Эпистемические сообщества в процессе продвижения идей в повестку дня государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЭПИСТЕМИЧЕСКИЕ СООБЩЕСТВА В ПРОЦЕССЕ ПРОДВИЖЕНИЯ ИДЕЙ В ПОВЕСТКУ ДНЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

О.В. Михайлова

Аннотация

Процесс принятия решений в государственном управлении сопровождается конкуренцией идей и интересов. Автором предпринимается попытка определить факторы, влияющие на проникновение новых идей в повестку дня государственного управления, а также определить роль экспертного сообщества в изменении политических и управленческих приоритетов лиц, принимающих решения на этапе целеполагания. Ключевые слова: государственное управление, повестка дня, эпистемические сообщества, экспертные сообщества.

Annotation

Olga V. Mikhaylova, Lomonosov Moscow State University (Moscow, Russian Federation).

EPISTEMIC COMMUNITIES IN THE PROMOTION OF IDEAS IN THE AGENDA OF PUBLIC ADMINISTRATION

Keywords: public administration; agenda setting; epistemic communities; expert communities.

The decision-making process is characterized by a high degree of conflict between actors, each of which has its own portfolio of projects and proposals for overcoming the already actualized problems. Promotion of ideas in the agenda of public administration becomes possible through the efforts of network coalitions, whose success depends on the collective efforts of participants in managing network interaction, rather than of isolated actors. The political positions of a coalition can be weakened or strengthened by the action of external factors that are not controlled by it. Among these factors are changes in public expectations, deterioration of the economic situation, social structures operating in the political system and legislative restrictions. The success of a political coalition also depends on the promotion of new ideas, but they should be supported by the expert community and thus will have high chances of implementation in the practice of public administration. Bearers and translators of new ideas in the political and administrative system are epistemic communities - networks that unite professionals who claim to prioritize their expertise in a particular problem area. Epistemic communities are formed around specific problems that are becoming relevant in shaping the agenda. Their exceptional importance lies in the ability to create knowledge about the problem or a group of problems of interest to the decision maker. A typical example of epistemic communities is “think tanks” - research laboratories that create an intellectual product in various areas of public policy, which is the basis for making strategic decisions. The role of epistemic communities in the framing of the problem is due to two factors: the degree of uncertainty of the problem and the scale of the expert market. Combinations of these factors show the following possible roles: mediator, agent, advisor, shadow consultant. The influence of epistemic communities is explained by the following reasons: possession of up-to-day knowledge, ideological neutrality, non-participation in political competition.

Основная часть

Процесс принятия решений, особенно на стадии формирования повестки дня, характеризуется высокой степенью конфликтности заинтересованных акторов, каждый из которых имеет свой портфель проектов и предложений по преодолению уже актуализированных проблем. Если речь идет не о рутинных, повседневных решениях, а о решениях, принятие которых влечет за собой серьезные последствия для политической системы, драйвером процесса их принятия становятся не интересы, а идеи. Это означает, что успех гарантирован тем акторам, которые смогут заручиться поддержкой лица, принимающего решения (ЛПР), предложив проект, и соответствующий его политическим приоритетам и ценностным ориентациям, и отвечающий на современные вызовы.

Однако продвижение идей весьма непростой процесс и более проблематичный, чем продвижение интересов. Восприятие ЛПР новых идей сопряжено с возможным изменением инструментов государственного управления, в отдельных случаях предполагает принятие новой интерпретации проблемы или признание актуальности новых, ранее неизвестных проблем. Соответственно, от заинтересованных акторов требуется понимание того факта, что даже самые прогрессивные, инновационные идеи в государственном управлении могут остаться неуслышанными или нереализуемыми в конкретном институциональном контексте.

Продвижение идей в повестку дня государственного управления становится возможно усилиями не изолированно действующих акторов, а сетевых коалиций, успех которых зависит от коллективных усилий участников по управлению сетевым взаимодействием: привлечению влиятельных экспертов, провидению организационных мероприятий по позиционированию идей в публичном дискурсе, их отстаиванию перед оппонентами и целевой аудиторией. Политические позиции коалиции могут быть ослаблены или усилены при действии внешних, неконтролируемых ею факторов.Так, изменение общественных ожиданий вынуждает правительство провести резкий идеологический разворот политического курса в целях сохранения своих властных позиций и купирования массовых протестов. Например, в станах - участницах Европейского союза в последние годы наблюдается рост недовольства граждан проводимой экономической политикой. Стрелы критики направлены против усиления миграционных потоков и европейской интеграции. В итоге эксперты фиксируют кризис идей мультикультурализма и толерантности, рост популярности идей евроскептиков, приводящие к власти консервативных или праворадикальных политиков, дискредитирующих сложившийся на протяжении многих лет ценностный status quo.

Дополнительным или самостоятельным фактором становится изменение экономической ситуации в сторону ухудшения. Финансовые кризисы вынуждают правительства искать новые идейные основания дальнейшего развития (например, отказ от модели государства всеобщего благоденствия). Сдерживающим эффектом облают устоявшиеся социальные структуры и / или действующие в стране законодательные ограничения. Например, ограничения оппозиционной активности в стране, препятствующие свободной конкуренции идей и поиску альтернативных решений актуальных проблем.

Действие внешних факторов дополняется необходимостью соблюдения участниками коалиции ряда обязательных требований. Во-первых, жизнеспособность выдвигаемых идей должна быть подтверждена экспертным сообществом. Это означает, что спонтанно возникающие в политическом дискурсе идеи с высокой долей вероятности не получат поддержки ЛПР, что связано, прежде всего, с особенностями информационного обеспечения процесса принятия решений.

