Організаційно-правові пріоритети розвитку інституту державної служби в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Організаційно-правові пріоритети розвитку інституту державної служби в Україні

П.О. Фесянов

Анотація

Ключові слова: інститут державної служби, державні службовці, ефективність, управлінські послуги, керівний склад, електронне урядування, інформаційні технології, Європейський Союз.

Abstract

державний управління правовий служба

The purpose of the study is to provide scientific and theoretical substantiation of the organizational and legal foundations of the development of the public service institution in Ukraine.

It is proved that an important direction of organizational and legal development of the civil service institute is the increase of the efficiency of public administration, qualitative increase of the personnel potential of the civil service.

Study of the main areas of organizational and legal support of public administration has allowed to determine the priorities for the development of the civil service in Ukraine. The research revealed that the effectiveness of public administration is determined by its ability to operate with modern tools of analysis, modeling and forecasting, which depends on the organizational structure of management.

The results of the research show that the development of the Ukrainian state depends to a large extent on the qualitative leadership of the state-management structures, on the personal professional level of the manager, on the presence of progressive orientations, vigor and responsibility.

Keywords: public service institution, public servants, efficiency, management services, senior stuff, e-government, information technology, European Union.

Аннотация

Представлено научно-теоретическое обоснование организационно-правовых основ развития института государственной службы в Украине.

Доказано, что важным направлением организационно-правового развития института государственной службы является повышение эффективности государственного управления, качественное наращивание кадрового потенциала государственной службы.

Изучение основных направлений организационного и правового обеспечения системы государственного управления дало возможность определить приоритеты развития института государственной службы в Украине.

Исследованием установлено, что эффективность государственного управления определяется его способностью оперировать современными инструментами анализа, моделирования и прогнозирования, что зависит от организационной структуры управления.

Результаты исследования показывают, что именно от качественного руководящего состава государственно-управленческих структур, от личного профессионального уровня управленца, наличия у него прогрессивных ориентаций, энергичности и ответственности в значительной степени зависит развитие Украинского государства.

Ключевые слова: институт государственной службы, государственные служащие, эффективность, управленческие услуги, руководящий состав, электронное управление, информационные технологии, Европейский Союз.

Основна частина

Постановка проблеми. Трансформація державного устрою України з метою побудови демократичної, правової та соціально-орієнтованої держави передбачає реформування державного апарату, особливо в частині правового та організаційного забезпечення. Процес формування інституту державної служби обумовлює необхідність розробки науково-теоретичних, методичних підходів до досліджень пріоритетних напрямів та етапів модернізації державних структур, практичну розробку цільових комплексних програм і стратегій управління змінами в державній службі. Тому актуальним в даних умовах є дослідження пріоритетних напрямів організаційно-правового розвитку інституту державної служби в Україні як важливого елементу сучасного демократичного суспільства.

Реформа державної служби, як зазначає у своєму дослідженні Д. Неліпа, має забезпечити її нову якість відповідно до кращої європейської практики. Саме тому, пріоритетами реформи державної служби визначаються: побудова професійної, некорумпованої, престижної, орієнтованої на потреби громадян державної служби; відділення політики від адміністрування; впровадження компетентнісної моделі управління людськими ресурсами; гармонізація державної служби і служби в органах місцевого самоврядування; впровадження прозорої моделі оплати праці і кар'єрної мотивації державних службовців; кадрове забезпечення процесу децентралізації [6, с. 6-7].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Науково-теоретичне обґрунтування і розробка нових сучасних моделей функціонування державної служби стало предметом уваги цілої плеяди вітчизняних науковців, а саме: В. Авер'янов, О. Андрійко, Ю. Битяк, О. Петри - шин, С. Дубенко, В. Коваленко, О. Оболенський, Т. Пахомова, В. Олуйко, О. Сушинський, С. Серьогін, С. Хаджирадєва, В. Цвєтков та ін.

