Представительства субъектов Российской Федерации в системе государственных представительских структур

Размещено на http://www.allbest.ru/

Представительства субъектов Российской Федерации в системе государственных представительских структур

управление государственный федерация российский

Степанов В.Е.

Аннотация

Проблема статьи обусловлена отсутствием научных разработок о роли и значении представительств субъектов Российской Федерации в системе государственных представительских структур. В статье уделяется внимание институтам федерального и регионального представительства. Цель статьи - определение роли и значения представительств субъектов Российской Федерации в системе государственных представительских структур, исследование основных видов представительств субъектов Российской Федерации в системе государственного управления, выявление основных функций представительств, определение субъектов представления институтов представительств, а также особенностей их «принадлежности» к институтам власти и определенным территориям. В рамках исследования видов представительств в статье проводится анализ подсистем системы представительств субъектов Российской Федерации: «регион-муниципальное образование», «регион-законодательная власть»; «регион-регион», «регион-федеральный центр», «регион-федеральные округа», «регион-зарубежное государство» и роли представительств субъектов Российской Федерации в городе Москве. Отмечено, что представительства субъектов Российской Федерации в городе Москве зачастую выполняют организационно-технические функции, вместо представительских. Научная новизна: исследована система государственных представительских структур, детерминированы субъекты представления институтов представительств, определены основные виды представительств субъектов Российской Федерации в городе Москве и их политико-территориальные принадлежности, а также отмечена необходимость статусно-функциональной модернизации представительств субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: представительства субъектов Российской Федерации, региональное представительство, система, представительские структуры, функции, представление интересов

Актуальность темы исследования обусловлена отсутствием научных исследований, посвященных роли и значению представительств субъектов Российской Федерации в системе государственных представительских структур. Несмотря на двадцатилетнее существование представительств субъектов Российской Федерации в современной системе госуправ-ления, их научная разработанность остаётся на невысоком уровне. Так, анализ представительств субъектов РФ был проведен такими учеными, как ЕВ. Дондокова [1], Р.Х. Гу-бейдуллин [2;3], Р.З. Бикбов [4], Н.П. Дам-баева [5], Р.А. Сахиева [6;7]. Работы указанных ученых в основном были посвящены социологическим и юридическим аспектам деятельности представительств, однако роль и место представительств субъектов Российской Федерации в системе государственных представительских структур рассмотрены ранее, в том числе в работах приведенных ученых, не были. Таким образом, целью настоящей статьи является определение роли и места представительств в системе государственных представительских структур, исследование основных видов представительств субъектов Российской Федерации в системе государственного управления, выявление основных функций представительств, определение субъектов представления институтов представительств, а также особенностей их «принадлежности» к институтам власти и определенным территориям.

Рассматривая механизмы взаимодействия в современном государственном управлении России, нельзя не проанализировать комплекс взаимосвязанных представительских структур в Российской Федерации, которые играют важнейшую роль в коммуникации между уровнями и ветвями власти.

Система федерального представительства представлена корпусом полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; полномочными представителями Президента в Государственной Думе и Совете Федерации; полномочным представителем Президента в Конституционном Суде; специальными представителями Президента Российской Федерации по вопросам климата и природоохранной деятельности, экологии и транспорта [8]. Представители Президента России представляют интересы главы государства и способствуют реализации его конституционных полномочий.

Система представительства региональных интересов определена в Конституции России [9] и реализуется в Федеральном Собрании Российской Федерации, состоящем из Совета Федерации и Государственной Думы.

«Верхняя палата» - Совет Федерации обеспечивает представительство регионов России и формируется из двух представителей от каждого субъекта Российской Федерации, один представитель от исполнительной власти региона, второй - от законодательной власти региона.

«Нижняя палата» - Государственная Дума обеспечивает представительство населения и формируется из депутатского корпуса, всего 450 депутатов, 225 из которых избираются по одномандатным избирательным округам, а остальные 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы [10, ст. 3].

Кроме того, представительство региональных интересов на федеральном уровне реализуется в Государственном совете Российской Федерации, совещательном органе, содействующем реализации полномочий Президента России по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти [п]. В состав Государственного совета входят наряду с Председателями палат Федерального Собрания, Полномочными представителями Президента в федеральных округах и руководителями парламентских фракций Государственной Думы, также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, которые реализуют представительскую функцию на высшем уровне.

