Детермінанти трансформації концепцій державної служби в країнах Європейського Союзу

Постановка проблеми

Європейські співтовариства, які з самого початку були залучені в основному в створення загального економічного ринку та еволюціонували в Європейський Союз, який рухається не тільки економічними інтересами, але все в більшій мірі бажанням створити більш тісні соціально політичні зв'язки між народами Європи, як це спочатку замислювалося підписантами Римського Договору. Європейський Союз більш не означає просто загальний ринок товарів і послуг, він також в значній мірі акцентує увагу на трансформації та конвергенції державної служби. Чотири види свободи, закріплені в Римському Договорі, а саме свобода переміщення товарів, послуг, людей і капіталу, означають, що національні державні адміністрації держав членів ЄС, будучи ключовими елементами, що забезпечують і застосовують ці види свободи, випливають з договорів, повинні працювати таким чином, щоб забезпечити ефективну реалізацію цих Договорів у всіх їх аспектах. Договори ЄС і допоміжні нормативні акти, прийняті Європейською Комісією на виконання зазначених Договорів, є частиною внутрішнього правового режиму в державах-членах ЄС.

Національні державні адміністрації та національні суди зобов'язалися застосовувати Договори і прийняті Європейською Комісією допоміжні нормативні акти як "зберігачів Договорів" з тим же ступенем дбайливості, як якщо б вони фактично були національними нормативними актами. Результатом стало те, що хоча кожна держава-член ЄС має повне право вільно використовувати методи і способи по досягненню результатів, викладених в Договорах та допоміжних нормативних актах ЄС, в Союзі були вироблені спільні методи і принципи. Особливо сильно ця ситуація проявилася в сфері принципів державної служби. Однак, вона менш помітна в сфері адміністративних і організаційних домовленостей і структур через велику різноманітність форм і глибину децентралізації в рамках різних дер- жав-членів ЄС. Тому в новітніх умовах існує нагальна потреба у виявлені інституційних передумов та факторів трансформації державної служби в контексті Європейської інтеграції для розуміння вектору руху інституту державної служби в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Теорія та практика модернізації державної служби України в умовах глобалізації досліджується у роботах О. Линдюк [7]. Разом з тим, на увагу заслуговують окремі аспекти досліджень М. Лахижи, в яких висвітлено європейський досвід модернізації державної служби та зазначається, що в основу організації європейської державної служби покладені спільні принципи: неупередженість і доброчесність державних службовців; їх незалежність від політичного керівництва; державний службовець служить народові, а не керівництву; розподіл адміністративних і політичних посад. Спільними рисами трансформаційних перетворень у країнах Центрально-Східної Європи (далі - ЦСЄ) була їх спрямованість на демократію та ринок [6, с. 383]. Заслуговують на увагу ґрунтовні дослідження особливостей впровадження європейських стандартів державної служби Д. Неліпи [9, с. 211-226.] та перспективних напрямів оптимізації діяльності персоналу органів державної влади А. Рачинського [14, с. 262-276].

Разом з тим, як зазначають у своїх дослідженнях С. Наумов, Н. Гегедюш, "рушійним мотивом більшості адміністративних реформ в європейських країнах було усвідомлення необхідності вирішення одного або кількох із наступних комплексних завдань: підвищення ефективності функціонування системи державних органів; довіри до держави з боку населення і приватного сектора; перетворення держави у відповідального роботодавця, здатного залучити достатню кількість службовців необхідної кваліфікації і водночас контролювати витрати на їх утримання" [3, с. 152]. Важливо зазначити, що ключовою метою модернізації стала істотна зміна технологій реалізації функцій держави в сучасному світі. Держава ініціює процеси вирішення суспільних проблем і виступає в ролі посередника. Найважливішими функціями держави стають ініціювання, активізація і стимулювання, як зазначає у своїх дослідженнях К. Райнхард [13, с. 8].

Проте, варто погодитися із думкою науковця О. Оржель, що важливо було не створити інституції, а забезпечити їх ефективне функціонування. Тому важливою частиною інституційної модернізації стала розробка й запровадження нормативно-правового забезпечення діяльності інституцій у вигляді законів, постанов і розпоряджень центральних органів виконавчої влади, внутрішньовідомчих положень, статутів і регламентів, міжвідомчих договорів і меморандумів про співпрацю, добровільних кодексів етичної поведінки та стандартів надання послуг [9, с. 26].