Заслуговують на увагу дослідження О. Тертишної щодо стану та перспектив розвитку державної служби в Україні в контексті адаптації до стандартів ЄС [13], Л. Прокопенка правових аспектів публічного управління [9], О. Пархоменко-Куцевіл понятійно-категоріального апарату державної служби як інституційного феномену [8], Д. Неліпи особливостей впровадження європейських стандартів державної служби [6].

Проте, незважаючи на посилення уваги до розвитку інституту державної служби в Україні, слід констатувати явну недослідженість питань, які стосуються пріоритетів організаційно-правового розвитку інституту державної служби.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Мета й завдання дослідження полягають в науково-теоретичному обґрунтуванні організаційно-правових засад розвитку інституту державної служби в Україні.

Викладення основного матеріалу та отриманих наукових результатів. Перебудова системи державної служби переважної більшості демократичних країн розпочалася приблизно з кінця 70-х рр. ХХ ст. Це було зумовлено необхідністю переосмислення ряду базових традиційних принципів організації державної служби та спробою розбудувати нову концептуальну модель функціонування державної служби, в основу якої було покладено підходи сучасного менеджменту. Саме тому, за визначенням В. Захарченка, реформування державної служби у сучасних демократичних країнах має цілий ряд спільних властивостей, що свідчать про існування загальних тенденцій в розбудові адміністративної сфери суспільства:

а) формування інституту державної служби на засадах взаємодії з громадянами, який наблизив би її до суспільних потреб і був здатний надавати весь спектр необхідних послуг;

б) створення механізмів зворотного зв'язку, які дозволяють державній службі не лише реалізовувати державну політику, але й доносити на вищий політичний рівень інформацію про зміни суспільних потреб, виникнення нових проблем соціального та економічного характеру;

в) застосування нових критеріїв оцінки ефективності державної служби, які виходять з визначення її можливостей забезпечувати задоволення потреб громадян, гарантувати та здійснювати захист їх основних прав і свобод;

г) підвищення професіоналізму і відкритості державної служби, забезпечення компетентності державних службовців всіх видів державної служби;

д) намагання привести функціонування інституту державної служби у відповідність до інтересів суспільства з використанням системи державного менеджменту, що дозволило б успішно вирішувати як соціально - економічні проблеми, так і забезпечувати відповідність державної служби суспільним потребам і цінностям [3].

На думку автора, інститут державної служби - це сукупність організаційно-правових відносин, які формуються в системі державного управління і визначають характер, спосіб та основні методи виконання державними службовцями своїх функцій. Аналіз літератури з даної проблематики дає підстави виділити такі означення поняття «інститут державної служби» з різних аспектів, а саме правового і організаційного. При цьому, правовий аспект характеризує у своїх дослідженнях

О. Оболенський як систему правових норм, що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері діяльності державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень [7, с. 125];

Організаційний, за визначенням О. Пархоменко - Куцевіл - формування основних засад діяльності працівників державного апарату, що співвідносяться зі структурно-функціональною схемою державного механізму та включають побудову й правовий опис ієрархії посад, оцінку, стимулювання та відповідальність працівників [8, с. 220].

Аналізуючи сучасний стан правового забезпечення державної служби в Україні І. Арістова зазначає, що особливості правового забезпечення функціонування інституту державної служби свідчать, що саме за допомогою матеріальних і процесуальних норм права впроваджується правова регламентація діяльності державних службовців.

Зокрема, матеріальні норми в інституті державної служби встановлюють статутні положення, що визначають принципові риси цього правового забезпечення. Матеріальні норми визначають: поняття державної служби, державного службовця та посадової особи; принципи державної служби; правовий статус державного службовця (права, обов'язки, правообмеження, пільги, гарантії та компенсації); способи заміщення посад; іспитовий термін; атестацію; службову дисципліну; умови служби; способи і підстави припинення державної служби; контроль і нагляд у системі державної служби. У свою чергу процесуальні норми регулюють відносини щодо реального виконання положень, які містяться у матеріальних правових нормах. Причому в кожному конкретному нормативному документі, який регламентує діяльність інституту державної служби, містяться специфічні процесуальні положення і процедури.