Вместе с тем в соответствии с темой нашей работы, подробнее рассмотрим систему представительства субъектов Российской Федерации. Данная система в отличие от предыдущей формально не закреплена в Конституции России, но реализуется в соответствии с ее нормами [9, ст. 72, ст. 5], из которых следует, что:

1. Принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

2. Все субъекты Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти равноправны.

Данная система реализуется как во внутренних связях, так и во внешних связях региона, образуя подсистемы.

Говоря о реализации представительства внутри региона-соответствующего субъекта Российской Федерации, мы имеем ввиду институт представительства региональной власти в:

- муниципальном образовании региона (подсистема «регион - муниципальное образование»)

Так, например, в структуре аппарата Правительства Ставропольского края существует должность Представителя Губернатора Ставропольского края в муниципальном образовании Ставропольского края. Его основными задачами являются:

* представление интересов главы региона на курируемой территории;

* информирование главы региона о складывающейся социально-экономической и общественно-политической ситуации на данной территории;

* содействие развитию местного самоуправления на курируемой территории.

* контроль исполнения поручений главы региона на соответствующей территории [12].

Вместе с тем существуют Представители Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа в муниципальных образованиях [13], которые обладают схожими функциями с аналогичными представителями в Ставропольском крае.

В структуре аппарата Правительства Московской области в 2014 году существовала должность спецпредставителя Губернатора Московской области в городе Королёв в ранге советника Губернатора Московской области [14].

- региональном законодательном органе (подсистема «регион - законодательная власть»)

К примеру, Полномочный представитель Мэра Москвы в Московской городской Думе [15]; Постоянный представитель Губернатора Московской области в Московской областной Думе [16]; Представитель Губернатора и Правительства Алтайского края в Алтайском краевом Законодательном Собрании [17] и другие.

По данным должностям предусматривается ведение следующих вопросов:

1) взаимодействие высшего должностного лица региона и исполнительной власти с законодательной властью;

2) реализация контроля за соблюдением порядка рассмотрений в региональных исполнительных органах депутатских обращений и запросов;

3) подготовка и реализация планов законопроектных работ региональной исполнительной власти, контроль за их исполнением;

4) анализ и подготовка заключений по адресованным главе региона и исполнительной власти обращениям законодательного органа, а также отдельных депутатов, фракций, комиссий, а также подготовка проектов поручений главы региона по указанным вопросам и другие.

В практике регионального управления встречаются также специфические формы представительских институтов, например, Представитель Губернатора Архангельской области по развитию Арктики [18]. К сожалению, его функциональные задачи в открытых источниках информации отсутствуют.

Вместе с тем анализ сети представительств в регионах России позволяет нам сделать вывод о наличии еще одной, но уже внешней подсистемы представительств - «регион - регион». На этом уровне представительства выступают активными субъектами межрегионального взаимодействия, как правило, в части тиражирования и применения успешных практик во разных сферах жизнедеятельности региона, привлечения инвестиций и т.д. При этом регионы представляют свои интересы не только в Москве, но и на территории других субъектов РФ. Например, Представительства в других субъектах Российской Федерации имеют Республики Башкортостан [19], Дагестан [20], Ингушетия [21], Татарстан [22], Ямало-Ненецкий автономный округ [23] и другие субъекты Федерации. Отметим, что Республика Татарстан имеет наибольшее количество представительских институтов в субъектах РФ.

Менее известной является подсистема представительства интересов субъектов РФ - «регион - федеральные округа». Представительства в федеральных округах имеют Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия-Алания [24], а Республика Коми имеет представительство в Северо-Западном регионе Российской Федерации [25]. Часть представительств данной подсистемы функционирует на общественных началах, а часть как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, структурные подразделения указанных органов, а также как отдельные должности в аппаратах региональных органов власти.

Существует и еще одна подсистема - «регион - иностранное государство», в которой представительства выступают связующими звеньями между органами власти субъекта Федерации и зарубежными странами. Лидером по присутствию в зарубежных странах является также Республика Татарстан, которая имеет 5 полномочных и постоянных, а также более десяти торгово-экономических представительств в таких государствах, как Казахстан, Франция, Турция, Азербайджан, Беларусь, Объединенных Арабских Эмиратах, Узбекистан, Куба, Финляндия, Чехия, Швейцария, Украина, а также при Торговых представительствах Российской Федерации в Соединённых Штатах Америки и Туркменистане [26]. Активно функционирует Представительство Краснодарского края в Италии и других странах [27]. Сферами взаимодействия выступают, как правило, экономическая, культурно-образовательная, социальная, духовная и другие.

