Деякі аспекти правового регулювання провадження у справах про адміністративні правопорушення

Key words: administrative offenses, proceedings, judicial procedure, legal regulation.

Актуальність дослідження полягає в тому, що сьогодні досить важливими в нашій державі є проблеми процесуального регулювання засад, умов і порядку реалізації законів, указів Президента, постанов уряду України, інших нормативно-правових актів і матеріальних адміністративно-правових норм.

Результати дослідження

Провадження у справах про адміністративні правопорушення в наш час є досить поширеними. Вони охоплюють майже всі сфери нашого життя, діяльності установ, підприємств, організацій і насамперед держави. Розвиток процесуальної форми - необхідна умова й показник стану демократії та законності в державі й у цьому стосунку належить проробити велику роботу в окремих сферах державного життя. Процесуальна форма - це юридична конструкція, яка закріплює правильні шляхи реалізації владних повноважень, рішення юридичних справ.

Під час проведення наукової розвідки використані дослідження вітчизняних спеціалістів у галузі дослідження поняття провадження в справах про адміністративні правопорушення, проблемні аспекти цього провадження, а саме: Д.М. Лук'янця, О.А. Банчука, В.К. Колпакова, М.Р Сиротяка, Г.Б. Клименка, О.М. Бандурки, М.М. Тищенка, Ю.П. Битяка, В.В. Зуя та ін.

Отже, провадження в справах про адміністративні правопорушення - це правовий інститут, у рамках якого регулюються процесуальні адміністративно-деліктні відносини й забезпечується вирішення адміністративних справ, а також запобігання адміністративним правопорушенням.

Для провадження характерні такі особливості: виникає у зв'язку з учиненням проступку та необхідністю проведення адміністративного розслідування; реалізується тільки визначеним колом суб'єктів, особливе місце серед яких посідають органи виконавчої влади; процесуальні акти цього провадження мають певну специфіку; за допомогою цього провадження реалізуються норми адміністративної відповідальності; здійснюється, як правило, у позасудовому порядку; з усіх видів адміністративного процесу воно найбільш подібне до юрисдикційних проваджень в інших галузях права (зокрема кримінально-процесуального).

Завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення, згідно зі ст. 245 КУпАП, є своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності до законодавства, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють учиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

Тільки суворо дотримуючись законності (ст. 7 КУпАП), можна розв'язати два комплексні взаємопов'язані завдання. По-перше, юрисдикційне (своєчасне, усебічне, повне й об'єктивне з'ясування обставин кожної справи; вирішення її відповідно до законодавства; забезпечення виконання винесеної постанови). По-друге, профілактичне виявлення причин та умов, що сприяють учиненню адміністративних правопорушень; виховання громадян у дусі додержання законів.

Залежно від виду органів, які здійснюють адміністративне провадження, розрізняють три види провадження: адміністративне, судове й таке, що здійснюється громадськими організаціями.

Провадження в справах про порушення митних правил здійснюється тільки уповноваженими посадовими особами Митної служби України та місцевими судами (суддями).

У судовому порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється суддями одноосібно [3, с. 23].

Відповідно до статті 21 КУпАП, особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, крім посадової особи, звільняється від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів на розгляд громадської організації або трудового колективу, якщо з урахуванням характеру вчиненого правопорушення й особи правопорушника до неї доцільно застосувати захід громадського впливу [4].

Також потрібно звернути увагу на те, що притягнутий до відповідальності не зобов'язаний доводити свою невинуватість, хоча й має на це право. З презумпції невинуватості випливає й таке важливе положення: будь-який сумнів тлумачиться на користь особи, що притягається до відповідальності. Воно належить до випадків, коли сумніви не усунені в ході вирішення справи. Ця обставина є однією з підстав винесення виправдних постанов. Звідси випливає, що вирішення завдань адміністративного провадження здійснюється за допомогою доведення, яке включає в себе виявлення, процесуальне оформлення й дослідження доказів [5, с. 41].

Доказами в справі про адміністративне правопорушення (ст. 251 КУпАП) є будь-які фактичні дані, на підставі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) установлює наявність або відсутність адміністративного правопорушення, винність цієї особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до закону, одержання й оцінювання всіх необхідних доказів здійснюється компетентним органом або посадовою особою, правомочними вирішити цю справу (ст. 252 КУпАП) [4].

Правом надавати докази користуються особи, що беруть участь у провадженні в справі (особа, що притягується до відповідальності, потерпілий, законні представники, адвокат), та інші особи. Докази можуть бути витребувані органом або посадовою особою, що розглядає справу, від підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян за клопотанням учасників процесу або за власною ініціативою.