Процесуальні ж норми визначають: порядок вступу на державну службу; процедуру переміщення службовця і проходження служби; порядок проведення атестації; присвоєння спеціальних звань і рангів; дисциплінарне провадження; процедуру звільнення. У сукупності матеріальні й процесуальні норми інституту державної служби: визначають певний порядок дій державних службовців; забороняють здійснення певних дій; надають державним службовцям можливість вибору одного з встановлених варіантів посадової поведінки; дозволяють діяти (або не діяти) на свій розсуд [1, с. 10].

Правове регулювання будь-якого процесу, відносин, явища, будь-яких їх взаємозв'язків втрачає сенс, якщо воно не підкріплене силою влади, авторитету, традиції, звичаю, громадської думки тощо. Закон не може існувати без законності - механізму й засобів втілення його в життя. Реальна проблема полягає в тому, щоб навчитись, з одного боку, розробляти актуальні та перспективні закони, а з іншого - послідовно й наполегливо втілювати закони в життя. У демократичній державі закон є наслідком певного компромісу й балансу інтересів, він містить певні цілі й інтереси, загальні (абстраговані й концентровані) потреби суспільства. У зв'язку з цим практична реалізація законів є способом правового вирішення суперечностей і конфліктів інтересів. У даному аспекті механізми й засоби забезпечення практичної реалізації законів є об'єктивною необхідністю підтримки стабільності в суспільстві. На розробку та осмислення нових підходів до процесів модернізації інституту державної служби впливають і нормативно-правові документи, у яких визначаються напрями вдосконалення механізмів її функціонування та розвитку.

На сучасному етапі розвитку державної служби суттєво активізується процес удосконалення законодавчого забезпечення цього інституту. Здійснення економічних та соціальних перетворень, досягнення економічного зростання та надання державою громадянам управлінських послуг на високому рівні, просування в напрямі європейської інтеграції можливі лише за умови створення ефективної системи державного управління, що відповідає стандартам демократичної, правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. При цьому, невід'ємною складовою адміністративної реформи в Україні є реформування інституту державної служби, а саме: удосконалення кадрового потенціалу, створення оновленого, потужного і дієздатного державного апарату, становлення професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби [1].

Трансформація державної служби необхідна для України, оскільки це повинно призвести до якісних змін інституту державної служби, причому як на законодавчому рівні, так і на функціональному. Саме тому, аналізуючи процеси реформ державної служби як складової адміністративної реформи в Україні, С. Пригородова важливим напрямом організаційно-правового розвитку інституту державної служби є підвищення ефективності державного управління, якісне нарощування кадрового потенціалу державної служби, що забезпечуватиметься:

• ефективною професійною підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації управлінських кадрів,

• інноваційним оновленням надання освітніх послуг,

• модернізацією змісту підвищення кваліфікації за цільовим спрямуванням,

• впровадженням нових форм організації навчальної діяльності слухачів та ефективних освітніх технологій, є [10, с. 103].

Провідним організаційним напрямом розвитку інституту державної служби в умовах інформаційного суспільства є впровадження новітніх інформаційних технологій у діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Управлінські кадри повинні володіти достатньо високим рівнем інформаційної культури та відповідними знаннями. Впровадження інформаційних технологій приводить до кардинальних змін, які надають можливість оперативно отримувати інформацію та сприяють підвищенню ефективності та якісному функціонуванню інституту державної служби. Саме тому сьогодні вкрай необхідна розбудова та упровадження електронного урядування, яке передбачає забезпечення електронної взаємодії уряду з громадянами, що надасть можливість населенню швидко та якісно отримувати послуги від центральних органів виконавчої влади.

