О правовой природе компенсации за убой животных в очаге эпизоотии

Размещено на http://www.allbest.ru/

О правовой природе компенсации за убой животных в очаге эпизоотии

О.М. Родионова,

В.А. Бабаков,

Г.В. Колодуб

Аннотации

Актуальность темы определяется рядом теоретических и практических вопросов, которые возникают в правовом регулировании обязательств вследствие причинения вреда правомерными действиями. Современное законодательство фрагментарно регламентирует механизм возмещения вреда, причиненного правомерными действиями государственных органов, а также их должностными лицами, что следует считать пробелом отечественного гражданского закона. Возмещение указанного вреда играет значительную роль в общей системе правовых мер по защите прав и интересов государства, общества, граждан и организаций.

Ключевые слова: гражданское право, объекты гражданских прав, способы защиты, отчуждение, изъятия, очаги африканской чумы.

The purpose of the article is to determine the legal consequences of alienation of animals and / or withdrawal of animal products during the elimination of African swine fever in terms of the occurrence of damage and the possibility of compensation. вред правовой государственный

Methods and methodology: General principles and methods of scientific knowledge, in particular, the dialectical analysis method, objectivity and comprehensiveness of knowledge, transition of quantitative changes into qualitative transition from abstract to concrete and Vice versa, analysis and synthesis, comparative legal, generalization and systematization of judicial practice on disputes.

As a result of the conducted research, the conditions for applying the norms of the current legal acts of the Russian Federation regulating the payment of compensation to persons who had alienated animals and/or seized animal products during the elimination of foci of African swine fever were established. Signs of requisition were identified and the correlation of this mechanism with the order of destruction of animals/animal products at the request of state authorities in the epizootic focus of African swine fever was made. The article analyzes the peculiarities of compensation payment when animals/animal products are withdrawn in the epizootic focus. The criteria that guide the competent state authorities when making/not making a decision on the alienation of animals/animal products, including in the epizootic focus of African swine fever, are defined.

The novelty of the results is due to the fact that the results of the study revealed the main aspects of the problem related to the procedure for paying compensation to persons who had alienated animals and/or seized livestock products during the elimination of foci of African swine fever.

The significance of the work is determined by the need to improve the effectiveness of the mechanism of legal regulation of relations arising in connection with the procedure for paying compensation to persons who had alienated animals and/or seized livestock products during the elimination of foci of African swine fever.

Further developments on the research topic will allow us to systematize the components of methods for effective legal support of public relations arising in connection with the procedure for paying compensation to persons who had alienated animals and/or seized animal products during the elimination of foci of African swine fever.

Введение

В последние годы эпизоотии регулярно поражают животноводческие хозяйства как в России, так и по всему миру. Особо напряженная ситуация в последние годы складывается в сфере свиноводства, где периодически возникает африканская чума свиней (далее - АЧС).

Африканская чума свиней - "контагиозная септическая болезнь домашних свиней, в том числе декоративных, и диких кабанов. Как правило, гибель животных наступает на 5-10-е сутки от начала заболевания. Выжившие животные пожизненно остаются вирусоносителями. Вирус АЧС относительно устойчив к различным химическим и физическим факторам, чувствителен к детергентам (поверхностно активным синтетическим веществам - моющим средствам и эмульгаторам), мылам и всем дезинфицирующим средствам, подвергающим их дегидратации; в холодных и влажных условиях может длительно сохраняться во внешней среде и в продуктах убоя свиней, погибает при тепловой обработке при температуре 70°C в течение не менее 0,5 часа. Основным источником возбудителя АЧС являются больные, переболевшие и / или павшие от АЧС домашние свиньи и дикие кабаны, а также их органы, кровь, ткани, секреты, экскреты. Передача возбудителя АЧС осуществляется путем непосредственного контакта домашней, в том числе декоративной, свиньи, дикого кабана с больным или павшим животным, пищевыми продуктами и сырьем, полученными от них, при контакте с контаминированными возбудителем АЧС кормами, одеждой, объектами окружающей среды, включая почву, воду, поверхности помещений, оборудования, транспортных и технических средств" [1. П. 2-4.1].

Отечественные животноводческие хозяйства несут серьезные потери Количество эпизоотических очагов увеличилось с двух в 2007 г. до двухсот трех в 2017 г. [2].. За период с 2008 по 2016 г. убытки России из-за распространения африканской чумы свиней составили 40 млрд руб. [3]. Африканская чума свиней распространяется на все новые территории, а попытки сдерживания путем запретов ввоза свинины из сопредельных с зараженными государств приводят к конфликтам на уровне ВТО [4, 5].

Возникающие убытки наносят урон не только самим хозяйствам, но и отрасли в целом [6. P. 137]. В связи с этим правительствами стран предпринимаются различные усилия по стабилизации ситуации.

Разумеется, все они наделяются правовой формой, что, в свою очередь, ставит проблему юридической квалификации разнородных правительственных мер. Особую важность при этом имеют компенсация, выплачиваемая государством при ликвидации эпизоотических очагов и, соответственно, определение ее правовой природы, соотношения с другими мерами, в том числе и реквизицией. Решение указанных вопросов позволяет обоснованно и справедливо применять нормативные положения о компенсации в конкретных случаях, в том числе не охваченных прямым указанием законодателя.