Установлений законом порядок збирання, одержання доказів є надійною гарантією їх істинності, достовірності. Порушення або недодержання цього процесу може викликати лише сумніви в достовірності доказів і в обґрунтованості зроблених з їх допомогою висновків.

У науковій літературі прийнято поділяти докази на первісні та похідні, прямі та непрямі, позитивні та негативні, звинувачувальні та виправдні. Проте для вирішення завдань адміністративного провадження найбільш значущим є їх групування залежно від джерела відповідних відомостей [6, с. 21].

Діяльність учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення розвивається в часі як послідовний ряд пов'язаних між особою процесуальних дій щодо реалізації прав і взаємних обов'язків. Весь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна одну. Їх прийнято називати стадіями.

На першій стадії з'ясовується факт учинення й обставини правопорушення; дані про винуватця; складається протокол. На другій - компетентний орган розглядає матеріали та приймає постанову. На третій (це факультативна, необов'язкова стадія, її може й не бути) - постанова може бути оскаржена громадянином, опротестована прокурором, переглянута за ініціативою вищого органу. Ця стадія закінчується прийняттям рішення про скасування, зміну або залишення постанови в силі. Четверта - виконання постанови - розпочинається відразу після її прийняття або після розгляду скарги, протесту.

Кожна стадія, у свою чергу, складається з окремих етапів, що являють собою групи взаємопов'язаних дій. Система стадій та етапів провадження може бути представлена так: 1) адміністративне розслідування: а) порушення справи; б) установлення фактичних обставин; в) процесуальне оформлення результатів розслідування; г) направлення матеріалів для розгляду за підвідомчістю; 2) розгляд справи: а) підготовка справи до розгляду й заслуховування;

Кожний етап, у свою чергу, складається з низки послідовно здійснюваних конкретних дій. Згідно із цим, структура провадження в справах про адміністративні правопорушення є чотири- рівневою. Розглянемо кожну зі стадій провадження детальніше.

Щодо адміністративного розслідування, то ця стадія провадження в справах про адміністративні правопорушення є початковою, являє собою комплекс процесуальних дій, спрямованих на встановлення обставин провини, їх фіксування та кваліфікацію. У цій стадії створюється передумова для об'єктивного і швидкого розгляду справи, застосування до винного передбачених законом заходів впливу.

Стадія розслідування починається з етапу порушення адміністративної справи. Підставою порушення адміністративної справи й провадження розслідування є вчинення особою діяння, що має ознаки адміністративної провини.

Наступний етап - установлення фактичних обставин у справі. Його сутність полягає в провадженні дій, спрямованих на збирання доказів, які підтверджують або спростовують винуватість у вчиненні правопорушення.

Фактичні обставини вчиненої провини можна поділити на дві групи: а) обставини, що мають безпосереднє значення для вирішення питання про наявність або відсутність складу провини; б) обставини, що перебувають за рамками складу правопорушення, але мають значення для індивідуалізації відповідальності.

Вони можуть бути встановлені різними способами: опитуванням осіб, що володіють інформацією, яка має значення для справи (правопорушники, потерпілі, свідки, експерти); проведенням експертизи; освідуванням; вилученням, наприклад, документів; знаходженням речових доказів на місці вчинення правопорушення; огляду тощо. Усі встановлені обставини фіксуються у відповідних процесуальних документах. Такими документами є пояснення, висновки, акти, протоколи. На цьому завершується етап установлення фактичних обставин.

Етап процесуального оформлення результатів розслідування починається з аналізу зафіксованих у перелічених документах усіх обставин у справі й завершується складанням протоколу про адміністративне правопорушення. Саме протокол є процесуальним документом, що фіксує закінчення розслідування. Він складається про кожне правопорушення, крім випадків, прямо передбачених законодавством (ст. 258).

Протокол про адміністративне правопорушення не належить до документів відносно вільної форми, таких як, наприклад, пояснення або акт. Закон (ст. 256) установлює обов'язковий перелік відомостей та атрибутів, що повинні в ньому міститися. Вони поділяються на три групи.

У разі вчинення провини групою осіб протокол складається на кожного порушника окремо. Складення одного протоколу на всіх правопорушників не дає змоги конкретизувати звинувачення, що ставиться кожному з них, і позбавляє можливості прямо в протоколі дати свої пояснення щодо сутності провини. Цим обмежується право особи на захист у разі притягнення її до адміністративної відповідальності.

