Некоторые вопросы, возникающие при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов в свете постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. №36 и 25 декабря 2018 г. №50

Annotation

Osokina Galina L., Tomsk State University (Tomsk, Russian Federation)

SOME QUESTIONS ARISING WHEN HEARING THE CASES ABOUT CHALLENGING REGULATIONS IN THE LIGHT OF RESOLUTIONS OF THE PLENUM OF THE SUPREME COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION № 36 OF SEPTEMBER 27, 2016 AND No. 50 25 OF DECEMBER, 2018 No. 50

Keyword: Supreme Court of the Russian Federation, court of law, Intellectual Property Rights Court, challenging regulations, subject matter jurisdiction, court jurisdiction.

Cases on challenging regulations represent one of the categories of administrative cases arising out of administrative and other public legal relations. In these cases the Court exercises supervision over the legality and validity of the government or other public powers (Part 1, Article 1 of the Code of Administrative Judicial Procedure of the Russian Federation and Item 1.1, Item 1.2, Article 29 of Arbitration Procedure Code of the Russian Federation of the Russian Federation).

The legal basis for judicial control over public managerial activities is relevant provisions of the Constitution of the Russian Federation (Articles 10, 18, 45, 46). In the process of implementing judicial control on challenging regulations the court protects the rights, freedoms and legitimate interests of citizens and organizations that were violated by such acts. Remedy in these cases is the recognition by the Court of the act inoperative with subsequent excluded him from the Russian legal system. The remedy in these cases is recognition by court of the statutory act inoperative with its subsequent exclusion from the legal system of Russia.

Since cases on challenging regulations are attributed by law to various judicial bodies represented by the Supreme Court of the Russian Federation, courts of law and Intellectual Property Rights Court, there is a problem of adequate use by legislators and lawyers of the corresponding legal language in distinguishing jurisdictional powers of the above-mentioned bodies. It is a question of subject matter jurisdiction and court jurisdiction.

Despite the known similarity of concepts of subject matter jurisdiction and court jurisdiction, procedural legislation provides for fundamentally different legal consequences in cases of violation of the rules of subject matter jurisdiction and court jurisdiction. This circumstance is not always taken into account by legislators.

For example, in Article 21 of Arbitration Procedure Code of the Russian Federation which contains a list of administrative cases, including cases on challenging regulations falling within the jurisdiction of the Supreme Court of the Russian Federation, legislators use the term "court jurisdiction", focusing thereby on application in the event of non-jurisdiction of undue legal consequences in the form of return of administrative claim or transfer the case to another court. The plenum of the Supreme Court of the Russian Federation in its resolution № 50 of December 25, 2018 operates with the term "competence" which can also mislead because it can mean both subject matter jurisdiction and court jurisdiction.

Based on the above, the author comes to the following conclusions. Violation by the concerned persons of the jurisdiction of the Supreme Court of the Russian Federation, as well as the Intellectual Property Rights Court as unique judicial authorities which deal with cases on challenging regulations should unambiguously be regarded as violation of the rules of jurisdiction, with all its procedural consequences. It is possible to talk about court jurisdiction in cases of challenging regulations only if we distinguish jurisdictional powers of the civil courts of law (district courts and courts of the constituent subjects of the Russian Federation) and military jurisdiction (garrison military court, district (naval) court).

Основная часть

Порядок рассмотрения и разрешения судами дел об оспаривании нормативных актов регламентируется главой 21 КАС РФ и главой 23 АПК РФ, а также двумя постановлениями Пленума Верховного Суда РФ: от 27.11.2016 г. № 36 [1. C. 2-15] и от 25.12.2018 г. № 50 [2. C. 32-43].

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (абз. 1 п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами») [2. С. 33].

Акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, представляют собой акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, уполномоченных организаций или должностных лиц, содержащие результаты толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами») [Там же].

Дела об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее - нормативные акты), представляют собой одну из категорий административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ч. 1 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; пп. 1.1 и 1.2 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - соответственно КАС РФ, АПК РФ).

Административные и иные публичные правоотношения - это регулятивные отношения, возникающие в связи и по поводу осуществления субъектами публичной власти (в лице органов государственной власти или управления, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих) властных полномочий в соответствующей сфере государственной власти (ст. 10, 77, 90, 110 Конституции РФ) или местного самоуправления (ст. 12, 130, 132 Конституции РФ). Из этого следует, что указанные выше правоотношения - это всегда отношения власти и подчинения, участники которых занимают неравноправные позиции в том смысле, что один из них, а именно орган (должностное лицо) власти и (или) управления, выступает в качестве носителя властных правомочий по отношению к другому его участнику - гражданину или организации.