В действующем отечественном законодательстве предусмотрен ряд мер, позволяющих уменьшить указанные потери. В частности, лица, осуществляющие деятельность в сфере сельского хозяйства, могут заключать договоры страхования своего имущества, к которому относятся в данном случае животные. Страхование возможно и с государственным субсидированием [7]. Вместе с тем следует отметить, что в соответствии с законом договоры страхования содержат в себе ограничения, связанные с выплатой страховых возмещений, к числу которых относят реквизицию (п. 2 ст. 964 ГК РФ).

Введение такого правила достаточно логично, ведь иначе один и тот же ущерб возмещался бы из разных источников, приводя к неосновательному обогащению потерпевшего. Вместе с тем представляется, что ситуация уничтожения животных, которая складывается при введении чрезвычайного положения в случае эпизоотии в его очаге, имеет определенные особенности, не позволяющие относить ее к реквизиции.

Отношения, возникающие в связи с заболеванием животных 5 сентября 2016 г. начал действовать приказ Минсельхоза России "Об утверждении ветеринарных правил осуществления профилактических, диагностических, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов африканской чумы свиней" от 31 мая 2016 г. № 213 (зарег. Минюстом 24 августа 2016 г. № 43379) (далее - Приказ № 213). Согласно п. 9 Приказа № 213 "при возникновении подозрения на заболевание свиней АЧС физические и юридические лица, являющиеся собственниками (владельцами) свиней, обязаны в течение 24 часов сообщить (в устной или письменной форме) о подозрении на заболевание свиней АЧС должностному лицу органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на территории которого расположен соответствующий объект), осуществляющего переданные полномочия в сфере ветеринарии, или подведомственного ему учреждения", а также провести мероприятия, препятствующие потенциальному распространяю АЧС. Далее проводятся исследования, в ходе которых подтверждается или опровергается эпизоотия.

При подтверждении диагноза АЧС в течение 24 часов в соответствии с п. 21 Приказа № 213 "руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на основании представления руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия в сфере ветеринарии, принимает решение об установлении ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации". При этом в решении об установлении ограничительных мероприятий (карантина) должны быть определены прежде всего эпизоотический очаг (очаги), инфицированный объект (объекты), первая и вторая угрожаемые зоны (территории, прилегающие к эпизоотическому очагу, радиус которых составляет соответственно не менее 5 км и 100 км от его границ, а также срок, на который устанавливается ограничительные мероприятия (карантин) (п. 22 Приказа № 213).

В рамках ограничительных мероприятий в эпизоотическом очаге и на инфицированном объекте согласно п. 24.1 в эпизоотическом очаге осуществляется изъятие всех свиней и продуктов убоя в соответствии с Правилами отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2006 г. № 310 [8]. При этом в п.п. 24.1 и 24.2 указанных Правил установлен в том числе запрет убоя всех видов животных, реализации животных и продуктов их убоя, а также кормов.

Отметим, что формулировка приведенного пункта логически противоречива, поскольку возникает вопрос относительно того, каким образом можно изымать продукты убоя, если убой запрещен. Противоречие разрешается при предположении о том, что здесь имеется в виду изъятие продуктов убоя, который был совершен до введения ограничительных мероприятий в эпизоотическом очаге. Думается, для законодателя очевидно, что убитые до введения карантина животные тоже могли быть инфицированы.

Для снятия указанного противоречия необходимо нормативное разграничение (которое возможно реализовать, например, путем внесения соответствующих изменений в Приказ № 213) различных видов убоя, что, очевидно, и имеет в виду законодатель, предусматривая возможность убоя и в то же время запрещая его.

Безусловно, в комментируемых п.п. 24.1 и 24.2 Правил речь идет о запрете убоя животных, осуществляемого с целью последующей продажи продуктов убоя как товара. Одновременно можно сделать вывод об отсутствии запрета на так называемый "вынужденный убой" заболевших животных. Подтверждение данного вывода можно найти в ряде положений раздела 15 Кодекса здоровья наземных животных МЭБ в редакции 2016 г. [9], например в ст. 15.1.4 Кодекса, где применительно к целям предотвращения эпизоотий используется термин "вынужденный убой", определяемый в "Словаре терминов" названного кодекса следующим образом: вынужденный убой - комплекс мер ликвидации очага, проводимый под контролем ветеринарного органа и включающий:

а) умерщвление животных, заболевших и подозрительных на заболевание в составе стада, а по необходимости и животных других стад, которые оказались под угрозой заражения вследствие прямого контакта между животными или непрямого контакта с возбудителем; умерщвление должно производиться согласно Главе 7.6;

б) утилизация туш и по необходимости животноводческой продукции путем переработки, сжигания, захоронения или иным способом, указанным в Главе 4.12;

в) очистка и дезинфекция помещений согласно процедурам, указанным в Главе 4.13.

При этом "вынужденный убой", согласно указанному "Словарю терминов", представляет собой частный случай "убоя", под которым понимается "любой способ достижения смерти животного с обескровливанием". Целесообразно введение отдельного термина "товарный убой", которым следует обозначать любой способ достижения смерти животного с целью дальнейшей реализации продуктов убоя как товара. Реализация данного предложения позволить снять отмеченное выше формальное противоречие.

Судебными инстанциями проведенный в соответствии с Приказом № 213 убой (в предлагаемой нами терминологии - "вынужденный убой") приравнен к отчуждению животных и изъятию продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных и определен в качестве реквизиции. Так, "...суд пришел к выводу, что принадлежащие обществу животные были уничтожены по решению руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Воронежской области, которое являлось обязательным для исполнения обществом, уничтожение животных носило принудительный характер и должно рассматриваться как изъятие для государственных нужд. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд для ликвидации эпизоотии, в том числе очага АЧС, может быть произведено только при условии равноценного возмещения, т.е. принудительное отчуждение имущества для государственных нужд без равноценного возмещения исключается, что соответствует п. 1 ст. 242 Гражданского кодекса Российской Федерации (реквизиция)" [10]. Однако указанная правовая квалификация убоя животных вызывает сомнение.