Формулювання цілі статті

Метою статті є виявлення концепцій функціонування систем державної служби на основі узагальнення інституційного середовища трансформації концепцій державної служби в країнах Європейського Союзу.

Викладення основного матеріалу та отриманих наукових результатів

Аналіз інституційних передумов та факторів трансформації державної служби в контексті Європейської інтеграції дає змогу стверджувати, що сучасні конституції містять положення, які стосуються регулювання питань про державну службу, і навіть передбачають загальні моделі державної адміністрації, але вони в значній мірі сильно диференційовані. Більшість конституцій вимагає прийняття спеціального закону, що регулює особливі правовідносини між державними службовцями та державою. Наприклад, конституції Франції, Німеччини, Греції, Італії, Португалії та Іспанії включають прямо або побічно основні принципи державної служби. В розумінні Європейського Союзу сучасна конституційна державна служба може мати місце тільки в тому випадку, коли є присутнім набір умов, що задекларовані в офіційних регламентах інтеграції: поділ державної і приватної сфер; поділ політики і адміністрації; розвиток індивідуальної підзвітності державних службовців, що долають старі процеси колегіального прийняття рішень, що вимагає наявності добре освічених і досвідчених державних керівників; достатній рівень охорони праці, стабільність і рівень заробітної плати, а також чітко певні права та обов'язки державних службовців; наймання на роботу і просування по службі, засновані на обліку службових заслуг.

Існує необхідність і в оцінюванні ризиків модернізації державної служби в умовах глобалізації. Досвід модернізації свідчить, що навіть незначні зміни в структурі органів державної влади супроводжуються негативними наслідками: витратами на проведення ліквідаційних або реорганізаційних заходів, що включають витрати, соціальні конфлікти, викликані переміщенням значної чисельності працівників, зниженням рівня або втратою керованості на період переходу до нової структури [8, с. 120-121].

Учені виділяють шість основних стратегій проведених модернізаційних процесів. (1) Ефективність, яка пов'язувалася з підвищенням якості діяльності держави, кількості і якості надання державно-управлінських послуг при одночасному збереженні або зниженні державних доходів від податкових надходжень. (2) Марке- тизація, яка полягала в адаптації до системи державного управління стимулів "ринкового типу", щоб усунути бюрократичні недоліки. В основі дій визначено стратегію - заміну традиційних бюрократичних командно- контрольних механізмів ринковими. (3) Орієнтація на надання якісних державно-управлінських послуг, що передбачало переорієнтацію діяльності державної служби не на проектування програм, а на сприйняття громадянина як споживача державних послуг. Підвищення якості надання державних послуг громадянам сприймається як додатковий імпульс підвищення довіри до органів влади. (4) Децентралізація, що передбачає модернізацію всіх рівнів управління, зміщення центру реалізації різних програм і поширення передового регіонального досвіду. (5) Відділення політичної складової, що дало змогу розмежувати процес прийняття політичних рішень від процесу забезпечення реалізації управлінських рішень (функції безпосереднього надання послуг). (6) Відповідальність за результати - орієнтир, впровадження якого дозволяє замінити систему звітності на основі норм і правил - на ефективність, яка орієнтована на якість надання державних послуг та оцінюється безпосередніми споживачами державних послуг [2].

Усі ці умови сприяють значною мірою у визначенні природи і цінностей сучасної професійної державної служби. Відмежування державної сфери від приватної настільки ж давнє, як і відмежування держави від суспільства. Воно призводить до визнання того, що існує сфера, в якій державний інтерес повинен превалювати, і що цей державний інтерес повинен бути вільним від втручання з боку окремих приватних інтересів. Також мається на увазі, що державна сфера повинна регулюватися спеціальними правовими принципами, і що суб'єкти, що здійснюють діяльність всередині цієї державної сфери, як такі, підпадають під дію цих принципів [15, с. 156]. Таким чином, поділ політики і адміністрації включає в себе основне припущення про те, що в рамках державної сфери існують дві основні частини, які хоча і дуже залежать один від друга, але в той же час є різними за своєю природою, мають у своїй підоснові різну логіку, а також різні джерела легітимності. Політика заснована на державній довірі, що виражається в вільних політичних виборах і підлягає верифікації після кожного політичного терміну. Адміністрація заснована на обліку службових заслуг, а професійні здібності державних службовців піддаються верифікації в рамках відкритої конкуренції під час вступу кандидатів на державну службу відповідно до умов, викладених в законі.