Завершальним етапом першої стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення є направлення протоколу й усіх матеріалів розслідування на розгляд органу (посадовій особі), уповноваженого розглядати відповідну категорію справ про адміністративні правопорушення (ст. 257).

На стадії розгляду справ, згідно зі ст. 213 КУпАП, справи про адміністративні правопорушення розглядаються: 1) адміністративними комісіями при виконавчих комітетах районних, міських, районних у містах, селищних і сільських рад; 2) виконавчими комітетами селищних, сільських рад; 3) районними, (міськими) судами (суддями); 4) органами внутрішніх справ та іншими органами (посадовими особами), уповноваженими на те КУпАП.

Конкретні повноваження суб'єктів адміністративної юрисдикції зафіксовані в статтях 218-2447 КУпАП (глава 17).

Значення стадії розгляду справ про адміністративні правопорушення визначається тим, що саме тут приймається акт, у якому компетентний орган офіційно визнає громадянина винним або невинним і визначає міру його відповідальності. Відповідно, і всі етапи цієї стадії набувають важливого юридичного значення й регламентовані статтями 278-286 КУпАП.

На етапі підготовки справи до розгляду орган (посадова особа) зобов'язаний вирішити такі питання: 1) чи належить до його компетенції розгляд цієї справи; 2) чи правильно складені протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення; 3) чи оповіщені особи, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце розгляду; 4) чи затребувані необхідні додаткові матеріали; 5) чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, їхніх законних представників та адвоката.

У процесі заслуховування орган (посадова особа) зобов'язаний з'ясувати: чи вчинене адміністративне правопорушення, чи винна ця особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують відповідальність, чи завдана майнова шкода, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадськості, а також з'ясувати інші обставини, які мають значення для правильного вирішення справи.

За результатами заслуховування виноситься одна з таких постанов: 1) про накладення адміністративного стягнення; 2) про застосування заходів впливу, передбачених ст. 241 КУпАП (заходи впливу, що застосовуються до неповнолітніх); 3) про припинення справи.

Постанова в справі про адміністративне правопорушення повинна містити: найменування органу (посадової особи), що винесла постанову; дату розгляду справи, відомості про особу, щодо якої розглядається справа; викладення обставин, установлених під час розгляду справи; посилання на нормативний акт, що передбачає відповідальність за це адміністративне правопорушення; прийняте в справі рішення. Якщо під час вирішення питання про накладення стягнення водночас вирішується питання про відшкодування винним майнової шкоди, то в постанові в справі вказується розмір шкоди, що підлягає стягненню, порядок і строк її відшкодування. Постанова в справі повинна містити вирішення питання про вилучені речі та документи, а також указівки про порядок і строк її оскарження. Постанова колегіального органу приймається простою більшістю голосів членів колегіального органу, присутніх на засіданні. Постанова в справі про адміністративне правопорушення підписується посадовою особою, що розглядала справу, а постанова колегіального органу - головуючим на засіданні й секретарем цього органу.

Постанова виконавчого комітету селищної, сільської ради по справі про адміністративне правопорушення приймається у формі рішення. На заключному етапі стадії розгляду справи здійснюються такі дії: постанова (оголошується одразу після закінчення розгляду справи) доводиться до відома суб'єктів провадження, що мають особистий інтерес у справі, а також до відома осіб або організацій, яким вона адресована. Про прийняте рішення повідомляється адміністрації або громадській організації за місцем роботи, навчання або проживання винуватця, уносяться пропозиції щодо ліквідації причин та умов правопорушень. Копія постанови протягом трьох днів вручається або надсилається особі, у справі якої вона винесена. На прохання потерпілому йому теж має бути видана така копія [11, с. 1].

Важливою гарантією законності й обґрунтованості застосування адміністративних стягнень є наявність стадії перегляду постанов. Під переглядом розуміють розгляд справ, на які покладено контроль за законністю постанов у справах про адміністративні правопорушення. Перегляд - це новий розгляд справи суб'єктом, наділеним правом скасувати, змінити або залишити прийняту постанову без змін. Перегляд треба відрізняти від повторного розгляду справи, який провадиться в тих випадках, коли прийняту раніше постанову скасовано і справу направлено на новий розгляд. У першому випадку діє постанова в справі, законність та обґрунтованість якої перевіряється; у другому - стару постанову скасовано й у справі необхідно прийняти нову постанову.

Стадія перегляду є факультативною, необов'язковою. Лише невелика кількість справ розглядається в порядку контролю, але вже сам факт існування такої можливості має велике превентивне значення, дисциплінує тих, кому доручено застосовувати адміністративні стягнення [12].