Реквизиция в действующем российском праве

Реквизиция определена легально. Согласно ст. 242 ГК РФ "в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция)". Указанное положение конкретизирует правила ст. 35 Конституции РФ и ст. 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. о том, что "никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права".

Однако следует отметить, что, несмотря на законодательное закрепление фактической ситуации, при которой возможна реквизиция, споры о ее правовой природе и условиях применения сохраняются. Наличие дискуссий, как верно отмечается исследователями, объясняется в первую очередь тем, что "в целом развитие института реквизиции в советский период характеризовалось игнорированием имущественных интересов граждан в угоду преимущественной защите государственной собственности, в отличие от дореволюционного законодательства, ориентированного в первую очередь на защиту прав собственника (законного владельца)" [11. С. 9]. При этом, отмечают исследователи, несмотря на длительную и неоднозначную историю формирования категории "реквизиция", "в советский период произошло фактическое отождествление понятия "экспроприация" с понятиями "изъятие", "отобрание", что связано с пониманием реквизиции и конфискации как форм экспроприации, отличающихся лишь признаком возмездности". Однако следует иметь в виду, что является принципиальным определение реквизиции как действия через термин "изъятие", поскольку оно может повлечь в том числе и приобретение права собственности на имущество у публичных образований.

Уничтоженные животные, имущество и реквизиция

Следует пояснить, что понимается под имуществом, о котором идет речь в приведенных выше положениях ГК РФ о реквизиции.

С экономической точки зрения имущество - это совокупность определенных экономических благ (вещей, а также чужих действий по передаче вещей, оказанию услуг, выполнению работ), находящихся в обладании известного лица. С юридической точки зрения это не только совокупность вещей, принадлежащих лицу на праве собственности (и в силу иных вещных прав), и совокупность прав на чужие действия, но также совокупность лежащих на лице обязательств. То есть содержание имущества заключается во взаимосвязи актива и пассива [12. С. 95].

Понятие "имущество" использовалось еще в дореволюционных законодательстве и юридической литературе. Указанное понятие содержалось в

Своде законов Российской империи применительно к классификации имущества (движимое и недвижимое, раздельное и нераздельное, благоприобретенное и родовое, наличное и долговое) [13. С. 12]. Д.И. Мейер полагал, что в состав имущества следует включать вещи и чужие действия [14. С. 138]. На многозначность этого понятия указывал Г.Ф. Шершеневич, рассматривая имущество с экономической и юридической точек зрения. К.П. Победоносцев определял имущество как "совокупность всех прав и обязанностей, принадлежащих лицу относительно всех предметов, которые входят в круг юридической его личности, юридической власти" [15. С. 255].

В современной литературе "имущество" рассматривается как собирательное понятие [16. С. 201] - совокупность вещей, имущественных прав и обязанностей [17. С. 25]. Принадлежащие лицу вещи и имущественные права составляют актив его имущества (иногда называемый также наличным имуществом), а обязанности (долги) составляют пассив этого имущества [18. С. 299].

В нормах ГК РФ общего определения понятия имущества не содержится, используется категория "объекты гражданских прав", к которым относятся: вещи, включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права; результаты работ и оказание услуг; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага (ст. 128 ГК РФ).

Европейский суд по правам человека выразил позицию, в соответствии с которой термин "имущество" относится ко всем закрепленным правам, обладание которыми способен доказать заявитель, включая денежные требования, основанные на договоре или деликте, социальным льготам, лицензиям и т.д. [19]. Этот судебный орган относит к имуществу "движимое и недвижимое имущество, материальные и нематериальные интересы, такие как акции, патенты, искомое решение арбитража, право на пенсию, право домовладельца на взыскание арендной платы, экономические интересы, связанные с ведением бизнеса, право заниматься той или иной профессией, правомерное ожидание применения определенных условий к индивидуальной ситуации, требующей правового разрешения, правопритязание..." Конституционный Суд РФ также указал, что имущественные права требования являются имуществом [20].

Все изложенные определения понятия имущества объединяет то, что им может обозначаться лишь тот объект, который имеет стоимостную оценку, некую имущественную ценность, способность участвовать в гражданском обороте.

Убой, изъятие животных и реквизиция

Выступающее в качестве объекта гражданского оборота имущество подвергается изъятию в ходе реквизиции. Как следует из приведенных выше положений нормативных правовых актов, термин "изъятие" используется наряду с терминами "отчуждение", "выкуп", "ликвидация", "убой", "уничтожение". Очевидно, что их совместное использование (пусть и не всегда в специально-юридическом смысле) позволяет более детально определить ту ситуацию, в которой применяется реквизиция и, соответственно, отделить последнюю от сходных мер, применяемых органами власти в чрезвычайных ситуациях. Ясно, что "отчуждение" и "выкуп" - те термины, которые отражают возмездный характер изъятия вещей при реквизиции. "Ликвидация", "уничтожение", "убой" показывают связь реквизиции со способами прекращения права собственности. Таким образом, действия, выражаемые в указанных терминах, несомненно, имеют общие юридические последствия, но, разумеется, не совпадают.

