Размещено на http://www.allbest.ru/

РАЗВИТИЕ ПРАВОВОЙ ДОКТРИНЫ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Кусраева С.В. аспирант

Северо-Кавказский институт-филиал, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Аннотации: В статье расмотрены основные теории местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Вместе с тем формы реализации народовластия неодинаковы. Оно осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная власть, теории местного самоуправления

Abstract: This paper reviewed the basic theories of local government. In accordancewith the Constitution only source of power in the Russian Federation is the people.However, forms of implementing democracy vary.It is carried out directly and through bodies of state power and local self-government.

Keywords: local government, municipal authorities, local self-government theory

местное самоуправление народ власть государственный

Становление и развитие местного самоуправления в России в середине XIX и начале XX в. сопровождалось научными идеями зарубежных и отечественных ученых. Причем направление мысли ученых сосредоточивалось на уяснении места самоуправления в общей системе государства, его роли в осуществлении политических, экономических и социальных функций государства.

Теория местного самоуправления насчитывает не одну сотню лет. Она возникла в западных странах одновременно с появлением там нового института местной власти. И естественно, что российские ученые многое заимствовали из идей западных предшественников. Главными правовыми доктринами о местном самоуправлении, развивавшимися в разное время и в разной степени оказавшими влияние на динамику местного самоуправления в России в XIX и начале XX в., обычно считают теорию свободной общины, общественную (хозяйственную) теорию и государственную теорию[4].

Теория свободной (естественной) общины возникла в середине XIX в. в Бельгии и Франции в рамках школы естественного права и получила развитие в трудах германских, а затем и русских ученых. Ее сторонники (А. Токвиль, Ж.-Г. Турэ, Н. Гербер, Г. Арене и др.) считали, что наряду с тремя традиционно признанными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) следует выделить четвертую - общинную, или коммунальную. Община, согласно данной теории, по самой своей природе имеет право на самостоятельное, независимое от центральной власти существование. При этом государство не создает общину, а лишь признает ее. Авторы теории стояли на том, что круг общинных дел отличен от государственных; община является субъектом только ей принадлежащих прав, и потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления являются общинными, а не государственными чиновниками. В результате коммунальные органы создавали как бы «государство в государстве».

Уязвимость теории свободной общины обусловила появление общественно-хозяйственной теории самоуправления, которая так же, как и общинная теория, противопоставляла общину государству. Первым отечественным ученым, отстаивавшим идею общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, был профессор В.Н. Лешков. В своих работах «Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 г.» (1865 г.) и «О праве самостоятельности как основе самоуправления» (1871 г.) он утверждал, что земские учреждения суть учреждения народа, а не государства, значит, отвечают только перед народом. При этом права земских учреждений составляют особую самостоятельную систему гражданского или частного права, отличного от права государственного[4].

Активно разрабатывал и отстаивал эту теорию и А.И. Васильчиков. В своем труде «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1869 - 1891 гг.) он утверждал, что самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями. Среди органов самоуправления он различал две категории - «общественные союзы» и «территориальные или административные округа»[2]. К первым относились сельские общества, волости, магистраты, городские думы, а ко вторым - уездные и губернские земские учреждения. Причем органами самоуправления, с точки зрения А.И. Васильчикова, эти территориальные округа являются не по названию, а становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении привлекаются представители местного общества.

Сторонником общественной теории самоуправления был Б.Н. Чичерин. В Курсе государственной науки (1894 - 1898 гг.) ученый подчеркивал, что в организации государственного управления соединяются государственный и общественный элементы. Он предложил собственное определение местного самоуправления - это именно организация общества как оно есть. По мнению исследователя, первое и основное правило состоит в том, что местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых строится само общество. Б.Н. Чичерин отмечал, что выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного.

На смену общественно-хозяйственной теории местного самоуправления во второй половине XIX в. пришла государственная теория, в рамках которой местное самоуправление рассматривалось как часть государства. Длительное время эта теория была господствующей. В результате самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество (или, точнее, на выборные органы) задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное и главный смысл местного самоуправления - не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям.

Государственную теорию впервые сформулировали немецкие юристы Л. Штейн и Р. Гнейст. Впоследствии в работах С. Безобразова мы находим развитие выдвинутого ими положения о земских учреждениях как установлениях государственных. К сторонникам этой теории в России можно также отнести А.Д. Градовского и Н.М. Коркунова. В работе «Государство и общество» (1882 г.) С. Безобразов подчеркивал, что истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными и для этого должны входить как звенья в общую систему власти и управления в государстве.