Введення особистої індивідуальної підзвітності за прийняті рішення і здійснені дії має на увазі визнання того, що обов'язки і компетенція в рамках державної адміністрації чітко визначені. Важливе поняття адміністративного компетентного органу, а також той факт, що будь-яке адміністративне рішення має під собою чітко визначене в законі державне повноваження по звітності, представляють собою розвиток поняття про індивідуальної підзвітності. Сфера адміністрації обслуговується державними службовцями при визначенні своїх державних служб, держави-члени ЄС використовували різні підходи, зазвичай йдуть корінням в історію їх відповідних держав і змінювалися з плином часу.

У деяких країнах, таких як Франція, Ірландія, Голландія, Іспанія і Швеція, державна служба, яка охоплює кожного державного службовця, оскільки вважається, що кожен державний службовець є частиною існуючої державної машини (широка концепція державної служби), в той час як інші країни, такі як Австрія, Німеччина, Великобританія, а з недавніх пір Данія та Італія, обмежили сферу концепції державної служби так званої "концентрованої державної служби", що, загалом, означає ті функції, які можуть законно виконуватися тільки державою згідно традиційного загального політичного розуміння. Загалом інституційне середовище трансформації державної служби в контексті Європейської інтеграції, представлено в табл. 1.

Таблиця 1

Інституційна се

Як видно з таблиці, в останньому випадку тільки професіонали з державного управління та адміністрування і професіонали, що володіють державними повноваженнями (наприклад, поліція, митниця тощо), є державними службовцями (обмежена концепція державної служби). Серед країн Центральної та Східної Європи Угорщина і Польща застосовують цю обмежену концепцію державно служби, в той час як Литва розглядає питання про використання модальності широкої концепції.

Коли концепція має досить вузьку сферу застосування, то державні службовці є, щонайменше, тими, хто володіє державною владою і правовою компетенцією здійснювати державні повноваження, а також пропонувати варіанти державної політики та регуляторних інструментів або консультувати по ним. Маючи таке визначення, державна служба є частиною влади держави, вона інтегрована в державну сферу і сформована відповідно до механізму конституційного та адміністративного права. У всіх державах-членах ЄС, навіть в тих, в яких використовується обмежена концепція державної служби, деякі базові норми конституційного та адміністративного права стали застосовуватися і до державних працівників, які не є державними службовцями, наприклад, вимога про наймання на роботу, заснована на системі обліку службових заслуг.

Крім іншого, метою цього є підвищення законності державної системи зайнятості в цілому. Незалежно від обставин справи, але, зокрема, якщо використовувалася обмежена концепція, то з тим, щоб державна служба могла виконувати поставлені перед нею завдання, повинні існувати ряд умов. Державна служба повинна бути сформована у вигляді інституту, що вимагає, щоб її члени мали певний ступінь професіоналізму і неупередженості, а також демонстрували знання адміністративного і конституційного законодавства.

Іншою важливою інституційною передумовою трансформації державної служби є прерогативи функціональних вимірів, що акцентують увагу саме повноваженнях державних службовців та державних працівників. Згідно загальноєвропейським директивам державні службовці повинні дотримуватися низки юридичних умов, які дозволяють їм ефективно здійснювати свої функції і повноваження, належним і законним чином у всіх напрямах державного управління. Ці юридичні умови здебільшого стосуються прав і обов'язків, професійної стабільності, захисту від політичного посягання і втручання лобістів, адекватного рівня заробітної плати з метою зниження ймовірності корупції, дисциплінарних положень і відбору при прийомі на роботу заснованого на системі обліку службових заслуг. Система прийому на роботу та просування по службі, заснована на обліку службових заслуг, має велике значення для відбору найкращих кандидатів, які підходять для державної служби, і усуває можливості для заступництва і кумівства при наборі персоналу для державної адміністрації.

Ухвалення окремих правил щодо регулювання державної служби є найбільш часто використовуваним способом створення вищевказаних правових умов для державної служби, оскільки державна служба, володіючи державними повноваженнями, є видним гравцем у державній сфері. Тому зазвичай вважається, що необхідний окремий Акт Парламенту або, як це прийнято в Великобританії, спеціальна форма регулювання з боку органу виконавчої влади (Наказ про державну службу в Раді) [15].