Однако в ряде случаев органами власти указанные термины, и прежде всего "изъятие" и "уничтожение", в рамках определения карантинных мер, проводимых при эпизоотии африканской чумы свиней, смешиваются, используясь не в сугубо юридическом смысле, а в общеупотребительном. Так, в комплексном плане мероприятий по предупреждению возникновения и распространения африканской чумы свиней на территории Ростовской области, утвержденном п. 1 постановления Правительства Ростовской области от 10 февраля 2012 г. № 90 "Об утверждении комплексного плана мероприятий по предупреждению возникновения и распространения африканской чумы свиней на территории Ростовской области" установлено следующее: "Провести отчуждение всех свиней и изъятие продуктов убоя в эпизоотическом очаге, на территории инфицированного объекта. Провести отчуждение всех свиней в первой угрожаемой зоне. Убой отчужденных животных осуществлять бескровным методом" (п. 2.12); "Провести... в первой угрожаемой зоне уничтожение изъятых свиней" (п. 2.13).

Смешиваются термины и при отсутствии конкретизации различий между уничтожением животных, производящемся в эпизоотическом очаге и первой угрожающей зоне. В частности, в плане мероприятий по ликвидации эпизоотического очага африканской чумы свиней и предупреждению новых случаев заболевания на отдельных территориях Орловской области, утвержденном п. 6 указа Губернатора Орловской области от 27 декабря 2014 г. № 540 "Об установлении ограничительных мероприятий (карантина) по африканской чуме свиней на отдельных территориях Орловской области", предусмотрены: "в эпизоотическом очаге - уничтожение всех находящихся свиней бескровным методом, сжигание трупов убитых и павших свиней, навоза, остатков кормов, тары и малоценного инвентаря (п. 2.3); в первой угрожаемой зоне - организация и проведение отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства в хозяйствах всех форм собственности, в том числе ЛПХ, проведение уничтожения свиней бескровным методом (п.п. 3.3, 3.4).

Отсутствие указания на то, что в первой угрожаемой зоне происходит уничтожение изъятых животных и продуктов животноводства, может породить сомнение в том, что между уничтожением в эпизоотическом очаге и первой угрожающей зоне отсутствуют различия, хотя это не так. Уничтожение животных в эпизоотическом очаге производится самим собственником, хотя и на основании акта органа государственной власти, а уничтожение животных, изъятых в первой угрожаемой зоне, - уже иным лицом. Соответственно, и юридические последствия уничтожения животных и уничтожения изъятых животных различаются.

Несмотря на случаи некорректного использования терминов "изъятие" и "уничтожение", а также очевидную пробельность ст. 242 ГК РФ, из того определения условий реквизиции, которое содержится в указанной статье, можно заключить, что изъятие и уничтожение вещей относится к различным действиям, влекущим прекращение права собственности. Такой вывод прежде всего следует из буквального толкования текста ГК РФ. Уничтожение вещи в ст. 235 ГК РФ обозначено в качестве самостоятельного способа прекращения права собственности наряду с реквизицией.

О различии рассматриваемых терминов свидетельствует и их смысловой анализ. Обратимся к этимологии и толкованию слов "изъятие" и "уничтожение". Как следует из филологических пояснений, изъятие, в отличие от уничтожения, связано с устранением чего-либо, но без прекращения его существования.

Суждения ученых по данному вопросу немногочисленны, поскольку указанные способы прекращения права собственности, тем более в таких специфических ситуациях, как эпизоотии, нечасто становятся темой для специальных научных исследований [11; 21. С. 101; 22. С. 97; 23. С. 38; 24.

С. 10; 25. С. 121; 26. С. 53; 27; 28. С. 75; 29; 30]. Тем не менее отдельные выводы исследователей по сходным проблемам могут быть применены и для рассматриваемой ситуации.

Основное следствие уничтожения вещи - прекращение права собственности вследствие ее исчезновения как объекта общественных отношений. Это видно уже из положений римского права. "Утрату права собственности на вещь влечет и гибель самой вещи (либо уничтожение) - гибель как физическая, так и юридическая. Под физической гибелью понималось полное уничтожение вещи (вино выпито, хлеб сожжен) или приведение ее в такое состояние, когда она утрачивала свои определяющие качества (статуя рассыпалась на куски мрамора - собственность на статую прекращалась, но по праву спецификации возникало новое право собственности на мраморное крошево и т.п.). Под юридической гибелью понималось изъятие вещи из гражданского оборота по решению магистрата или суда" [31. С. 82-83].

Мысль о том, что уничтожение вещи может быть как физическим, так и юридическим, приводит исследователей к определенным выводам относительно дифференциации в понимании уничтожения вещи в юридически различных ситуациях. "Материальный объект может утратить свойства вещи в результате не только своего физического, но и юридического разрушения. Если оно заключается в обыкновенной утрате индивидуализирующих признаков (смешении вещей), то перед нами факт двустороннего юридического эффекта - обстоятельство, которое прекратило право собственности на смешавшиеся предметы и привело к возникновению права собственности на вещь, образовавшуюся вследствие смешения... Но юридическая гибель вещи может стать и следствием ее изъятия из оборота (с целью последующего уничтожения) в порядке и по основаниям, предусмотренным п.п. 4 и 5 ст. 1252 ГК РФ. Очень важно отметить, что право собственности на такие вещи прекращается еще до их уничтожения, одним только актом их изъятия, т.е. актом их юридического уничтожения как вещей (объектов гражданского оборота и гражданских прав)" [32. С. 93].