К заслугам А.Д. Градовского в теоретическом осмыслении местного самоуправления, несомненно, следует отнести то, что в работе «Начала русского государственного права» он первым из русских ученых разделил понятия децентрализации и самоуправления, выделив самоуправление из общего понятия децентрализации. В то же время А.Д. Градовский считал, что особых местных дел, местных задач не существует: все дела, как находящиеся в ведении самоуправления, так и оставленные государством в своей компетенции, по своей сути государственные. Следовательно, и органы самоуправления суть органы государственной власти.

Проблема соотношения самоуправления, централизации и децентрализации нашла отражение и в работах О.В. Ключевского[5]. В соответствии с его представлениями местное самоуправление есть более или менее самостоятельное ведение местных дел представителями местных обществ с правом облагать население, распоряжаться общественным имуществом, местными доходами и т.п. Вместе с тем историк понимал, что подобное теоретическое представление природы местного самоуправления во многом противоречит тем реалиям, которые наблюдаются в жизни российского общества. Н.М. Коркунов, признавая государственную природу органов самоуправления, все-таки стремился определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического управления. В двухтомном «Русском государственном праве» (1909 г.) он выступал против признания принципа выборности в качестве основного момента, отличающего органы самоуправления от органов административных. При этом он не признавал и теорию Р. Гнейста, в соответствии с которой характерным признаком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с Л. Штейном, Н.М. Коркунов видел главную черту самоуправляющихся союзов в их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства (хотя и выполняют некоторые государственные функции), а местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами права, поэтому они находятся с государством в публично-правовых отношениях.

Государственная теория самоуправления повлияла на разработку земской реформы 1890 г., которая усилила бюрократический контроль над земской системой, хотя и не привела к полному ее подчинению государству. Признание органов местного самоуправления органами самоуправляющихся союзов юридических лиц публичного права привело к дальнейшему развитию теории местного самоуправления, в рамках которой как необходимые признаки данного института рассматривались независимость и принадлежность должностных лиц к местному населению.

В литературе иногда выделяли еще так называемую политическую теорию самоуправления и теорию дуализма местного самоуправления, вариантом которой считалась юридическая теория, а также ряд других теорий, являвшихся в основном частными проявлениями государственной или общественной теории.

Так, сущность политической теории заключалась в противопоставлении земщины (общинного или коммунального начала) опричнине (началу правительственно-бюрократическому, чиновничеству). Согласно этой теории самоуправление есть, прежде всего, самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому дисциплинарно и материально свободных в своем волеизъявлении. Российский государствовед Б. Нольде в своей работе «Очерки русского государственного права» (1911 г.) определял самоуправление как форму осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений[5].

Наконец, юридическая теория (в России ее активно поддерживали М.И. Свешников, Э. Мейер и др.) рассматривала правительство, иные государственные учреждения как органы юридического лица - государства (отсюда и название данной теории). Общественные учреждения, выполнявшие определенные государственные функции, считались органами общин и других самоуправляющихся единиц как юридических лиц, отделенных от государства. Государство в целом рассматривалось как ассоциация сообществ, центр, вырабатывавший лишь нормы, единые для всех, обеспечивавшие стабильность и целостность ассоциации, общие для всех сообществ социальные, политические и экономические стандарты, защиту прав личности и т.д[2].

Таким образом, уже давно зарубежными и отечественными учеными и государственными деятелями было доказано, что развитие местного самоуправления во многом определяется общими закономерностями развития государства и общества.

В современной теории российского местного самоуправления присутствуют различные точки зрения относительно социально-правовой природы муниципалитетов. При этом главный дискуссионный вопрос связан с соотношением местного самоуправления и государства, государственной и муниципальной власти.

При характеристике власти в государстве наряду с понятием «народовластие» используется понятие «публичная власть». Это позволяет выделить в ряду проявлений власти государственную власть, реализуемую государственными органами и государственными должностными лицами, общественную власть, т.е. власть общественных объединений, и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления.

В правовых системах некоторых стран власть общественных объединений и муниципальная власть не разграничиваются. И та и другая считаются корпоративной публичной властью с учетом того, что общественные объединения и муниципалитеты суть корпорации различных видов. В российской правовой доктрине и практике они различаются.