Німецька модель, схожа з тими моделями, які застосовуються в Австрії і Люксембурзі, використовувалася в Данії кілька десятиліть тому, а недавно і в Італії. В Італії велику реформу було здійснено в 1993 році і зараз лише кілька тисяч посадових осіб вищого рангу підпадають під дію закону про державну службу в той час як статус інших регулюється трудовим кодексом і колективними трудовими угодами. Критерієм застосування положень Договору про ЄС про вільне переміщення трудових ресурсів між державами-членами ЄС також була концепція здійснення державних повноважень або захисту спільних інтересів держави або органів місцевого самоврядування. Відтоді робочі місця в державному секторі мають бути відкритими для будь-якого громадянина ЄС з будь-якої держави-члена Єс, при цьому єдиним винятком стосується тих посад, які безпосередньо призначені для громадян відповідної держави згідно з внутрішніми правилами про державну службу [17].

Ці правила відповідають судовій практиці Європейського суду тільки в тому випадку якщо вони відповідають цим основним критеріям. Грубо кажучи, вважається, що на сьогоднішній день від 60 до 90 відсотків посад на державній службі в державах-членах ЄС відкрито для громадян всіх держав-членів ЄС, що означає, що всього лише від 10 до 40 відсотків від загального числа посад на державній службі призначене для громадян відповідних держав. Іншими словами, лише від 10 до 40 відсотків державних посад мають відношення до "здійсненню державних повноважень і охорони загальних інтересів держави". Тому правила про державну службу в державах-членах є ключовими рекомендаціями по виконанню цих правових принципів ЄС.

Таким чином, у межах авторського дослідження виявлено, що державна служба в ЄС є одним з основних елементом державної адміністрації; але оскільки вона є таким важливим елементом, державна адміністрація і державна служба часто розглядаються як тотожні поняття. Це призводить до трьох принципових висновків: по-перше, цінності державної служби мають обов'язкову силу; по-друге, регулювання державної служби в ЄС виходить за межі простого регулювання трудових відносин між державою і його працівниками - це стосується регулювання одного з видів державних повноважень в широкому сенсі слова; по-третє, принципи державної служби в ЄС надихають державних керівників на прийняття рішень і формують поведінку в рамках державної служби загалом. Таким же чином ці принципи є орієнтирами або точками відліку для встановлення прийнятних стандартів для державних служб та державних адміністрацій в рамках держав- членів ЄС, а також в інститутах ЄС.

Цінності державної служби є юридично обов'язковими принципами Державна служба пов'язана принципами, встановленими як за допомогою конституційних механізмів, так і адміністративного права. З цієї позиції можна сказати, що цінності державної служби є правовими цінностями.

Висновки та перспективи подальшого розвитку в цьому напрямі

Отже, у процесі узагальнення інституційних передумов та факторів трансформації державної служби в контексті Європейської інтеграції виявлено, яким чином переплітаються принципи та стандарти державної служби. У той же час на основі компаративного аналізу було обґрунтовано, як стандарти і принципи характеризують загальне розуміння, яке набуло широкого поширенні в Європейському просторі, в основному, за допомогою визначення концепцій державного управління. У межах проведеного дослідження, виявлено, що інституційні передумови трансформації державної служби в Єс беруть свій початок від конституційних механізмів, які сягають корінням глибоко в культурні, соціальні та політичні цінності, які об'єднуються навколо основних положень демократії.

Також аналіз концепцій державної служби в країнах ЄС дає змогу стверджувати, що згідно загальним директивам ЄС державні службовці не є звичайними працівниками держави, державні службовці підпорядковуються правовим принципам і обов'язковим правилам, які випливають з їх особливого становища в ієрархічній структурі держави. Дане положення формує професію, яка стосується фундаментальних прав їх громадян.

Правила про державну службу не регулюють лише робочі взаємини між роботодавцем і його працівниками, як це відбувається в рамках трудового права. Правила про державну службу призначені, з одного боку, для захисту державних службовців при виконанні їх особливої соціальної ролі в демократичних суспільствах і, з іншого боку, для посилення професійних стандартів за допомогою делікатних питань, з якими доводиться стикатися державним службовцям. Державні службовці є суб'єктами державної сфери суспільства - сфери, яка регулюється національним правом. Тому вище зазначені положення дають змогу стверджувати, що узагальнення факторів трансформації державної служби в контексті Європейської інтеграції дає розуміння вектору руху інституту державної служби в Україні, через створення спільного Європейського адміністративного простору.