Следующей и наиболее многочисленной подсистемой регионального представительства является «регион - центр» - представительства субъектов Российской Федерации в городе Москве. Запрос на такие представительства обусловлен необходимостью постоянной вовлеченности субъектов РФ в актуальную федеральную повестку. Кроме того, представительства реализуют ряд важнейших функций - представительские, организационные, координирующие, информационные, аналитические, контрольные.

Представительские функции - представление, продвижение и отстаивание интересов субъектов РФ на федеральном уровне. По сути, речь идет о региональном лоббировании интересов регионов. Определяя содержание лоббирования, мы опирались на исследования авторитетных ученых, в частности, на работы Л.Е. Ильичевой, определяющей лоббизм как специфический автономный механизм давления, нацеленный на принятие соответствующего государственного решения [28].

В настоящее время лишь некоторые представительства субъектов РФ де-факто частично выполняют функцию лоббистов интересов региона, представляют, в рамках возложенных задач, высшее должностное лицо, региональную исполнительную и законодательную власть в отношениях с Российской Федерацией, иными субъектами РФ, бизнес-субъектами, некоммерческими и общественными организациями и иными субъектами. Несомненно, что основной задачей в данном случае является продвижение региональных интересов в целях эффективного социально-экономического развития и улучшения имиджа регионов. Представительства, в определенной мере, способствуют формированию брендов регионов, если рассматривать бренды не просто как визуализацию образа региона, а как продвижение его ценности и привлекательности [29].

Однако большая часть представительств выполняет лишь организационно-обеспечительные функции, часть которых теряет свою актуальность в условиях динамически развивающихся IT-ресурсов и транспорта. Совершенно точно, что текущие возможности оперативной мобильной и видеосвязи, воздушного и скоростного железнодорожного транспорта позволяют представителям регионов быть намного мобильнее и самостоятельно, без представительств, представлять интересы региона и решать задачи взаимодействия с федеральным центром.

Организационные функции заключаются в осуществлении взаимодействия региональ-

ных органов власти с федеральным центром, другими регионами, иностранными государствами и иными хозяйствующими субъектами. К организационным функциям можно также отнести решение вопросов по включению в федеральные программы; организацию деловых и официальных встреч; оказание содействия командированным в Москву региональным должностным лицам и другое. В то же время объем работы по обеспечению деятельности региональных должностных лиц в городе Москве занимает значимую часть «функционала» представительств.

Координирующие функции представительств выражаются в координации деятельности по:

- исполнению соглашений, договоров субъектами Российской Федерации, федеральной властью, иностранными государствами и иными субъектами;

- исполнению полномочий органов власти субъектов Федерации во взаимоотношениях с Российской Федерацией.

Кроме того, в документах, регламентирующих деятельность некоторых представительств, встречается более широкое толкование координирующей функции, выражающейся в привлечении в регион специалистов востребованных профессий, а также привлечении национальных и зарубежных инвестиций в региональную экономику и др.

Информационные функции представительств представляют собой сбор, аккумуляцию и транслирование данных, необходимых для принятия управленческих решений руководством региона; информирование федерального центра о комплексной ситуации в регионе; деятельность по включению региональных новостей в информационную повестку федеральных медиа.

Аналитические функции выражаются в формировании аналитических материалов о различных социально-экономических процессах, представляющих интерес для органов власти субъектов Федерации. Данные группы функций обусловлены, в том числе, необходимостью анализа проведенных мероприятий, конференций, форумов для дальнейшей передачи актуальных данных профильных органам власти региона. Стоить отметить, что аналитические функции зафиксированы не во всех нормативных актах о представительствах, однако они представляют собой, на наш взгляд, «логическое продолжение» организационных, координирующих и информационных функций.

Контрольные функции представляют собой мониторинг исполнения соглашений между субъектами Федерации, субъектами Федерации и федеральным центром, субъектами Федерации и бизнес-субъектами, общественными организациями и иными субъектами. Контрольные функции представительств в данном контексте, на наш взгляд, имеют преимущественно координирующий характер. К контрольным функциям представительств в некоторых случаях относят участие в антикоррупционных мероприятиях и мониторинге. Не думаем, что представительства могут быть эффективны в части решения такой актуальной задачи, как противодействие нарушениям коррупционного характера, так как представительства встроены в систему власти и являются одновременно и субъектом, и объектом борьбы с коррупцией. Вывод о неэффективности борьбы с коррупцией при совпадении объекта и субъекта такой борьбы был сделан ученым-исследователем Комлевой В.В. по результатам анализа антикоррупционных программ, мероприятий по их реализации и опыта по борьбе с коррупцией: органы власти сами вносят изменения в планы по противодействию коррупции, сами направляют статистику об эффективности реализации антикоррупционных программ и планов [30].