Трудности создания «общей» теории этого демократического института публичной власти объективны - они заключаются в его многоаспектности, значительной динамике процесса законодательного регулирования. Причем следует отметить, что законодательный процесс мог быть более систематизированным и логичным, с опорой на непротиворечивые теоретические основы[4].

В науке существует несколько точек зрения относительно природы муниципальной власти. Предпочтительным является мнение, согласно которому эта власть сочетает в себе черты государственной и общественной власти. Вместе с тем ряд авторов считают, что в муниципальной власти преобладают свойства общественной власти, поскольку муниципальные образования являются «по преимуществу», «прежде всего», «главным образом» структурами гражданского общества. Другие исследователи, напротив, полагают, что муниципалитеты посути особые государственные структуры и муниципальная власть - это власть государственная.

Однако соотношение в муниципальной власти элементов государственной и общественной власти непостоянно. Оно меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и культурного свойства. В некоторых странах местная власть выросла из общественной, но теперь, как и везде, она отнюдь не отделяется полностью от государственной, не является ее антиподом. Пока государство существует, оно в той или иной степени будет присутствовать в местном самоуправлении. Установить меру этого присутствия раз и навсегда для всех стран и для всех этапов исторического развития каждой страны невозможно.

Местное самоуправление в самой общей форме можно определить как рубежный институт, где гражданское общество «встречается» с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «восхождения» общества в государство, определяется конкретными историческими обстоятельствами. Местное самоуправление может в большей или меньшей степени подвергаться государственному нормативному регулированию, централизации или децентрализации, наделяться государственными полномочиями, служить средством оптимального решения вопросов, непосредственно связанных с интересами населения, обеспечивать возможность включения в решение этих вопросов населения. Однако возможные изменения не должны приводить к крайностям, одна из которых состоит в полном переходе самоуправленческих структур на государственные начала, а другая - в превращении этих структур в безвластные «общинные» учреждения[2].

Наиболее приемлемая из современных теорий местного самоуправления, у которой немало приверженцев среди ученых, специализирующихся на проблемах местной власти, - дуалистическая теория местного самоуправления. Это не та теория дуализма, о которой шла речь выше. Скорее, это наследница государственной и общественно-хозяйственной теорий, соединенных и переработанных применительно к условиям нынешней России.

Имея в виду «государственную составляющую» местного самоуправления, дуалистическая теория предполагает обязательность создания муниципальных образований по решению органов государственной власти, подзаконный характер деятельности самоуправленческих структур, являющихся особым уровнем публичной власти, определение государством основных параметров их деятельности, обеспечение обязательности выполнения решений, принимаемых в системе местного самоуправления средствами государственного принуждения, возможность наделения органов самоуправления государственными полномочиями, надзор и контроль со стороны государства за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В то же время согласно доктрине органы местного самоуправления формируются без вмешательства органов государственной власти и их решения не требуют согласования с органами государственной власти или одобрения этими органами. Выборные органы местного самоуправления формируются преимущественно из лиц, проживающих в границах муниципальных образований, и действуют, как правило, на непрофессиональных, «общественных» началах. Удельный вес вопросов местного значения, решаемых в формах прямой демократии (референдум), по идее, выше, чем у органов государственной власти. «Общественная составляющая» характеризуется также тем, что возможность прямого влияния населения на местные дела значительно шире, чем на дела региональных или тем более федеральных государственных инстанций[5].

Дуалистическая теория местного самоуправления может претендовать на статус синтетической теории современного российского местного самоуправления[3]. Однако идейные основы демократического института местной власти ею не исчерпываются. Эту теорию в определенной мере конкретизируют, а в некоторых случаях и превосходят по степени обобщенности принципы российского местного самоуправления.

Использованные источники:

1. Бондарь Н.С. Местное самоуправление в Российской Федерации.- Ростов н/Д., 2013. С. 39.

2. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 3. - С. 11-20

3. Дементьев А. Теория и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. - Обнинск.: - 2013. - С. 26.

4. Игнатов В.Г. Рудой В.В. Местное самоуправление. - Ростов-на-Дону.: «Феникс», 2011. 303.

5. Ключевский О.В. Сочинения: в 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч. 2. - М.: - 2010. - С.267.

Размещено на Allbest.ru