Відповідно, слід зазначити, що для країн-кандидатів, які прагнуть приєднатися до ЄС або, кажучи іншою мовою, охочими стати повноцінними гравцями на Європейському адміністративному просторі, першорядне значення матиме те, в якій мірі весь адміністративний контекст, включаючи державну службу, у відповідній країні буде відповідати загальноприйнятим стандартам.

Список використаних джерел

1. Валевський О. Л., Ребкало В. А. Державне управління як інструмент впровадження реформ в Україні / О. Л. Валевський, А. Ребкало // Аналітика і влада. 2012. № 6. С. 139-144.

2. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: учеб. пособ. / И. А. Василенко. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Логос, 2001. 200 с.

3. Государственное и муниципальное управление: учеб. пособ. / Ю. Наумов, Н. С. Гегедюш, М. М. Мокеев и др. М.: Издат.-торг. корпорация "Дашков и К", 2012. 552 с.

4. Греков І. П. Місце, роль та поняття державної служби / І. П. Греков // Право і Безпека. 2002. № 4. С. 12-15.

5. Европейское международное право: учебник / отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова, П. В. Саваськов. М.: Междунар. отношения, 2005. 408 с.

6. Лахижа М. І. Основи та особливості посткомуністичної трансформації суспільства та влади в республіці Польща / М. І. Лахижа // Актуальні проблеми державного управління, 2012. № 2 (42). С. 381-389.

7. Линдюк О. А. Теорія та практика модернізації державної служби України в умовах глобалізації: монографія / О. А. Линдюк. К.: НАДУ, 2016. 304 с.

8. Матвеева Е. Модернизация государственного управления: зарубежный опыт [Електронний ресурс] / Е. Матвеева. Режим доступу: http://cyberleninka.ru/article/n/modernizatsiya-gosudarstvennogo- upravleniyazarubezhnyy-opyt

9. Неліпа Д. В. Організаційно-правові засади державної служби в Україні: підручник / Д. В. Неліпа. К.: "Центр учбової літератури", 2017. 376 с.

10. Оржель О. Європеїзація систем публічного адміністрування країн Центральної і Східної Європи у контексті підготовки до членства в ЄС [Електронний ресурс] / О. Оржель. Режим доступу: http://visnyk.academy.gov.Ua/wp-content/uploads/2013/11/2010-2-5.pdf

11. Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу [Електронний ресурс]. Режим доступу : http://http://www.center.gov.ua/

12. Європейський союз "Europe". Consolidated version of the Treaty Establishing the European Community [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://europa.eu/eur-lex/en/treaties/dat/C_2002325EN.003301.html

13. Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция активизирующего государства / К. Райнхард // Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия: сб. статей. М.: РАГС, 1999. С. 8-10.

14. Рачинський А. П. Стратегічне управління персоналом в органах державної влади (теоретико-методологічний аналіз): монографія / А. П. Рачинський. Київ: НАДУ, 2009. 315 с.

15. Developing effective working relationships between supreme audit institutions and parliaments [Electronic resource]. Access mode: http://sigmaweb.org/publications/Supreme_audit-institutions-and-parliaments- SIGMA-Paper-No.%2054.pdf

16. When Bureaucracy Meets the Crowd: Studying "Open Government" in the Vienna City Administration / M. Kornberger et al. // Organization Studies. 2017. Т. 38. №. 2. С. 179-200.

17. Kuhlmann S., Rцber M. Civil service in Germany: Between cutback management and modernization / S. Kuhlmann, M. Rцber // State and Local Government Reforms in France and Germany. VS Verlag fьr Sozialwissenschaften, 2006. С. 89-109.

18. Okamoto K. Introducing Open Government Data / K. Okamoto // The Reference Librarian. 2017. Т. 58. №. 2. С. 111-123.

19. Timmons J. The Fiscal Contract, States, Taxes, and Public Services / J. Timmons // World Politics. 2005. Vol. 57 (4). P. 530-567.

Размещено на Allbest.ru