Заслуговує на увагу здійснений А. Семенченком порівняльний аналіз та науково-методологічні підходи щодо їх удосконалення організаційно-правових механізмів державного управління розвитком електронного урядування в Україні. Відповідно, автор серед головних умов успішної реалізації державної політики розвитку інформаційного суспільства та електронного урядування визначає такі як: підтримка проекту з боку вищого керівництва держави; наявність демократичної та правової держави і розвинутого громадянського суспільства; довіра населення до влади; наявність дієвої інформаційної інфраструктури; готовність та вмотивованість до впровадження е-урядування державними службовцями та посадовими особами органів місцевого самоврядування; активне та обізнане до використання інформаційно-комунікаційних технологій населення та бізнес; достатність ресурсів і їх раціональне та ефективне використання; взаємоузгодженість процесів впровадження електронного урядування з проведенням адміністративної реформи (зміна структури, функцій та завдань органів влади тощо); наявність необхідної та достатньої системи нормативно-правових документів; наявність ефективної організаційної системи управління електронним урядуванням, насамперед відповідних механізмів державного управління [12, с. 56].

Вважається, що діяльність інституту державної служби тим ефективніша, чим вищий її авторитет і чим більше матеріальних і моральних можливостей вона має. При цьому ефективність державного управління визначається його здатністю оперувати сучасними інструментами аналізу, моделювання та прогнозування, що залежить від організаційної структури управління. Саме від якісного керівного складу державно - управлінських структур, від особистого професійного рівня управлінця, наявності в нього прогресивних орієнтацій, енергійності та відповідальності значною мірою залежить розвиток української держави. Наведене підкреслює назрілу необхідність здійснення реформ в напрямку забезпечення реального підвищення результативності роботи інституту державної служби шляхом розвитку стилю державно-управлінської діяльності. Результати досліджень В. Єганова організаційно-правових засад підвищення результативності роботи органів влади шляхом розвитку стилю державно-управлінської діяльності дозволяють стверджувати, що основними цілями реформування інституту державної служби в контексті розвитку стилю державно-управлінської діяльності є:

• досягнення соціальної-політичної стабільності у суспільстві шляхом покращення взаємодії між органами влади та громадянами - споживача и управлінських послуг;

• покращення іміджу органів влади в середині країни, та держави в цілому у зовнішніх відносинах;

• удосконалення необхідної законодавчої бази;

• зниження рівня бюрократизації та корумпованості владних установ;

• позбавлення від такого відносно-корупційного явища як непотизм в органах влади;

• оновлення управлінської еліти через приток професійно підготовлених кадрів [2, с. 216].

Нові вимоги та підходи до діяльності щодо кадрового забезпечення інституту державної служби актуалізують проблему вдосконалення нормативно-правової бази цієї діяльності. Об'єктивною потребою стає закріплення на рівні закону цілей та завдань діяльності у сфері кадрового забезпечення державної служби, сутності та основних напрямків кадрової політики, компетенції суб'єктів управління персоналом у системі управління державною службою, механізму їх взаємодії. Особливо це стосується кадрових підрозділів як суб'єктів управління персоналом, які ще тільки чекають істотної реорганізації. На сьогодні, як зазначає у своїх дослідженнях Н. Матюхіна вони ще зазвичай не здатні взяти на себе роль служб, які б забезпечували всю сукупність заходів, що гарантують якість відбору, розстановки та використання кадрів державної служби [5, с. 214].

Досконалість дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування визначається тим, наскільки вони забезпечують: практичну доцільність влади, не допускаючи її відрив від інтересів, потреб і думки нації; законність дій влади, не допускаючи її до скільки-небудь помітних відхилень від наперед законодавчо встановлених і публічно оголошених шляхів дії; силу влади, не допускаючи, щоб вона стала безсилою [9, с. 104].

Таким чином, оцінюючи стан та перспективи розвитку державної служби в Україні в контексті адаптації до стандартів ЄС, варто погодитися з думкою О. Тертишної, що в умовах інтеграції України до Європейського Союзу можна сформулювати такі пріоритетні напрями організаційно-правового забезпечення інституту державної служби в Україні:

1. Забезпечення ухвалення та імплементація нової редакції закону «Про державну службу» та відповідний супровід у Верховній Раді України проекту Закону України «Про доброчесну поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави» і підготовка законопроекту «Про конфлікт інтересів».

