Історико-правові аспекти становлення інституту патронування та опіки в радянському законодавстві

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

ІСТОРИКО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ СТАНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ ПАТРОНУВАННЯ ТА ОПІКИ В РАДЯНСЬКОМУ ЗАКОНОДАВСТВІ

Андрухів Олег Ігорович,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри теорії та історії держави і права Університет Короля Данила,

Мета. Метою нашого дослідження є вивчення основних етапів становлення інституту патронування та опіки в радянському законодавстві, визначення характерних рис норм права, що регулювали функціонування цього інституту. Методика. Методика включає комплексний аналіз та узагальнення теоретичного та джерельного матеріалу і подальшого формулювання відповідних висновків та рекомендацій. Під час дослідження використовувались принципи об'єктивності та системності, а також загальнонаукові, спеціально -юридичні та спеціально- історичні методи наукового пізнання: аналізу, синтезу, компаративний, функціонально - юридичний, системно-історичний. Результати: в міжвоєнне десятиліття відбулося становлення системи патронатного виховання дітей. В УРСР патронування почало впроваджуватися тільки після 1940 р. що обумовлювалося специфічними умовами розвитку регіону та домінуванням тут індивідуального типу патронування - взяття на опіку дітей і сім'ї селян, тоді, як для решту республік визначальним було патронування колективне - при колгоспах та фабриках. Наукова новизна. Вперше прослідковано правові засади формулювання інституту патронування на території України в умовах дії радянської системи права. Причинами поширення цієї процедури визначено матеріальне стимулювання та тиск на пересічних громадян з боку органів державної влади. Характерним було також примусове насадження патронування, яке супроводжувалося масованою агітаційно-пропагандистською кампанією із закликами виконувати свій обов'язок по відношенню до дітей-сиріт. Практична значимість. Результати дослідження може бути використано у подальших історико-правових дослідженнях, підготовці спецкурсів.

Ключові слова:дитяча безпритульність, дитяча бездоглядність, інститут патронування, інститут опіки, радянське законодавство, норми права.

норма права законодавство інститут опіки

Постановка проблеми. Показовимявищем радянської системи права було те, що добороть биздитя чоюбезпритульністютабездоглядністюзалучалисяформальногромадськіінституції, обов'язкомякихбувконтрользаматеріально-технічнимстановищемдитячихбудинків, слідкуваннязапроцесомсоціалізаціїдітейуїхприйомнихсім'ях, закладахопіки, атакожведенняроз'яснювальноїіпрофілактичноїдіяльностізметоюзапобіганняпоширеннядитячоїбезпритульностітабездоглядності. Найпоширенішимиформамизалученнягромадськостідоборотьбиздитячоюбезпритульністюбулаорганізаціямісячників, тижневиків, двотижневиків, підчасякихздійснюваласядопомогаяксамимдітям, такізакладам, щозаймалисяїхутриманнямтавихованням.

Зоглядунамасштабипроблеми, длярегулюванняусіхвищенаведенихпроцесів, видавалисяокреміпостановитарозпорядження, щозодногобоку, детальнорегламентуваликонтрольнаркоматівзапроцесомліквідаціїбезпритульності, іроботизнеповнолітніми, щовтратилиопіку, азіншого - забезпечиливжиттяефективнихзаходівзподоланнядитячоїбезпритульності, яксоціальногоявища.

Відповідно, слідчіткорозділититриосновнінапрямкивпроцесіподоланнядитячоїбезпритульності, якістосувалисядітей, щоневчиняликримінальнихчиадміністративнихправопорушень і проходили процес соціалізації в дитячих будинках (інтернатах), були усиновленими, чи підпадали під інститут патронування та ін.

Актуальним видається дослідження становлення інституту патронування та опіки, що почав формуватися в радянському законодавстві у 1920 -х рр., а окремі його аспекти зберігаються і по сьогоднішній день.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Методологічною основою дослідження стали праці таких українських та іноземних вчених, як Г.Алєксандрової, І.Безлюдної, Є.Конюса,

І.Люблінського, А.Нечаєвої, Б.Орловського, М.Попова, Т.Смірнової, Є.Федотової та ін.