Виконання постанов - завершальна стадія провадження по адміністративних правопорушеннях. Її сутність полягає в практичній реалізації адміністративного стягнення, призначеного правопорушнику юрисдикційним органом (посадовою особою). У процесі виконання постанови особа, що вчинила адміністративне правопорушення, зазнає відповідних нестатків та обмеження особистого, морального або матеріального характеру [13, с. 220].

Постанова про накладення адміністративного стягнення є обов'язковою для виконання державними й громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями посадовими особами та громадянами.

Постанова про накладення адміністративного стягнення (ст. 299 КУпАП) підлягає виконанню з моменту її винесення, якщо інше не встановлено законодавством України, КУпАП та іншими актами законодавства. У цій статті містяться правила, які регулюють початкову стадію практичної реалізації постанов про накладення адміністративних стягнень, звернення цих актів до виконання [15, с. 1].

У разі оскарження чи опротестування постанови її виконання припиняється на визначений час, а потім відновляється, якщо скарга (протест) залишилися без задоволення, за винятком постанов про застосування заходу стягнення у вигляді попередження, а також у разі накладення штрафу, що стягується на місці вчинення адміністративного правопорушення. Постанова про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу підлягає примусовому виконанню після закінчення строку, установленого частиною 1 статті 307 КУпАП. Вони виконуються негайно, незалежно від того чи будуть згодом оскаржені [16, с. 123].

Постанова про накладення адміністративного стягнення виконується уповноваженим на те органом у порядку, установленому законодавством України, КУпАП та іншими актами законодавства.

Отже, провадження в справах про адміністративні правопорушення - це правовий інститут, у рамках якого регулюються процесуальні адміністративно-деліктні відносини й забезпечується вирішення адміністративних справ, а також запобігання адміністративним правопорушенням.

правовий адміністративний судочинство

Розглядаючи питання щодо проблеми правового регулювання провадження у справах про адміністративні правопорушення, уважаємо, що потрібно звернути увагу на такі аспекти, як невідповідність законодавства загальновизнаним стандартам захисту прав і гарантування свобод людини та громадянина. Згідно з чинним КпАП, суд апеляційної інстанції, розглядаючи справи зазначеної категорії, має право: 1) залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову без змін; 2) скасувати постанову та закрити провадження у справі; 3) скасувати постанову та прийняти нову постанову; 4) змінити постанову.

Скасування повноважень судді щодо перегляду прийнятої ним постанови, усунення Верховного Суду від перегляду ухвалених місцевими й апеляційними судами постанов у справах про адміністративні правопорушення може мати негативні наслідки не лише для порушника чи потерпілого, а й для цивільного та адміністративного судочинства, у яких постанови суддів у справах про адміністративні правопорушення мають преюдиціальне значення, а також зробить неможливим виправлення в таких постановах описок і помилок [17, с. 912].

Також небезпеку становить неповнота правового регулювання, яка суттєво ускладнює забезпечення високих стандартів правосуддя, під час вирішення спірних питань, що виникають у процесі розгляду справи. У чинному КУпАП не встановлено порядку судового розгляду справ, зокрема не визначено стадії судочинства в провадженні в зазначених справах, не врегульовано процес їх розгляду та відсутні конкретно визначені повноваження судів під час розгляду таких справ, що ускладнює виконання завдань цього виду судочинства загалом.

Іноді виникає необхідність уточнити дані, зібрані під час оформлення матеріалів щодо адміністративного правопорушення. У виняткових випадках доцільно було б запровадити надання судових доручень органам, які оформляли первинні матеріали [18, с. 1].

Наступним проблемним фактором є інститут зупинення провадження в справі, закріплений у нормах цивільного, адміністративного, господарського, а також кримінального процесуального законодавства.

Щодо надання правової допомоги в провадженні в справах про адміністративне правопорушення, то статтею 268 КУпАП, зокрема, передбачено, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право під час розгляду справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця в галузі права, який, за законом, має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи.

Крім того, за статтею 271 КУпАП, у розгляді справи про адміністративне правопорушення можуть брати участь адвокат, інший фахівець у галузі права, який, за законом, має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Ці особи мають право знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання; за дорученням особи, яка його запросила, від її імені подавати скарги на рішення органу (посадової особи), який розглядає справу, а також мають інші права, передбачені законами України.

Разом із тим статтею 131-2 Конституції України передбачено, що виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення.