2. Завершення функціонального обстеження органів виконавчої влади, формування реєстрів функцій та послуг і внесення на цій основі пропозицій щодо їх реформування.

3. Запровадження сучасних європейських технологій і практик управління персоналом:

• здійснення заходів щодо реформування системи професійного навчання державних службовців, зміщення акцентів на підготовку професіоналів-практиків, а також фахівців з питань європейської та євроатлантичної інтеграції;

• запровадження інформаційних технологій, а саме проектів «Електронний державний службовець» («Електронне міністерство»), «Національна база даних електронних особових справ державних службовців» [13].

Висновки та перспективи подальшого розвитку в даному напрямі. Отже, вивчення основних напрямів організаційного та правового забезпечення системи державного управління дало змогу визначити пріоритети розвитку інституту державної служби в Україні:

• реалізація основних концепцій реформ державної служби світових, зокрема європейських, країн дасть змогу впровадити передові стандарти адміністрування в практику державного управління;

• розробка і впровадження концептуальних засад реформування інституту державної служби, зокрема необхідно визначити пріоритетні напрями реформ, механізми їх реалізації;

• створення ефективної, дієвої системи підвищення кваліфікації керівних кадрів з урахуванням кращої світової практики та вітчизняних традицій;

• достатнє фінансування матеріально-технічного забезпечення науково-методичного аналізу, обґрунтування та прогнозування наслідків реформування інституту державної служби в Україні;

• фінансування заходів щодо впровадження сучасних інформаційно-комунікаційних технологій у системі державної служби України;

• забезпечення ефективного управління державними фінансами та контроль за їх використанням.

Перспективні напрями подальших досліджень вбачаємо у вивченні подальшого ходу реформування та модернізації державної служби.

Список використаних джерел

1. Арістова І. В. Сучасний стан правового забезпечення державної служби в Україні / І. В. Арістова // Форум права. - 2010. - №4. - С. 10-16.

2. Єганов В.В. Організаційно-правові засади підвищення результативності роботи органів влади шляхом розвитку стилю державно - управлінської діяльності / В.В. Єганов // Публічне управління: теорія та практика. - 2013. - Вип. 4. - С. 215-219.

3. Захарченко В.Ю. Організаційно правові засади реформування системи державної служби в Україні: автореф. дис… канд. держ. упр.: спец. 25.00.03 - державна служба / В.Ю. Захарченко - Дніпропетровськ, 2007. - 20 с.

4. Кузнецова М. Тенденції розвитку законодавства про державну службу в Україні / М. Кузнецова // Державне управління та місцеве самоврядування. - 2013. - Вип. 4. - С. 185-194.

5. Матюхіна Н.П. Державна служба України на шляху реформування: проблеми кадрового забезпечення / Н.П. Матюхіна // Форум права. - 2014. - №3. - С. 213-218.

6. Неліпа Д.В. Організаційно-правові засади державної служби в Україні: підручник / Д.В. Неліпа. - 2-ге вид. переробл. та доповн. - К.:

«Центр навчальної літератури», 2017. - 376 с.

7. Оболенський О.Ю. Державна служба: навч. посібн.

/ О.Ю. Оболенський. - К.: КНЕУ, 2003. - С. 125.

8. Пархоменко-Куцевіл О. І. Державна служба як інституційний феномен: понятійно-категоріальний апарат / О. І. Пархоменко-Куцевіл // Державне управління та місцеве самоврядування: зб. наук. праць / редкол.: С.М. Серьогін (голов. ред.) та ін. - Дніпропетровськ: ДРІДУ НАДУ, 2010. - Вип. 1 (4). - С. 220-227.

9. Правові аспекти публічного управління: теорія та практика: матеріали V наук.-практ. конф., м. Дніпропетровськ, 12 грудня 2013 р. / за заг. ред.

Л.Л. Прокопенка. - Дніпропетровськ: ДріДУ НАдУ, 2013. - 258 с.