Постановка завдання. Метою нашого дослідження є вивчення основних етапів становлення інституту патронування та опіки в радянському законодавстві, визначення характерних рис норм права, що регулювали функціонування цього інституту.

Виклад основного матеріалу дослідження. Основною і мабуть найдивнішою формою боротьби із дитячою безпритульністю шляхом залучення громадськості та суспільства була така форма опіки як патронування та усиновлення. Ефективність їх обумовлювалася тим, що саме в сімейному колі дитина швидше адаптувалася до повсякденного життя, серед таких дітей був значно менший рівень кримінальних злочинів.

Патронування та усиновлення були не новими формами соціальних заходів, що мали на меті мінімізувати рівень дитячої безпритульності та бездоглядності. Формально, радянське керівництво формуючи правову базу процесів патронування, брало до уваги досвід Російської імперії. В останній досить популярним був, так званий, годувально -утримувальний досвід («кормилично- питомнический опыт») який передбачав тимчасове або постійне утримання дітей сиріт. За оцінками сучасних російських дослідників, ця практика була не ефективною, особливо на початку ХХ ст. коли імперія Романових перебувала у глибокій соціально -економічній та політичній кризі [13, с. 26]. Окрім того, найпоширенішою формою патронату царської Росії, було направлення дітей на утримання в селянські родини, що мало наслідком поширення епідемій [ 4, с. 14-17].

Після встановлення радянської влади процедура патронування зазнала кількох суттєвих змін, які в кінцевому випадку призвели до витворення досить ефективної моделі протидії дитячій безпритульності. Російська дослідниця Т.Смірнова виділяє чотири етапи впродовж яких відбувалося формування інституту патронування у радянському законодавстві міжвоєнного періоду:

1) становлення радянської традиції патронування (1918-1920 рр.);

2) застосування інституту патронування по відношенню до дітей, що постраждали від голоду 1921-2922 рр.;

3) становлення радянської системи патронування шляхом «розвантаження» дитячих будинків «1922-1925 рр.»;

4) утвердження системи патронування (1925-1928 рр.) [13, с. 26-31].

Ми погоджуємося із запропонованими етапами, а стосовно їх хронології, то вона цілком відображає процес радянської модернізації країни, що на нашу думку є не зовсім достовірним. Стосовно характерних рис кожного з етапів, то у 1918 -1920х рр. відбувся перехід від царської системи права до радянського, яка опиралася на популістські гасла «палаци - дітям» - передача під дитячі будинки реквізованих палаців дворян і царської родини [12]. Однак такі гасла були виключно декларативними. На практиці було вирішено застосувати імперську практику патронування через передачу безпритульних дітей у сільські сім'ї. На початковому етапі такий підхід був ефективним, але на кінець 1920 р. смертність дітей, що перебували на патронуванні у сільських сім'ях досягла катастрофічних розмірів [12]. Тому застосування приватного патронату було визнано помилковим, хоча влада від нього офіційно не відмовилася. Загалом, перший етап, що тривав у 1918-1920-х рр. був вкрай неефективним у плані боротьби з дитячою безпритульністю.

У 1921-1922 рр. з огляду на ряд причин було здійснено кілька позитивних змін. Навесні 1921 р., напередодні голоду, Комісія з поліпшення життя дітей була змушена вживати екстрених заходів для порятунку голодуючих дітей. З цією метою було дозволено «розміщення дітей голодуючих губерній у приватних осіб» [ 12]. Проти такого кроку виступили дитячі лікарі, педагоги та соціальні працівники, які наголошували, що такі кроки були неефективними у 19181920-х рр., а тому могли призвести до аналогічних наслідків, а саме поширення серед селянського населення туберкульозу, сифілісу, а також всіляких шкірних і інфекційних захворювань, якими страждала переважна більшість безпритульних. Так само виникало і загроза життю і правам дитини, оскільки в чужій сім'ї, вона виконувала роль прислуги [ 14, с. 8-9].