Ю.К. Толстой об уничтожении имущества как основании прекращения права собственности на него пишет: ".прекращение права собственности может иметь место и без возникновения его у другого лица. Помимо случаев потребления вещи ее собственником, это происходит, когда сам собственник уничтожает вещь (например, потому что она ему не нужна) или она подлежит уничтожению по обязательному для собственника предписанию компетентного государственного органа (например, убой заболевшего скота по предписанию органов ветнадзора в целях прекращения эпизоотии), в силу событий или неправомерного поведения третьих лиц. Однако указанные случаи либо вовсе не требуют юридического нормирования (например, при уничтожении вещи самим собственником, если это не затрагивает ничьих интересов), либо подпадают под действие норм не только о праве собственности, но и иных правовых институтов (страхования, обязательств из причинения вреда и т.д.)" [33. С. 131].

Итак, в науке уничтожение чаще всего понимается как приведение имущества в состояние, непригодное для его использования по целевому назначению как в физическом, так и юридическом смысле, т.е. исключение из гражданского оборота. В отличие от уничтожения, изъятие вещи при реквизиции подразумевает, по сути, отобрание вещи у собственника, причем без полного определения ее дальнейшей юридической судьбы на момент совершения этого действия. Поэтому нельзя утверждать, что уничтожение животных / продуктов животноводства по требованию государственных органов в эпизоотическом очаге африканской чумы свиней является реквизицией.

Публичная природа компенсации за уничтожение животных

Представляется, что невозможность квалификации в качестве реквизиции ситуации, в которых уничтожение животных по решению органа государственной власти сопровождается выплатой определенных денежных сумм, означает, что возникающие в этом случае правоотношения имеют публично-правовой характер. Основным соображением, указывающим на это, выступает отсутствие равенства сторон в правоотношении по поводу уничтожения животных. Причем следует отметить исключительно подчиненное положение собственника животных, находящихся в эпизоотическом очаге: он обязан следовать указанию органов власти под страхом применения ответственности. В Законе РФ "О ветеринарии" от 14 мая 1993 г. № 4979-1 предусмотрена ответственность за соблюдение ветеринарно-санитарных правил при содержании и эксплуатации животных. Согласно ст. 23 указанного закона "должностные лица и граждане, виновные в нарушении ветеринарного законодательства Российской Федерации, несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с настоящим Законом и другими актами законодательства Российской Федерации. Наложение штрафов и других взысканий не освобождает виновных лиц от обязанности возместить ущерб в порядке, установленном законодательством Российской Федерации".

В соответствии со ст. 10.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил (несвоевременное проведение мер по ликвидации очагов заболевания; совершение запрещенных правилами действий по перевозке, содержанию и использованию животных и продуктов животноводства и т.п.), а также за нарушение правил борьбы с карантинными и особо опасными болезнями виновное лицо может быть привлечено к административной ответственности в виде наложения административного штрафа на граждан и должностных лиц. Кроме того, в ч. 1 ст. 249 УК РФ за нарушение ветеринарных правил, повлекшее по неосторожности распространение эпизоотий или иные тяжкие последствия, установлена уголовная ответственность в виде штрафа, либо обязательных работ, либо ограничения свободы, либо лишения свободы.

Следует отметить, что в отличие от ситуации реквизиции, в рамках которой собственник животных может вступать с публичным образованием в гражданско-правовые отношения, связанные с изъятием имущества, при его уничтожении право собственности однозначно прекращается. Причем, как было отмечено выше, указанные последствия возникают в связи с событием, которое, как известно, не зависит от воли человека и лишь фиксируется в актах органов власти.

Указанное различие между уничтожением животных и их изъятием ведет к различию в определении и исчислении размера соответствующих видов компенсации, выплачиваемой органами государственной власти. В настоящее время законодатель по данному вопросу свою позицию не определил.

В соответствии с п. 9 постановления Правительства РФ от 26 мая 2006 г. № 310 "Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных" ".. .граждане и юридические лица имеют право на возмещение ущерба, понесенного ими в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, в размере стоимости отчужденных животных или изъятых продуктов животноводства в соответствии с порядком расходования средств бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренных на эти цели". В п. 11 того же акта определено, что "размер подлежащего возмещению ущерба, понесенного гражданами и юридическими лицами в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, определяется субъектом Российской Федерации на основании государственных регулируемых цен в случае, если таковые установлены. В остальных случаях размер указанного ущерба определяется на основании рыночной стоимости отчужденных животных и изъятых продуктов животноводства". Из вышеприведенного можно заключить, что размер компенсации за изъятых и отчужденных животных определяется единообразно. Порядок компенсации за уничтоженных животных не установлен, поэтому, очевидно, подразумевается таким же, хотя, как было отмечено выше, аналогия права, думается, здесь неприменима, поскольку отношения имеют различную правовую природу.

Причина вышеприведенного определения компенсации в целом понятна: поскольку законодатель считает, что изъятие (как и отчуждение) животных при ликвидации очагов эпизоотий представляет собой реквизицию, постольку он определяет выплаты предшествующему собственнику стоимости его имущества. Собственники инфицированных животных при этом не испытывают неблагоприятных последствий эпизоотии: все они ложатся на бюджет субъекта РФ.

Данный вывод, однако, можно сделать лишь применительно к содержанию Приказа № 213, положениями которого прямо закреплена возможность выплаты компенсации лицам, у которых были произведены отчуждение животных и / или изъятие продуктов животноводства при ликвидации очагов африканской чумы свиней. До 5 сентября 2016 г., т.е. до начала действия Приказа № 213, отсутствовал единообразный подход к существованию самого права на возмещение стоимости животных, явившихся объектом "вынужденного убоя". Можно привести примеры дел, в рамках рассмотрения которых был дан как положительный, так и отрицательный ответ на вопрос о возможности соответствующих выплат собственнику.