Таким образом, изучив функции представительств субъектов РФ отметим следующее:

- функции представительств специфичны в зависимости от приоритетных задач их учредителя - регионального органа исполнительной власти.

- функции представительств схожи, но имеются различия в части их роли и значения для лоббирования интересов региона.

Что касается нормативного правового регулирования функций и полномочий представительств, то оно реализуется по-разному: полномочия представительств республик регулируются региональным законодательством, а полномочия представительств краев и областей - федеральным законодательством [31].

Обобщив статусно-ролевые позиции представительств субъектов РФ в городе Москве, мы пришли к следующим выводам:

- институт представительства позиционируются как представительство непосредственно:

1) субъекта РФ;

2) руководителя субъекта РФ;

3) высшего органа исполнительной власти субъекта РФ;

4) руководителя субъекта и высшего органа исполнительной власти субъекта РФ.

- определены политико-территориальные принадлежности представительств:

1) при Президенте Российской Федерации;

2) при Правительстве Российской Федерации;

3) при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации;

4) в городе Москве;

5) при Правительстве Российской Федерации в городе Москве;

6) в Российской Федерации;

7) при федеральных органах государственной власти Российской Федерации;

8) при Правительстве Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации;

9) в органах государственной власти Российской Федерации.

- определены виды представительств:

1) Постоянное представительство;

2) Полномочное представительство;

3) Представительство;

4) Управление -- представительство;

5) Представитель.

Таким образом, мы определили, что система федерального и регионального представительства представлена целым комплексом институтов, закрепленных в федеральном законодательстве: Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Государственный совет Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации.

Вместе с тем рассматривая детально систему регионального представительства, мы определили, что система представительств субъектов Российской Федерации не ограничивается одним уровнем. Регионы образуют институты представительства для взаимодействия с муниципальными образованиями, региональной законодательной властью, иностранными государствами, федеральным центром, федеральными округами и с другими регионами. Поэтому мы можем говорить, как минимум, о шести подсистемах системы представительств субъектов РФ (внутренние: «регион-муниципальное образование», «регион-законодательная власть»; внешние: «регион-регион», «регион-федеральный центр», «регион-федеральные округа», «регион-зарубежное государство»), позволяющих им в рамках законодательства и полномочий обеспечивать реализацию своих интересов.

Таким образом, роль и значение представительств субъектов Российской Федерации в системе государственных представительских структур трудно переоценить, так как их значимость как полноценных представительских структур в процессах государственного взаимодействия ослабевает ввиду развития современных возможностей высокоскоростного транспорта, ресурсов связи, IT-ресурсов. Совокупность указанных факторов позволяет в определенных случаях учредителям - региональным властям быть мобильнее и без участия представительств представлять интересы региона на той или иной территории. В связи с этим институт представительств субъектов Российской Федерации на данном этапе нуждается в детальном анализе с точки зрения статусно-функциональной составляющей.

Литература

1. Дондокова Г. В. Институт представительства субъектов Российской Федерации, как форма взаимодействия с федеральным центром: диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук. Москва, 2000.

2. Губейдуллин Р. X. Место представительств субъектов РФ в системе договорных отношений. // Вопросы российского и международного права. 2016. №3. С. 161-168.

3. Губейдуллин Р. X. Представительства субъектов РФ в механизме реализации договорных отношений: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань, 2016.

4. Бикбов Р. 3. Представительства субъекта РФ - новый институт региональной политики // Экономика региона. 2007. № 2. С. 271-275.

5. Дамбаева Н. П. Представительство Республики Бурятия за рубежом: нормативно-правовые основы // Современные научные исследования и разработки. 2018. № 9 (26). С. 149-155.

6. Сахиева Р. А. Представительства субъектов в федеральном центре, других субъектах РФ, их роль в реализации договорных отношений. // Вопросы российского и международного права. 2016. № 5. С. 12-19.