Період голоду 1921-1922 рр. з одного боку вимагав застосування заходів з патронування безпритульних, щоб не тільки їх соціалізувати, а й прогодувати. З іншого боку - сільські родини в які розподіляли дітей не мали можливостей їх утримувати. Тому, досвід 1921 -1922 рр. продемонстрував, що в умовах голоду і загалом низького соціально-економічного розвитку населення, відсутності системи медичного обслуговування, а також контролю за дітьми, які передавалися в опіку, патронування було неефективним. Однак. Вона на початку 1920 -х рр. вона була єдиним способом, що хоча б якось боровся із дитячою безпритульністю. Дитячі будинки, що тільки починали створюватися не мали державного фінансування, через що, чисельність їх вихованців різко зменшувалася. Вихід із ситуації, що склалася був традиційним для радянської системи права - було прийнято ряд приписів, які визначали, що хоча патронат і є неефективним, але необхідно вжити «належних гарантій проти можливих зловживань» (ухиляння сімей, яким на утримання надавалися діти від своїх прямих обов'язків з огляду на скрутне матеріальне та соціальне становище - О.А.), а також надання обов'язкової матеріальної підтримки патронатних сімей і організації навчання і медичного обслуговування їх вихованців [5, с. 200; 12].

Однак на практиці ці вказівки не мали жодних наслідків і не розцінювалися навіть як рекомендації. Єдиним умовно позитивним наслідком стало те, що місцеві органи влади розпочали своєрідне змагання з виконання планів здійснення актів патронування, а тому агітували місцевих жителів і заохочували їх приймати на утримання дітей-сиріт. Дані про чисельність розміщених в сім'ях дітей регулярно розміщувалися в агітаційно-пропагандистських листівках, на сторінках центральної і місцевої преси, при цьому замовчувалася кількість дітей, що втекли від своїх патронатних опікунів [12].

Характерними рисами третього етапу, що був пов'язаний із «розвантаженням» дитячих будинків сталоте, що започатковане органами місцевої влади змагання дало свої позитивні наслідки. Навіть небажання селян брати на утримання дітей не вплинуло на загалом позивну тенденцію. Найбільш успішною була система патронату по відношенню до дітей віком до 3 рік. Організацією патронування таких дітей займалися органи охорони материнства і дитинства, які з самого початку віддавали перевагу індивідуальному вихованню немовлят, і намагалися навіть не направляти таких дітей в дитячі будинки. Певним позитивом було і те, що з ініціативи органів охорони материнства і дитинства, було вжито ряд заходів по перевірці сімей куди направлялися діти. Так, у квітні 1923 р в основній доповіді на II -й Всеросійській нараді з охорони материнства і дитинства підкреслювалося, що патронування не повинно носити масовий характер, а застосовуватися «тільки в тих регіонах, де є добре поставлена консультація з лікарем -фахівцем і патронажними сестрами» [4, с. 193-194]. Прямим наслідком застосування інституту патронування у середині 1920-х рр., на думку Т. Смірнової, дозволили ліквідувати дитячу смертність і поширення хвороб [12].

Черговим етапом розвитку інституту патронування стала друга половина 1920 -х рр. коли основний акцент робився на відновлення цінностей сімейного виховання. З огляду на це союзні та республіканські органи влади прийняли ряд постанов, що стимулювали передачу дітей на виховання в сім'ї трудящих [11]. Одночасно, влада взяла до уваги застереження педагогів і медиків, що селянам не потрібно примусово нав'язувати дітей [8, с. 36]. Було видано ряд рекомендацій стосовно визначення категорії дітей, що направлялася на патронатне виховання. Зокрема у село пропонувалося направляти дітей, що «мають психологічну схильність до селянської праці» і таких, що не хворіють на інфекційні захворювання [7, с. 3-4; 10, с. 27-28].