Так, в Постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 8 декабря 2017 г. № Ф 10-5236/2017 по делу № А 48-7706/2016 отмечено, что "ссылка заявителя на применение Приказа № 213 отклоняется судебной коллегией за несостоятельностью. Указанный приказ вступил в законную силу с 05.09.2016, в связи с чем к правоотношениям, возникшим по настоящему спору, нормы данного нормативно-правового акта не подлежат применению". И далее "...изъятие свиней и продуктов животноводства в эпизоотическом очаге указанной инструкцией (имеется в виду Инструкция от 21 ноября 1980 г. - Авт.) не предусмотрено. В соответствии с п. 4.2.2. в эпизоотическом очаге осуществляется только уничтожение животных бескровным методом. Изъятие животных производится в первой угрожаемой зоне (п. 5.2.2), к которой эпизоотический очаг не относится" [34]. Аналогичные выводы содержит и Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2018 г. № 20АП-1358/2018 по делу № А 68-6522/2017, в котором также отмечено, что "в соответствии с правовой позицией, изложенной в решении Верховного Суда Российской Федерации от 04.02.2013 по делу № АКПИ 12-1718, до принятия в Российской Федерации нормативного правового акта, определяющего правила борьбы с африканской чумой свиней, на территории Российской Федерации подлежит применению нормативный акт бывшего Союза ССР - Инструкция, которая утверждена Главным управлением ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР 21.11.1980" [35].

Примерами диаметрально противоположного подхода служат Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 марта 2013 г. по делу № А 05-5616/2012, Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 июня 2016 г. по делу № А 32-24106/2015, Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 декабря 2016 г. № Ф 088938/2016 по делу № А 32-26846/2015, Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 июня 2016 г. по делу № А 32- 29676/2015 [36-39] и др.

После 5 сентября 2016 г., т.е. с начала действия Приказа № 213, следует констатировать принципиальное изменение понимания правовой природы вынужденного убоя, обусловленное четким (но, как доказывается нами, не совсем верным) пониманием законодателем рассматриваемого института как реквизиции.

Разумеется, если изымаются здоровые животные или продукты животноводства, которые могут быть реализованы, то подобная компенсация означает отсутствие неосновательного обогащения на стороне публичных образований. Однако в том случае, когда компенсация выплачивается за уничтоженных в связи с заболеванием животных, прибыль не может возникать. Поэтому нельзя считать, что потери собственника больных животных должны быть возмещены публично-правовыми образованиями в гражданско- правовом порядке. Положение собственника уничтоженных больных животных нарушено не действиями государства, а в связи с возникновением эпизоотии как юридически значимого события. Соответственно, логично предположить, что компенсация за уничтоженных животных может определяться государством исходя из степени общественной опасности распространения эпизоотии, экономической целесообразности сохранения собственника животных как товарного хозяйства, а не преследовать цель исключительно возмещения ущерба, причиненного собственнику.

Иная трактовка рассматриваемого института (как имеющего гражданско- правовую природу) неминуемо приводит к выводу о нарушении рассматриваемыми нормами принципа равенства участников гражданских правоотношений, поскольку в последнем случае нет никаких оснований для различения правового положения собственника заболевших АЧС животных и, например, собственника питомника по разведению породных собак, умерших в результате заболевания чумой плотоядных.

Определение общественной опасности распространения эпизоотии при воздержании от уничтожения инфицированных животных.

Проблемы определения оптимального размера компенсации

В руководстве для ветеринаров по обнаружению и диагностике африканской чумы свиней, выпущенном Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Организации Объединенных Наций оговорено, что "суммы компенсации должны основываться на справедливой рыночной цене животных на период забоя, и там, где это возможно, их полной рыночной стоимости. Однако некоторые специалисты рекомендуют, чтобы компенсация была чуть ниже рыночной стоимости, утверждая, что фермеры также должны вносить свою лепту в размере, например, 10%". Думается, обосновано утверждается, что "неадекватные или слишком щедрые механизмы компенсации могут поощрять такие формы поведения, которые наносят ущерб системе контроля". В то же время нельзя не согласиться с тем, что "отсутствие адекватной и своевременной компенсации за убой животных может привести: 1) к тому, что о вспышке не сообщат; 2) к забою животных фермерами для собственного потребления или продажи; 3) к сокрытию животных или их перемещению в другие помещения... 4) к неправильной утилизации туши животного в местах, доступных для домашних или диких свиней. Слишком щедрая компенсация может поощрять нечестных фермеров, которые рассчитывают на то, что если животные заразятся, то они получат компенсацию" [40].

Для определения размера компенсации за убой животных в очаге эпизоотии могут быть использовать результаты сравнительно-правовых исследований в рассматриваемой сфере. Так, в 2012 г. был опубликован отчет Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) о проведенном анализе государственных и государственно-частных схем компенсации расходов, реализованных в пяти странах (Австралия, Канада. Германия, Нидерланды и Вьетнам) [41]. Были выявлены следующие преимущества и недостатки различных схем компенсации.

К преимуществам были отнесены прежде всего поощрение раннего сообщения об инфекционных заболеваниях и сотрудничества владельцев животных в периоды национальной угрозы заболевания (например, в связи с согласованными мерами борьбы с болезнями), снижение риска и неопределенности, которая может помешать деловым решениям. К недостаткам компенсации отнесены ее затратность, в том числе и на администрирование, поощрение недобросовестного поведения, искажения рынка (например, влияние на конкурентоспособность).

