердловского губернатора, «политического тяжеловеса» Эдуарда Росселя, который позволял себе не выполнять многие рекомендации центра, считая, по-видимому, создаваемую по федеральному шаблону палату излишней структурой [9].

Итак, в гендерном отношении (см. таблицу 1) корпус членов региональной общественной палаты однороден: из 176 рассматриваемых членов Общественной палаты Среднего Урала только 40 женщин (22,7 %). Другими словами, можно говорить о сохранении гендерных стереотипов, восприятия системы как «поля» деятельности и активности мужчин.

По итогам анализа биографических данных установлено, что средний возраст членов местной общественной палаты на момент возложения на них соответствующих обязанностей составил 58,2 лет. Другими словами, можно говорить о том, что «попадают» в данный институт уже в достаточно зрелом возрасте (см. таблицу 2).

Таблица 1. Гендерное соотношение членов региональной общественной палаты

Немаловажен и профессиональный опыт, который был накоплен членами региональной общественной палаты. В таблице 3 представлена информация об их основном месте работы.

Из таблицы видно, что четверть всех членов региональной общественной палаты составляют представители социально ориентированных НКО и 35,8 %, если мы говорим обо всех лицах, связанных с некоммерческими неправительственными организациями. Доминирование так называемых общественников можно объяснить двумя обстоятельствами. Во-первых, способом формирования Общественной палаты Свердловской области. В ее уставных документах говорится, что треть членов (14) должны быть назначены из числа представителей общественных объединений. Во-вторых, среди граждан, которые имеют особые заслуги перед регионом и пользуются признанием и уважением среди местного населения (именно этот критерий лежит в основе выбора свердловским губернатором новых членов региональной общественной палаты), есть и общественники.

На втором месте (22,15 %) находятся представители коммерческих организаций, бизнеса. Средний Урал в экономическом плане относится к так называемым старопромышленным регионам, на территории которого работают как федеральные (Евраз, Ренова, Группа ЧТПЗ), так и региональные ФПГ (УГМК, Группа Синара, Русская медная компания). Помимо основной экономической деятельности, они занимаются в Свердловской области благотворительностью, несут определенную социальную нагрузку.

На третьем месте (13,63 %) по представительности занимают выходцы из сферы науки и образования. Это объясняется необходимостью иметь в рядах членов региональной общественной палаты экспертов высокого профиля для выполнения палатой своих непосредственных функций, связанных с осуществлением мониторинга и экспертизы.

Таблица 2. Средний возраст членов региональной общественной палаты

Таблица 3. Место работы или должность членов региональной общественной палаты

При изучении коллективного портрета членов региональной общественной палаты важным моментом является рассмотрение такого показателя, как образование (см. таблицу 4). Обращает на себя внимание то, что лидирующие направления подготовки - технические специальности (29 %) и экономическое образование (9 %). В том, что среди членов общественной палаты Свердловской области преобладают люди с инженерно-техническим образованием, нет ничего удивительного. Это можно объяснить двумя моментами. Во-первых, советским наследием, когда велась массовая подготовка инженеров, поступить на технические специальности и направления подготовки было относительно легко. Второй момент - специфика экономической специализации Среднего Урала, который является старопромышленным регионом, и системой высшей школы, которая соответствует этой особенности. Надо сказать здесь, что популярность УГТУ-УПИ (ныне - УрФУ) среди всех местных вузов была и является высокой.

Что касается уровня образования, то первоначально (сразу после школы) 145 из 176 рассматриваемых лиц получили высшее образование, что составляет почти 84 %. Остальные (около 15 %) получили среднеспециальное образование (см. таблицу 5).

Если говорить о наличии ученых степеней у членов региональной общественной палаты, то более четверти ее представителей могут похвастаться своими научными достижениями (см. таблицу 6).

Таблица 4. Специальности членов региональной общественной палаты

Таблица 5. Образовательный уровень членов ОП Свердловской области

Таблица 6. Остепененность членов ОП

Таким образом, типичный портрет члена общественной палаты Свердловской области выглядит следующим образом: мужчина зрелого возраста с высшим техническим образованием, представляющий НКО.

С нашей точки зрения, действующий порядок формирования региональной общественной палаты не позволяет ей претендовать на стопроцентную легитимность в глазах всего общества. Не приходится рассчитывать на то, что она в полном объеме сможет транслировать идеи, которые волнуют все общество, на уровень региональной власти. Этому есть два объяснения.