Окрім того, встановлювалися вимоги і до самих патрональних вихователів. Останні підлягали ретельній перевірці місцевими партійними та комсомольськими організаціями. Сім'ї, що брали на патронатне виховання дитину, зобов'язувалися вимога ставитися до свого вихованця, як до «рідного члену сім'ї», «надавати йому харчування і догляд, як іншим дітям або підліткам», і не перевантажувати домашньої, сільськогосподарської та іншої роботою [7, с. 5 -8; 10, с. 28].

Найбільшим досягненням було те, що вперше процес патронування оформлювався шляхом укладання договору опіки. Причиною цього було те, що застосовувався принцип матеріальної зацікавленості сімей, що беруть на виховання дітей, але на практиці жодної фінансової допомоги не надавалося. Однак, загальний позитив від патронування призвів до того, що впродовж 1926 - 1928 рр. в СРСР утриманців дитячих будинків почали масово передавати на утримання в селянські родини шляхом укладання договору патронування.

Загалом 1920-ті рр. стали часом становлення інституту патронування, тоді, як у 1930-х рр. було видано перші нормативно-правові акти, що регулювали його функціонування. Це було закономірне з огляду на потребу перевірки його ефективності та експериментування із методами і засобами передання дітей в патронатні сім'ї. Одним із перших таких документів стала Постанова ВЦВК і РНК РРФСР «Про порядок передачі дітей на виховання (патронат) в сім'ї трудящих» від 1 квітня 1936 [12]. Ця Постанова конкретизувала інститут патронування у правовому полі і мала на меті впорядкувати процедуру його реалізації. Однак, на практиці не відбулося суттєвих змін, оскільки сільські родини на яких і покладалося зобов'язання брати на патронування безпритульних, були неграмотними і не орієнтувалися у нормативно -правовій базі. Так само халатно ставилися до своїх обов'язків органи місцевої влади, які часто забували не тільки про обов'язкові договори передачі дитини на патронат, а й про елементарне - облік дітей [12].

Показово, що патронат, як форма боротьби з дитячою безпритульністю і бездоглядністю на територію УРСР поширився тільки у 1940 р. Він був запроваджений і регульований Постановою РНК УРСР від 29 червня 1940 р. Яка вводила в дію «Положення про порядок патронування дітей - сиріт у колгоспах та родинах трудящих» [9]. За цим положенням. Діти молодшого і середнього віку передавалися в індивідуальний патронат, а діти старшого віку - колективний колгоспний. В останньому були надзвичайно жахливі умови, і навіть численні перевірки, які здійснювалися не могли виправити ситуації. Українська дослідниця І.Безлюдна наводить численні архівні відомості про результати перевірок колгоспів східних і північних областей УРСР, яким передавалися на патронат безпритульні діти [3, с. 177].

Оскільки в західних областях УРСР у 1940 р. колгоспи тільки організовувалися, тут найпоширенішою була індивідуальна форма патронування.

Загалом, впродовж 1939-1945 рр. довоєнне законодавство, що стосувалося патронування та усиновлення безпритульних дітей було доповнене. Так, 3 квітня 1943 р. була видана Постанова РНК РРФСР, яка затвердила нову інструкцію «Про патронування, опіку і усиновлення дітей, які залишилися без батьків» [1, с. 16]. Цим нормативно -правовим актом впорядковувалися існуючі форми патронату, опіки, усиновлення, визначалися права та обов'язки громадян, які взяли дітей на утримання, а також функції державних органів і посадових осіб, пов'язаних з цими напрямками

допомоги знедоленим дітям [1, с. 16]. Наступним кроком було видання 8 вересня 1943 р. Указу «Про усиновлення», яким доповнювалися правові норми прописані в правилах, а основною метою було ліквідації «межі» між рідною дитиною та усиновленою [6, с. 43].

Цими нормативно-правовими актами, було розширено повноваження представників органів місцевої влади. Так, відповідальність за своєчасне влаштування дітей-сиріт на патронат в сім'ю чи трудовий колектив, покладався на голів виконкомів сільських, селищних та міських Рад депутатів трудящих, а в містах з районним поділом - на голів виконкомів районних міських Рад [2, с. 7]. Їхні представники разом з відділами народної освіти попередньо перевіряли умови сім'ї, яка виявила бажання взяти дитину на патронат. Після перевірки укладалася угода у трьох примірниках, які отримували особа, що брала дитину на патронування, відповідний районний чи міський відділ освіти та орган соціальної опіки.