Риски компенсации также связываются исследователями с трудностями в установлении компенсационных выплат на должном уровне. Если платежи не установлены на соответствующем уровне, непредвиденные последствия могут быть вызваны недобросовестным поведением. Например, если установлен слишком высокий уровень компенсационных выплат, то владельцы животных могут не проявлять должной заботливости о здоровье животных, потому что будут получать больше "денег от компенсации", если их скот заразится и будет в обязательном порядке убит, чем если продадут его на рынке. При неопределенных размерах компенсации злоупотребления владельцев животных могут выражаться в требованиях более высоких выплат, чем гарантировано, например, ссылаясь на ценную "родословную". Также отмечается, что, если размеры компенсационных выплат несоразмерно малы по сравнению с потерями, владельцы животных могут быть недостаточно склонны сообщать о болезни на ранней стадии или сотрудничать с государственными органами, применять в целом меры борьбы с болезнями.

Исследователи также отмечают неоднозначность размера компенсации. Так, С.А. Вольф и соавт. считают, что выплата рыночной или даже большей цены за больных отбракованных животных часто создает стимулы для создания их владельцами фиктивной отчетности и злоупотребления мерами государственной поддержки. Исследователи также отмечают, что когда кто- то другой платит за потери, становится меньше стимулов избегать рискованного поведения [42]. Т.Л. Уайтинг, анализируя экономические издержки программ искоренения АЧС в Европе, сравнил затраты на благотворительный убой и затраты на борьбу с болезнями. Автор рекомендовал властям планировать финансирование для комплексного реагирования на болезни животных и подчеркнул важность ветеринарного лидерства в области управления чрезвычайными ситуациями и благополучия сельскохозяйственных животных [43]. С. Costard и соавт. проанализировали историю и распространение африканской чумы свиней по всему миру. По их мнению, глобальное распространение АЧС может быть предотвращено разработкой эффективных вакцин, внедрением мер эпиднадзора и контроля на местном, региональном, трансконтинентальном уровнях [44].

Однако большинство исследований, отмечают A. Gapsys и V. Dabkieno, "сосредоточено на решении фермеров сообщать об АЧС в связи с государственными платежами, но отсутствует научно-практический подход к расчету этой компенсации или государственного платежа и оценке потерь фермеров" [45]. Ими предлагается рассчитывать компенсацию за потерю свиней при АЧС исходя из убытков владельцев этих животных, транспортных расходов и потерь будущих доходов.

Соглашаясь с необходимостью дальнейшего экономико-правового исследования размера компенсации, считаем, что с учетом публичного характера компенсации она любом случае должна быть ниже рыночной цены здоровых животных.

Выводы

В качестве вывода по итогам настоящего исследования предлагается рассматривать выплату компенсации за убой животных в очаге эпизоотии как самостоятельный правовой институт, имеющий публично-правовую природу, отличную от института реквизиции в гражданском праве. Размер компенсации за уничтоженных животных должен определяться государством исходя из степени общественной опасности распространения эпизоотии, экономической целесообразности сохранения собственника животных как товарного хозяйства, а не преследовать цель исключительно возмещения ущерба, причиненного собственнику. Для недопущения ситуаций сознательного уклонения собственника от исполнения обязанности по своевременному информированию уполномоченных органов о возникшей эпизоотии, а также злоупотреблений, выражающихся в действиях / бездействии, направленных исключительно на получение денежного вознаграждения за изъятых / уничтоженных животных, целесообразно установление такого размера компенсации, который был бы несколько ниже реальной рыночной стоимости животных, явившихся объектом уничтожения. Представляется целесообразным и нормативное разграничение различных видов убоя, а именно так называемых "вынужденного убоя" и "товарного убоя", что отвечает положениям ряда международных актов, а также устраняет противоречия, присутствующие в действующем законодательстве.

Литература

1. Ветеринарные правила осуществления профилактических, диагностических, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов африканской чумы свиней: утв. приказом Минсельхоза России от 31 мая 2016 г. № 213 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. 19 сент. № 38.

2. Прогноз по африканской чуме свиней в Российской Федерации на 2018 год // Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральный центр охраны здоровья животных". URL: http://www.fsvps.ru/fsvps-docs/ru/iac/asf/publications/asf_prognoz18.pdf (дата обращения: 05.02.2019).

3. Куликов С. Чума на наши пятачки // Рос. газ. 2016. 19 дек. № 7156. URL: https://rg.ru/2016/12/19/ushcherb-ot-afrikanskoj-chumy-svinej-nachali-ischisliat-uzhe-miniardami- rublej.html (дата обращения: 05.02.2019).

4. ЕС ведет спор против России по поводу мер по импорту продуктов из свинины. URL: https://www.wto.org/english/news_e/news14_e/ds475rfc_08apr14_e.htm (дата обращения: 05.02.2019);

5. Россия инициирует процедуру соблюдения требований ВТО в отношении ограничений на импорт свинины. URL: https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ ds475_e.htm (дата обращения: 05.02.2019).

6. Arcuri A., Gruszczynski L. Pigs, African Swine Fever and the Principle of Regionalisa- tion: Comments on the Appellate Body Report in the Russia - Pigs Dispute // European Journal of Risk Regulation. 2018. Vol. 9, is. 1. P. 137-145.

7. О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства" : федеральный закон РФ от 25.07.2011 № 260-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 31. Ст. 4700.

8. Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных: постановление Правительства РФ от 26.05.2006 № 310 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2502.

9. Кодекс здоровья наземных животных. Т. 2: Рекомендации по болезням Списка МЭБ и другим важным для международной торговли болезням. 2015. URL: https://www. fsvps.ru/fsvps-docs/ru/oie/oie_terrestrial_code_g_t2.pdf (дата обращения: 08.02.2019).

10. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 10.08.2016 № Ф 05- 11303/2016 по делу № А 40-77961/2015 // СПС КонсультантПлюс.

11. Афанасьева Е.Н. Реквизиция: гражданско-правовой аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2009. 26 с.

12. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М. : Статут, 2005. Т. 2. 462 c.

13. Лысенко А.Н. Имущество в гражданском праве России. М. : Деловой двор, 2010. 200 с.

14. Мейер Д.И. Русское гражданское право. М. : Статут, 1997. Ч. 1. 455 c.

15. Победоносцев К.П. Курс гражданского права. СПб. : Синод. тип., 1896. Ч. 2. 682 c.

16. Паращук С.А. Понятие и основные виды имущества в предпринимательской деятельности // Сборник научных статей IV Международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы предпринимательского и корпоративного права в России и за рубежом" (25 апреля 2017 г., Москва) / под ред. С.Д. Могилевского, М.А. Егоровой. М. : Юстицинформ, 2017. С. 201-214.

17. Аполинская Н.В. Определение вещи как объекта гражданского права Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2002. № 1. С. 25-28.

18. Российское гражданское право: учебник: в 2 т. / В.С. Ем, И.А. Зенин, Н.В. Козлова [и др.]; отв. ред. Е.А. Суханов. М. : Волтерс Клувер, 2011. Т. 1. 816 с.

19. Постановление Европейского суда по правам человека по делу "Бурдов против России" (Burdov v.Russia) от 07.05.2002, жалоба № 59498 (п. 40) // Рос. газ. 2002. 4 июля.

20. Постановление Конституционного Суда РФ от 10.04.2003 № 5-П // Рос. газ. 2008. 26 марта.

21. Красавчиков О.А. Категории науки гражданского права. Избранные труды: в 2 т. М., 2005. Т. 2. 494 с.

22. Крысанов А.А. Принудительное прекращение права собственности: дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2002. 176 с.

23. Таскин Н.И. Реквизиция как один из случаев принудительного прекращения права собственности на земельные участки // Юрист. 2003. № 3. С. 36-40.

24. Щенникова Л.В. О реквизиции в гражданском праве: гимн или реквием // Законодательство. 2006. № 6. С. 8-14.

25. Малеина М.Н. Реквизиция. Комментарий к ст. 242 ГК РФ // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 117-122.

26. Нехай А.В. Понятие реквизиции в гражданском праве. Сравнительно-правовое исследование // Закон и право. 2008. № 10. С. 52-55.

27. Киминчижи Е.Н. Прекращение права собственности уничтожением имущества // Юрист. 2008. № 8. С. 67-72.

28. Сытюгина В.А. Реквизиция: проблемы правового регулирования // Юридическая наука. 2011. № 2. С. 74-79.

29. Оболонкова Е.В. Вопросы реквизиции в гражданском законодательстве России // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 17-26.

30. Белова Т.В. Теоретические основы прекращения права частной собственности при гибели и уничтожении имущества // Бизнес в законе. 2016. № 4. С. 81-85.

31. Омельченко О.А. Римское право: учебник. М. : ТОН - Остожье, 2005. 211 с.

32. Белов В.А. Вещные гражданско-правовые формы: учеб. пособие для бакалавриата и магистратуры. М. : Юрайт, 2017. 307 с.

33. Гражданское право / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого: в 3 т. М.: ТЕИС, 1996. Т. 1. 352 с.

34. Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 08.12.2017 № Ф 10- 5236/2017 по делу № А 48-7706/2016 // СПС КонсультантПлюс.

35. Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2018 № 20АП-1358/2018 по делу № А 68-6522/2017 // СПС КонсультантПлюс.

36. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 марта 2013 г. по делу № А 05-5616/2012 // СПС КонсультантПлюс.

37. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.06.2016 по делу № А 32-24106/2015 // СПС КонсультантПлюс.

38. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.12.2016 № Ф 088938/2016 по делу № А 32-26846/2015 // СПС КонсультантПлюс.

39. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.05.2016 по делу № А 32-29676/2015 // СПС КонсультантПлюс.

40. Африканская чума свиней: обнаружение и диагностика: руководство для ветеринаров / подг. Д. Бельтран Алькрудо, М. Ариас, К. Гайардо, С. Крамер, М.Л. Пенрит. Рим, 2017. 104 с.

41. Livestock Diseases Prevention, Control and Compensation Schemes: Prevention, Control and Compensation Schemes. Paris : OECD Publishing, 2012. 204 р. URL: http://www1.oecd.org/publications/livestock-diseases-9789264178762-en (accessed: 04.02.2019).

42. Wolf C.A., Horan R.D., Gramig B.M. Livestock disease indemnity design: considering asymmetric information. Livestock disease policies: building bridges between science and economies. URL: https://core.ac.uk/download/pdf/7052453.pdf (accessed: 04.02.2019).

43. Whiting T.L. Foreign animal disease outbreaks, the animal welfare implications for Canada: Risks apparent from international experience // Canadian Veterinary Journal. 2003. Vol. 44. P. 805-815. URL: https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC340296 (accessed: 04.02.2019).