10. Пригородова С. Реформа державної служби як складова адміністративної реформи в Україні / С. Пригородова // Вісн. Нац. акад. держ. управління при Президентові України. - 2012. - Вип. 4. - С. 103-113.

11. Рачинський А.П. Стратегічне управління персоналом в органах державної влади (теоретико-методологічний аналіз): монографія / А.П. Рачинський. - К.: НАДУ, 2009. - 315 с.

12. Семенченко А. Організаційно-правові механізми державного управління розвитком електронного урядування в Україні: порівняльний аналіз та науково-методологічні підходи щодо їх удосконалення

13. А. Семенченко // Вісн. Нац. акад. державного управління при Президентові України. - 2013. - №1. - С. 55-74.

13. Тертишна О. Стан та перспективи розвитку державної служби в Україні в контексті адаптації до стандартів ЄС [Електронний ресурс] / О. Тертишна // Державне управління та місцеве самоврядування: зб. наук. праць. - 2009. - Вип. 1. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/ Portal/Soc_Gum/Dums/2009-01/Teirtishna.pdf

References

1. Aristova, I.V. (2010), «The current state of legal provision of civil service in Ukraine», Forum prava, vol. 4, pp. 10-16.

2. Yehanov, V.V. (2013), «Organizational and legal principles of increasing the effectiveness of the work of the authorities through the development of the style of public-management activities», Publichne upravlinnia: teoriia ta praktyka, vol. 4, pp. 215-219.

3. Zakharchenko, V. Yu. (2007), «Organizational and legal principles of reforming the civil service system in Ukraine», Ph.D. Thesis, Civil service, Dnipropetrovsk Regional Institute for Public Administration of the National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, Dnipropetrovsk, Ukraine.

4. Kuznetsova, M. (2013), «Trends in the development of civil service legislation in Ukraine», Derzhavne upravlinnia ta mistseve samovriaduvannia, vol. 4, pp. 185-194.

5. Matiukhina, N.P. (2014), «State Service of Ukraine on the way of reform: problems of personnel support», Forum prava, vol. 3, pp. 213-218.

6. Nelipa, D.V. (2017), Organizational and legal principles of the civil service in Ukraine: Textbook, 2-nd edition, revised and supplemented, «Tsentr uchbovoi literatury», Kyiv, Ukraine.

7. Obolens'kyj, O. Yu. (2003), Civil service: a manual, Kyiv National Economic University, Kyiv, Ukraine.

8. Parkhomenko-Kutsevil, O.I. (2010), «Civil service as an institutional phenomenon: conceptual-categorical apparatus», Derzhavne upravlinnia ta mistseve samovriaduvannia: zbimyk naukovykh prats', vol. 1 (4), pp. 220-227.

9. (2013), Legal aspects of public administration: theory and practice, Proceedings of the V scientific and practical conference, Dnipropetrovsk, Ukraine, 12 December 2013.

10. Pryhorodova, S. (2012), «Civil service reform as a component of administrative reform in Ukraine», Visnyk Natsional'noi akademii derzhavnoho upravlinnia pry Prezydentovi Ukrainy, vol. 4, pp. 103-113.

11. Rachyns'kyj, A.P. (2009), Strategic personnel management in state authorities (theoretical and methodological analysis): monograph, National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, Kyiv, Ukraine.

12. Semenchenko, A. (2013), «Organizational and legal mechanisms of public administration for the development of e-governance in Ukraine: comparative analysis and scientific and methodological approaches to their improvement», Visnyk Natsional'noi akademii derzhavnoho upravlinnia pry Prezydentovi Ukrainy, vol. 1, pp. 55-74.

13. Tertyshna, O. (2009), «Status and prospects of development of civil

service in Ukraine in the context of adaptation to EU standards», Derzhavne upravlinnia ta mistseve samovriaduvannia. Zbirnyk naukovykh prats' [Online], vol. 1, available at: http://www.nbuv.gov.ua/Portal/Soc_Gum/Dums/2009-01/Tertishna.pdf (Accessed 12 October 2017).

Размещено на Allbest.ru