Як свідчить аналіз архівних документів, більшість дітей-сиріт на патронування у повоєнні роки, брали сім'ї, які проживали в сільській місцевості. Однак, якщо у 1920 -1930-х рр. умови утримання в сільських родинах була вкрай складними, то у воєнні та повоєнні роки - навпаки. У селах, значно кращою, ніж у містах, була ситуація з продуктами харчування, оскільки в країні до кінця 1947 р. діяла карткова система на продовольчі та промислові товари. Основною проблемою, як для сільських, так і міських патронованих було те, що держава, надаючи їм щомісячну допомогу в 50 крб. на одну патроновану дитину, не давала на цих дітей продуктових і промислових карток для придбання продуктів харчування та промислових товарів [2, с. 7-8].Водночас, 50 крб., як правило, не вистачало на придбання для дитини на «чорному ринку» товарів першої необхідності як промислового (взуття, одягу, натільної білизни), так продовольчого (сіль, мило, гас, хліб, борошно, крупи тощо) виробництва. Із цих товарів допомога надавалася централізовано через бази постачання обласних відділів народної освіти та ізспеціальних фондів, зібраних на пожертви громадськими організаціями. Однак часто ці промислові товари, особливо взуття, одяг були або поношеними, або не відповідали віку дитини, а із продовольчих товарів теж не всі види продуктів першої необхідності отримували патронатні вихователі регулярно і в достатній кількості [2, с. 8].

До особливостей можна віднести й те, що в областях Східної України, як і в інших радянських республіках, переважала здебільшого колективна форма патронування, коли підлітків 14-16 років передавалися приймальниками-розподільниками та дитячими будинками Наркомату освіти на утримання колгоспів і радгоспів, а також трудових колективів промислових під приємств. Наприклад, 30 липня 1944 р. у вигляді експерименту Наркомат освіти УРСР розробив й затвердив «Положення про колгоспні дитячі будинки» на основі якого було створено три колгоспних дитячих будинки у Сталінській (нині - Донецька), Кам'янець-Подільській (нині - Хмельницька) та Київській областях [15, арк. 11]. Однак цей експеримент не прижився, оскільки колгоспи, які самі ледве животіли, могли утримувати на патронаті й працевлаштувати не більше десяти підлітків - сиріт у віці 14-16 років. При більшій кількості - це вже був дитячий будинок загального типу, утримання якого потребувало жилих приміщень, вихователів -наставників на що були потрібні додаткові витрати з колгоспного бюджету.

Не дуже сприймали ініціативу колективного патронування трудовими колективами й керівники промислових підприємств, позаяк для патронованих підлітків потрібно було знайти житло, прикріпити за кожним на робочому місці наставника, вирішити питання із харчуванням, одягом, розміром заробітної плати тощо, тоді як більшість із них не мали відповідних фахових навиків. Тому керівники промислових підприємств, як правило, намагалися під різними причинами відмовити у переданні на патронування трудовим колективам неповнолітніх, або ж створювали такі для них виробничо-побутові «умови», що вони самі утікали з підприємства [2, с.8].

Висновки

Таким чином, в міжвоєнне десятиліття відбулося становлення системи патронатного виховання дітей. Основними причинами поширення цієї процедури було застосування матеріального стимулювання та тиск на пересічних громадян з боку органів державної влади. Для того часу характерним було примусове насадження патронування, яке супроводжувалося масованою агітаційно-пропагандистською кампанією із закликами виконувати свій обов'язок по відношенню до дітей-сиріт. Недоліком було те, що влада не виконувала взяті на себе зобов'язання стосовно допомоги сім'ям, що виховують безпритульних дітей. Переломним моментом у розвитку патронування зокрема, як і в процесі боротьби з дитячою безпритульністю, стала Друга світова війна.

Список використаних джерел