В связи с этим такие правоотношения носят ярко выраженный публичный, т.е. общественно значимый, характер и потому являются публичноправовыми отношениями [3. C. 360-361]. Аналогичная характеристика спорных отношений, из которых возникают дела об оспаривании нормативных актов, содержится в абз. 4 п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». В соответствии с указанным пунктом дела об оспаривании нормативных актов «возникают из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику» [1. C. 2].

При характеристике спорных публично-правовых отношений необходимо иметь в виду, что для административных и иных публичных правоотношений характерно то, что один из их участников как носитель властно-управленческих полномочий способен сам, не прибегая к помощи суда, возложить или принудить к исполнению юридических обязанностей другого субъекта вертикальных правоотношений - гражданина или организацию, либо воспрепятствовать реализации его (ее) прав, свобод и законных интересов. Например, по решению органа местного самоуправления на граждан конкретного муниципального образования может быть возложена обязанность по уплате сбора, в том числе не предусмотренного налоговым законодательством. Из этого следует, что юридическая сущность производства по делам об оспаривании нормативных актов заключается в судебном контроле за законностью и обоснованностью осуществления государственных и иных публичных полномочий (ч. 1 ст. 1, ст. 17 КАС РФ; ч. 4 ст. 194 АПК РФ; абз.3 п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

Юридической базой судебного контроля за публичной властноуправленческой деятельностью являются следующие нормы Конституции РФ. Во-первых, нормы, закрепляющие принцип разделения государственной власти в России на три ее ветви: законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Во-вторых, нормы, гарантирующие обеспеченность правосудием тех прав и свобод человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18). В-третьих, нормы, гарантирующие судебную защиту прав и свобод человека и гражданина РФ, который вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45, ч. 1 ст. 46). В-четвертых, нормы, предоставляющие каждому право на судебное оспаривание любого решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46).

В процессе осуществления судом судебного контроля по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, суд осуществляет защиту нарушенных такими актами прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Способом защиты в этих случаях является признание судом нормативного правового акта недействующим полностью или в части как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу (абз. 6 ст. 12, ст. 13 ГК РФ) и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений (абз. 2 п.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50) [2. C. 33]. Способом защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, нарушенных актом, обладающим нормативными свойствами, является признание его судом недействующим полностью или в части как не соответствующего по своему содержанию действительному смыслу разъясняемых нормативных положений [Там же].

Последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования общественных отношений полностью или в части (ч. 1 и 2 ст. 216 КАС РФ; ч. 5 ст. 195 АПК РФ; абз. 3 п. 1, п. 40 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50). В связи с этим возникает вопрос о пределах и последствиях нарушения юрисдикционных полномочий судов РФ при рассмотрении и разрешении дел об оспаривании нормативных актов, т.е. вопрос о подведомственности и подсудности. оспаривание нормативный правоотношение суд

Согласно ст. 17 КАС РФ административные дела, в том числе дела об оспаривании нормативных актов, рассматривают по первой инстанции Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Данная норма требует некоторых пояснений с учетом реформирования судебной системы РФ в 2014 г.

Согласно ст. 126 Конституции РФ, действующей в редакции Закона РФ о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики [4, 5].

В соответствии с новой редакцией ст. 126 Конституции РФ и исключением из текста Основного закона ст. 127 [4] был упразднен Высший Арбитражный Суд РФ. В связи с этим дела об оспаривании нормативных актов высших органов государственной власти и управления, федеральных органов исполнительной власти, иных органов и уполномоченных организаций, ранее рассматриваемых Высшим Арбитражным Судом РФ, отнесены к ведению Верховного Суда РФ (пп. 1, 1.1 ч. 4 ст. 2 ФКЗ «О Верховном Суде РФ» от 05.02.2014 г. № 3-ФКЗ в ред. от 15.02.2016 г. № 2-ФКЗ). Специфика правового статуса Верховного Суда РФ с момента вступления ФКЗ «О Верховном Суде РФ» от 05.02.2014 г. № 3-ФКЗ заключается в том, что Верховный Суд РФ не входит ни в систему судов общей юрисдикции (как это было раньше), ни в систему арбитражных судов, а «стоит над ними» [6. С. 78].

Итак, согласно пп. 1, 1.1 ст. 21 КАС РФ Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Центрального банка РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций.