7. Сахиева Р. А. Понятие, порядок организации и функции представительств субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы экономики и права. 2016. Т. 10. № 3. С. 116-122.

8. Официальный сайт Администрации Президента Российской Федерации. URL: http://www. kremlin.ru/structure/administration/members (дата обращения: 10.01.2020).

9. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) [электронный ресурс] // СПС Консуль-тантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 10.01.2020).

10. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 22 февраля 2014 года N 20-ФЗ (ред. от 29.05.2019) [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://ww w.consultantru/ (дата обращения: 10.01.2020).

11.0 Государственном совете Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 года N 1602 [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 10.01.2020).

12. Об утверждении положения о представи

теле Губернатора Ставропольского края в муниципальном образовании Ставропольского края: Постановление Губернатора Ставропольского края от 10 февраля 2014 года № 39 [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http:// www.consultant.ru/ (дата обращения: 10.01.2020).

13. Официальный сайт Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа. URL: https:// www.yanao.ru/activity/1074/ (дата обращения: 02.12.2019) .

14. Архивная версия сайта Правительства Московской области. URL: http://web2.mosreg. df.ru/gubernator/press- releasy/ spetspredstavitel- gu bernatora-v-gorode-korolyeve-v-range-sovetnika-gubernatora/ (дата обращения: 02.12.2019).

15.0 распределении обязанностей между Мэром Москвы и заместителями Мэра Москвы в Правительстве Москвы: Распоряжение Мэра Москвы от 27 июля 2012 № 620-РМ [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: ht tp://www.consultant.ru/ (дата обращения: 10.01.2020) .

16. О постоянном представителе Губернатора Московской области в Московской областной Думе: Постановление Губернатора Московской области от 28 ноября 2018 года № 589-ПГ [электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства Московской области. URL: www.mosreg .ш (дата обращения: 10.01.2020).

17. Об утверждении Положения о Представителе Губернатора и Правительства Алтайского края в Алтайском краевом Законодательном Собрании: Указ Губернатора Алтайского края от 19 декабря 2018 года № 222 [электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.01.2020).

18. Официальный сайт Администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области. URL: https://dvinal and.ru/gov/adm/ (дата обращения: 02.12.2019).

19. Официальный сайт постоянного представительства Республики Башкортостан в Челябинской области. URL: http://pprb-chel.ru/ (дата обращения: 03.12.2019).

20. Официальный сайт представительства Республики Дагестан в Ставропольском крае. URL: http://dagstav.ru/ (дата обращения: 03.12.2019).

21. Официальный сайт постоянного представительства Республики Ингушетия при Президенте Российской Федерации. URL: http://postpr edstvo.ru/rabota-s-regionami/ (дата обращения: 03.12.2019) .

22. Официальный сайт постоянного представительства Республики Татарстан в республике Крым и городе Севастополе. URL: http://postpr edrk.tatarstan.ru/ (дата обращения: 04.12.2019).

23. Официальный сайт представительства Ямало-Ненецкого автономного округа в городе Санкт-Петербурге. URL: https://spb.yanao.ru /about/ (дата обращения: 04.12.2019).

24. Официальный сайт постоянного представительства Республики Северная Осетия-Ала-ния при Президенте Российской Федерации. URL: http://pp.alania.gov.ru/about/region/ (дата обращения: 04.12.2019).

25. Официальный сайт представительства Республики Коми в Северо-Западном регионе Российской Федерации. URL: http://spb.rkomi.ru (дата обращения: 04.12.2019).

26. Официальный сайт полномочного представительства Республики Татарстан в Российской Федерации. URL: http://tatmsk.tatarstan.r u/rus/predstavitelstva-rt.htm (дата обращения: 05.12.2019) .

27. Официальный сайт постоянного представительства администрации Краснодарского края при Правительстве Российской Федерации. URL: http://www.kubanrep.ru/krkr73.html (дата обращения: 05.12.2019).

28. Ильичева Л. Е. Провокация в системе политических технологий в лоббистской деятельности // Провокация: экспертное измерение. -- М. : Новый хронограф. 2017. С. 56-69.

29. Комлева В. В. Бренды регионов в России как способ продвижения в среде инвесторов // Среднерусский вестник общественных наук. 2012. №4(2). С. 162-166.

30. Комлева В. В. Совпадение субъекта и объекта борьбы с коррупцией в России // Государственная служба. 2015. № 2 (94). С. 81-83.

Размещено на Allbest.ru