По-перше, щодо неможливості оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення, ухваленою судом апеляційної інстанції, уважаємо, що доцільно запровадити порядок касаційного перегляду постанови, оскільки право на оскарження - одна з найважливіших гарантій захисту прав особи, притягнутої до адміністративної відповідальності, а також потерпілого.

Разом із тим статтею 55 Конституції України передбачено, що права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Статтею 129 Конституції України закріплено, що однією з основних засад судочинства є забезпечення права на апеляційний перегляд справи й у визначених законом випадках на касаційне оскарження судового рішення [20].

Отже, установлення цього конституційного принципу судочинства має на меті забезпечення виправлення вищим судом помилок і порушень закону, допущених під час провадження по справі нижчим судом, гарантування прав та охоронюваних законом інтересів учасників судового процесу, утвердження законності й справедливості судочинства.

Також це форма перевірки законності й обґрунтованості прийнятої в справі постанови, найшвидше виправлення допущених помилок, виявлення недоліків у роботі органів, які розглядають справи про адміністративні правопорушення.

Крім іншого, корисним було б запровадження інститут перегляду постанови у зв'язку з нововиявленими обставинами. Такий перегляд, передбачений у чинному цивільному, кримінальному, адміністративному законодавстві, дав би змогу переглянути постанову суду в разі виявлення обставин, які не були й не могли бути відомі особам, але в разі їх установлення, розглядаючи справи, суд виніс би принципово нову постанову. Інститут перегляду постанови за но- вовиявленими обставинами був би однією з гарантій дотримання принципу всебічного, повного й об'єктивного розгляду справи.

Іноді виникає необхідність уточнити дані, зібрані під час оформлення матеріалів щодо адміністративного правопорушення. У виняткових випадках доцільно було б запровадити надання судових доручень органам, які оформляли первинні матеріали.

У нормах законодавства у сфері адміністративних правопорушень така можливість, на жаль, не передбачена, що іноді ускладнює, а в деяких випадках унеможливлює розгляд і встановлення всіх необхідних для правильного вирішення справи по суті обставин.

Разом із тим запровадити можливість зупинення провадження в справі про адміністративне правопорушення. Зупинення провадження по справі - це врегульована законом та оформлена ухвалою суду тимчасова перерва в провадженні, викликана наявністю однієї з передбачених у законі обставин, які заважають здійснювати її розгляд. Оскільки процесуальною формою судового розгляду є судове засідання, то й питання про зупинення провадження в справі має розглядатися в судовому засіданні з викликом осіб, які беруть участь у справі.

Щодо участі захисника в справі про адміністративне правопорушення вважаємо, що варто звернути увагу на таке.

Зазначені міжнародно-правові акти передбачають право кожного обвинуваченого захищати себе особисто або через вільно вибраного ним на власний розсуд захисника з-поміж юристів, які можуть надати ефективний правовий захист.

Ураховуючи той факт, що Конституцією України встановлено обмеження щодо суб'єктів надання правової допомоги, то й захисником у цій справі має бути саме адвокат.

Отже, проаналізувавши правові аспекти правового регулювання провадження в справах про адміністративні правопорушення, можемо зробити такі висновки.

Провадження в справах про адміністративні правопорушення - це правовий інститут, у рамках якого регулюються процесуальні адміністративно-деліктні відносини й забезпечується вирішення адміністративних справ, а також запобігання адміністративним правопорушенням.

Завданням провадження є, по-перше, своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її відповідно до законодавства, забезпечення виконання винесеної постанови, по-друге, виявлення причин та умов, що сприяють учиненню адміністративних правопорушень, виховання громадян у дусі додержання законів.

Залежно від виду органів, які здійснюють адміністративне провадження, розрізняють три види провадження: адміністративне; судове; таке, що здійснюється громадськими організаціями.

Система стадій та етапів провадження може бути представлена так: 1) адміністративне розслідування; 2) розгляд справи; 3) перегляд постанови; 4) виконання постанови.

Проблемами правового регулювання провадження в справах про адміністративні правопорушення є: 1) відсутність можливості касаційного оскарження постанови апеляційного суду; 2) відсутність чітко встановленої процедури судового розгляду справи про адміністративне правопорушення, а також можливості зупинити розгляд справи; 3) відсутність протоколу про адміністративне правопорушення щодо особи, у діях якої може вбачатися склад адміністративного правопорушення; 4) можливість участі в розгляді справи про адміністративне правопорушення фахівця в галузі права, незважаючи на конституційне закріплення участі в розгляді справи виключно адвоката.