В качестве судов общей юрисдикции, рассматривающих дела об оспаривании нормативных актов, выступают суды среднего звена (верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа), а также районные суды. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 20 КАС РФ к ведению суда субъекта

РФ отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований. Что же касается районных судов общей юрисдикции, то согласно ст. 19 КАС РФ им подведомственны или подсудны дела об оспаривании нормативных актов, за исключением дел, предусмотренных ст. 18, п. 2 ч. 1 ст. 20, пп. 1, 1.1 ст. 21 КАС РФ. Таким образом, о подсудности можно вести речь лишь при разграничении юрисдикционных полномочий судов гражданской (районные суды и суды субъектов РФ) и военной юрисдикции (гарнизонный военный суд, окружной (флотский) суд).

Наконец, под арбитражными судами, о которых говорится в ст. 17 КАС РФ, подразумевается Суд по интеллектуальным правам, который является специализированным арбитражным судом [7. Ст. 7334], поскольку рассматривает дела об оспаривании нормативных актов федеральных органов исполнительной власти исключительно в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (далее - дела об оспаривании нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в сфере интеллектуальной собственности) (см. пп. 1, 1.1 ст. 43.4 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в ред. от 06.12.2011 г. № 4-ФКЗ и 15.02.2016 г. № 2-ФКЗ; пп. 1.1, 1.2 ч. 1 ст. 29, пп. 1, 1.1 ч. 4 ст. 34 АПК РФ в ред. ФЗ от 15.02.2016 г. № 18-ФЗ).

Наличие в системе арбитражных судов Суда по интеллектуальным правам как единственного юрисдикционного органа, уполномоченного законом рассматривать только дела об оспаривании нормативных актов в сфере интеллектуальной собственности, означает, что другие арбитражные суды вообще не вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных актов, даже если такой нормативный акт затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В таких случаях дела об оспаривании нормативных актов, нарушающих права, свободы и законные интересы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются Верховным Судом РФ (п. 1 ст. 21 КАС РФ) или судами общей юрисдикции (ст. 19, п. 2 ч. 1 ст. 20 КАС РФ).

Поскольку рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов отнесено законом к ведению различных судебных органов в лице Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции и Суда по интеллектуальным правам, возникает проблема разграничения их юрисдикционных полномочий, т.е. подведомственности и подсудности.

Несмотря на известное сходство категорий подведомственности [8. C. 381, 384-386] и подсудности [Там же. С. 429-431, 440, 443], нормы ГПК РФ и АПК РФ предусматривают наступление принципиально различных процессуальных последствий в случаях нарушения правил подведомственности и подсудности. Так, нарушение правил подведомственности влечет отказ суда в принятии заявления, т.е. отказ в возбуждении производства по делу (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ; п. 1 ч. 1 ст. 127.1 АПК РФ) или прекращение производства по делу (абз. 2 ст. 220 ГПК РФ; п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ), что лишает заинтересованное лицо права на повторное обращение в тот же суд с тождественным иском (заявлением). Нарушение правил подсудности влечет возвращение искового заявления (заявления) (п. 1 и 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ; п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ) или передачу дела из одного суда в другой в пределах одной и той же судебной системы, если нарушение подсудности будет обнаружено при рассмотрении дела в суде (п. 3 ч. 2 ст. 33 ГПК РФ; п. 3 ч. 2 ст. 39 АПК РФ). В случае возвращения заявления заинтересованное лицо не лишается права на повторное обращение в надлежащий суд.

Принимая во внимание особый статус (правовое положение) Верховного Суда РФ, стоящего над судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а также специализированного арбитражного суда - Суда по интеллектуальным правам, не имеющего прямых «конкурентов» по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов в сфере интеллектуальной собственности, следует согласиться с мнением профессора А.Ф. Воронова, полагающего, что родовая (предметная) подсудность дел об оспаривании нормативных актов Верховному Суду РФ и Суду по интеллектуальным правам вполне может быть охарактеризована (обозначена) как подведомственность [9. С. 261] со всеми вытекающими из такого определения последствиями.

Поскольку АПК РФ при регулировании процедуры рассмотрения Судом по интеллектуальным правам дел, отнесенных законом к его ведению, помимо специальных норм главы 23, отсылает к общим правилам искового производства (ч. 1 ст. 191 АПК РФ), то в случае обращения лица с заявлением, не подлежащим рассмотрению и разрешению в Суде по интеллектуальным правам, последний вправе отказать в принятии заявления об оспаривании нормативного акта (ч. 1 ст. 191, п. 1 ч. 1 ст. 127.1 АПК РФ; абз.3 п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50 [2. С. 37]) либо прекратить производство по делу (ч. 1 ст. 191, п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ).