Во-вторых, идеи должны быть реализуемы на практике, чтобы получить политическую поддержку ЛПР. Обращаясь к опыту проведения административных реформ, большинство экспертов сходятся во мнении, что привлекательность и популярность «нового государственного управления» были обусловлены простотой и доступностью базовых принципов, пониманием политиками алгоритма действий, а также возможностью ознакомиться с успехами правительства Великобритании в реализации новой модели, широко растиражированными Всемирным банком и Организацией экономического сотрудничества и развития [1. С. 23].

В-третьих, идеи не должны противоречить действующей в политической системе бюрократической структуре, подрывать сложившиеся практики реализации политического курса. Например, такие страны, как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, благодаря гибкости прецедентной системы права, парламентской форме правления, наличию однопартийного правительства имеют возможность быстро проводить решения, руководствуясь самыми современными идеями модернизации государственного управления, не встречая на своем пути серьезных препятствий даже со стороны своих оппонентов.

В противоположность им страны с разветвленной бюрократической системой, континентальной системой права, многопартийностью и необходимостью после парламентских выборов формировать коалиционное правительство, а в отдельных странах с многосоставной общественной структурой, с одной стороны, в большей степени подвержены идейной конкуренции, с другой - в наименьшей степени готовы к идейной революции и располагают сильными сдерживающими ее системными характеристиками. Например, в Швейцарии институт референдума устроен таким образом, что гарантирует сопротивление радикальным изменениям (вступление в ЕС, изменение Конституции и пр.) [2. С. 3].

Помимо экзогенных и эндогенных факторов, влияющих на попадание идей в повестку дня, немаловажным барьером для них могут стать ограничения поведения лица, принимающего решения, - когнитивные и / или институциональные. Нежелание ЛПР осознавать необходимость принятия решения связано, как правило, с его приверженностью определенным идеологическим установкам, с которыми не согласуется решение, либо его включенностью в группу или коалицию, чьим интересам решение противоречит [3. P. 970]. Очевидно, что праворадикальный политик не поддержит идеи по либерализации миграционной политики, а политик, связанный интересами с крупным бизнесом, не поддержит принятия решения о повышении налогов.

Эпистемические сообщества как носители идей и политические антрепренеры

Итак, идеи являются важнейшим элементом смысловой рамки (фрейма) проблемы, но создается она не «коалициями поддержки», способными их продвинуть в повестку дня. Важную роль в этом играют «эпистемические сообщества» (epistemic communities) - сети, объединяющие профессионалов, претендующих на приоритетность своих экспертных знаний в конкретной проблемной области [4. P. 787; 5. P. 229]. Позиционирование экспертов как политических акторов позволяет увидеть процесс целеполагания не через призму конкуренции интересов или ценностей, а через появление новых идей, взглядов, приоритетов, изменяющих и форму, и содержание проблем.

Эпистемические сообщества образуются вокруг конкретных проблем, приобретающих актуальность при формировании повестки дня. Будучи представителями разных дисциплинарных областей, эксперты объединяются в сеть, так как разделяют общую систему ценностей и знаний в отношении конкретной проблемы. Их исключительное значение состоит в возможности создавать знание об интересующей ЛПР проблеме, а значит - помогать ЛПР в постижении причин, вызвавших проблему, последствий, с разной степенью вероятности порождаемых этой проблемой, возможных способов разрешения проблемы, снижающих риски наступления негативных эффектов, а также сложных связей между конкретной проблемой и интересами общества и государства.

Типичным примером эпистемических сообществ являются «think tanks» - научно-исследовательские лаборатории, создающие интеллектуальный продукт в различных областях государственной политики, составляющий основу для принятия стратегических решений, и восполняющие разрыв между миром идей и миром действий [6]. Характеризуя работу таких объединений в США, Р. Хаас пишет, что влияние экспертов на ЛПР происходит по пяти основным направлениям: содействие выработке оригинальных идей и вариантов политического курса, продвижение экспертов для работы в администрации, предложение форумов для дискуссий на высоком уровне, просвещение граждан США по проблемам международной политики, помощь официальным органам власти в посредничестве и урегулировании конфликтов.

Влиятельность эпистемических сообществ объясняется прежде всего тем, что эксперты обладают авторитетом в глазах ЛПР в том смысле, что за ними признаются высокий уровень профессиональной компетентности, владение современными знаниями в конкретной области и способность создать интеллектуальный продукт, отвечающий на вызовы современности. Благодаря этому эпистемические сообщества способны изменить направление политического курса в отдельно взятой области государственной политики (здравоохранение, образование, торговля, национальная безопасность и пр.).

К экспертам прислушивается ЛПР еще и по причине того, что их советы в большей степени связаны с идеями, а не с интересами, они консультируют, а не являются заинтересованной стороной в решаемой проблеме, что отличает их и от лоббистов, и от «коалиций поддержки». Профессиональная деятельность экспертов не связана с продвижением интересов бизнеса или некоммерческих организаций в процессе принятия и реализации решений. По сути, эксперты являются типичными технократами, привлекающими научное знание для решения интересующих их проблем, не сообразующими свои идейные разработки с ценностями ЛПР. Однако создаваемый интеллектуальный продукт может оказать серьезную поддержку доминирующим в политической системе ценностным ориентациям.

В сфере государственного управления эпистемические сообщества действуют не самостоятельно, а в составе сетевых альянсов с государственными и негосударственными акторами. В отдельных случаях они действуют как политические антрепренеры для поиска партнеров по коалиции, в составе которой смогут транслировать свои идеи вне пределов академической среды.

Роль эпистемических сообществ во фрейминге проблемы обусловлена двумя факторами: степенью неопределенности проблемы и масштабом экспертного рынка. Комбинации этих факторов высвечивают следующие возможные роли.

Роли эпистемических сообществ в процессе целеполагания [7. Р. 280]