Первое - региональная общественная палата - это совещательный орган, в который областные власти отбирают тех людей, с которыми хотели бы обсуждать общественно значимые проблемы [10, с. 79-80]. Принимая участие в формировании этого института, субнациональные власти стремятся включить в его состав, главным образом, представителей лояльно настроенных НКО. Наиболее представленными среди НПО являются всякого рода общества ветеранов войны, труда и правоохранительных органов, а также общества инвалидов, советы ветеранов. Данные неправительственные организации наиболее лояльны властям и зависимы от них, т.к. получают всяческие льготы и гранты. Самые активные НКО либо представлены крайне слабо, либо не представлены вообще (например, правозащитные). В ситуации, когда в состав Палаты входят представители широкой общественности, например, статусные люди, которые занимают важные общественно-полезные позиции (директора школ, больниц, музеев и т.д.), повестка заседаний претерпевает серьезные изменения. Общественная палата с таким составом не склонна принимать решения, которые затрагивают острые, важные и стратегические вопросы. Это, как нам представляется, несколько снижает степень ее эффективности. Нужно повторить, что это достигнуто благодаря существующему способу формирования местной общественной палаты, который можно и нужно рассматривать сквозь призму наследия советского периода с его представлением об общественности. С одной стороны, общественник - социально-активный гражданин, которого выдвинули на общественную работу, а с другой, это типичный представитель ряда социальных групп (от академиков до директоров колхозов, от театральных деятелей до профсоюзных активистов), для которых такая деятельность считалась общественной нагрузкой. Такая общественность, как правило, выступает с гражданскими инициативами, не противоречащими политическому курсу правительства. Подобная система представительства не способна формировать альтернативную повестку дня, отстаивать острые и спорные вопросы [11, с. 87-88]. Поэтому подобный способ формирования ограничивает возможности этого органа выступать в качестве рупора широкого спектра гражданских инициатив. Такой процесс рекрутирования членов Палаты свидетельствует о стремлении органов региональной власти включить в его состав «своих» людей, с которыми уже налажен опыт сотрудничества, что, несомненно, сужает представленность общественных интересов.

Второе объяснение - зависимость региональной общественной палаты от властных структур, в том числе от материального обеспечения ее деятельности. Организационное, техническое и информационно-аналитическое обеспечение осуществляет Аппарат - государственное казенное учреждение, учредителем и собственником которого выступает Управление делами губернатора и региональное правительство. Так, например, организацией проведения заседаний региональной общественной палаты по факту занимается ее аппарат.

Таким образом, в состав региональной общественной палаты входят лица, которые так или иначе зависят от власти. Состав таких структур получается менее репрезентативным с точки зрения наличия существующих в обществе интересов социальных групп. Общественные палаты, в том числе и консультативные советы при органах исполнительной власти, включают либо членов узкого спектра общественных объединений и движений, либо «заслуженных» граждан, что ставит под сомнение беспристрастность подобного рода структур и лиц, непосредственно связанных с органами власти. Это, безусловно, снижает важность их деятельности как объективных, независимых и беспристрастных органов, хотя, может быть, такой цели никто перед собой и не ставил.

Литература

1. Arana-Araya I. The Quest for Uncontested Power: How Presidents' Personality Traits Leads to Constitutional Change in the Western Hemisphere. Doctoral Dissertation, University of Pittsburgh. 2016 [электронный ресурс]. URL: http://d-scholarship.pitt.edu/ 26488/ (дата обращения 20.06.2019).

2. Hoffmann-Lange U. Methods of elite research // Oxford handbook of political behavior. Oxford; New York: Oxford University Press, 2007. Р. 910-928.

3. Bessette J. Deliberative Democracy: The Majority Principle in Republican Government // How Democratic is the Constitution? 1980. Р. 102-116.

4. Ролз Дж. Теория справедливости. М.: Издательство ЛКИ, 2010.

5. Habermas J. The Structural Transformation of the Public Sphere. Cambridge, MA: MIT Press, 1989.

6. Habermas J. Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy (Faktizitaet und Geltung). Cambridge, MA: MIT Press, 1996.

7. Петров Н. Общественная палата: для власти или для общества? // Pro et contra. Т. 10. № 1. 2006. С. 40-59.

8. Evans А. В. The Public Chamber and Social Conflicts in Russia [электронный ресурс] // Western Political Science Association 2010 Annual Meeting Paper. URL: https://ssrn.com/abstract=1580284 (дата обращения 20.06.2019).

9. Сравнительный анализ эффективности общественно-консультативных структур. Итоговый аналитический отчет [электронный ресурс]. URL: www.oppk.permkrai.ru/download/126123.pdf (дата обращения 20.06.2019).

10. Мухаметов Р. С., Гайсина А. В., Романова И. В. К вопросу о типологии консультативных советов при региональных органах исполнительной власти // Вестник Забайкальского государственного университета. 2018. Т. 24. № 1.

11. Мухаметов Р. С., Кузьмина О. В. Проблемы развития третьего сектора Свердловской области: взгляд изнутри // Вопросы управления. 2018. № 3.

Размещено на Allbest.ru