Что же касается КАС РФ, то нормы, предусматривающие подведомственность административных дел, в том числе дел об оспаривании нормативных актов (пп. 1, 1.1. ч. 2 и ч. 4 ст. 1, ст. 17 главы 2), в отличие от ГПК РФ (ст. 22 главы 3) и АПК РФ (§ 1 главы 4) носят декларативный, описательный характер, потому что ограничиваются простым перечислением судов (Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции, Конституционный Суд РФ, конституционные и уставные суды субъектов РФ, арбитражные суды), к ведению которых могут быть отнесены административные дела, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов. В подавляющем большинстве норм главы 2 КАС РФ, озаглавленной как «Подведомственность и подсудность административных дел судам», говорится только о подсудности (ст. 18-27). Например, законодатель, перечисляя в ст. 21 КАС РФ категории административных дел, в том числе дел об оспаривании нормативных актов в Верховном Суде РФ (пп. 1 и 1.1), использует термин «подсудность», ориентируя тем самым на применение в случае неподсудности дела таких последствий, как возвращение административного искового заявления (пп. 1, 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ) либо передача дела на рассмотрение другого суда (п. 2 ч. 2 ст. 27 КАС РФ). В отличие от постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 г. № 36 (пп. 1, 2, 54) [1. С. 2, 10] Пленум Верхового Суда РФ в постановлении от 25.12.2018 г. № 50 для обозначения полномочий Верховного Суда РФ и Суда по интеллектуальным правам избегает применять термин «подведомственность», заменяя его на «компетенцию» (п. 4) [2. С. 33]. Такая подмена понятий способна ввести в заблуждение, поскольку под компетенцией могут подразумеваться как подведомственность, так и подсудность.

Представляется, что нарушение заинтересованными лицами юрисдикционных полномочий Верховного Суда РФ, а также Суда по интеллектуальным правам как единственных в своем роде судебных органов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов, не имеющих конкурентов, должно однозначно расцениваться как нарушение правил подведомственности со всеми вытекающими из такой квалификации последствиями (ч. 1 ст. 210, ч. 1 ст. 128, ч. 1 ст. 214, п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ; ч. 1 ст. 191, п. 1 ч. 1 ст. 127.1, п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ).

Итак, подведомственность дел об оспаривании нормативных актов всегда связана с определением того конкретного судебного органа, который вправе рассматривать и разрешать дела о признании недействующим нормативного акта полностью или в части. В данном случае имеются в виду Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции, конституционные (уставные) суды, Суд по интеллектуальным правам. В качестве критериев разграничения подведомственности дел об оспаривании нормативных актов выступают уровень правовой коллизии, вид и содержание нормативного акта, а также вид нормативного акта, о проверке на соответствие которому ставится вопрос в административном исковом заявлении (заявлении).

В соответствии с ч. 4 ст. 1, ч. 5 ст. 208 КАС РФ, пп. 1, 1.1 ч. 4 ст. 34 АПК РФ, а также пп. 1 и 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50 [2. C. 33, 34] не подлежат рассмотрению в суде административные исковые заявления (заявления) об оспаривании нормативных актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Предмет ведения Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции и Суда по интеллектуальным правам составляют дела об оспаривании полностью или в части нормативных актов ниже уровня федерального закона по основаниям их противоречия нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.

Литература

1. О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 11.

2. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами: Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2019. № 2.

3. Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Особенная часть. М.: Норма, 2007. 960 с.

4. О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 6. Ст. 548.

5. О Верховном Суде Российской Федерации»: Федеральный конституционный закон РФ от 05.02.2014 г. № 3-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 6. Ст. 550.

6. Арбитражный процесс: учебник для студентов юридических вузов и факультетов. 5-е изд., перераб. и доп. / под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2016. 704 с.

7. О внесении изменений в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в связи с созданием в системе арбитражных судов Суда по интеллектуальным правам»: Федеральный конституционный закон от 06.12.2011 г. № 4-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 50.

8. Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть: учебник. 3-е изд., перераб. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. 704 с.

9. Административное судопроизводство: учебник для студентов юридических вузов, факультетов и юристов, повышающих квалификацию. 1-е изд. / под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2017. 464 с.

Размещено на Allbest.ru