Зaбезпечення фінaнсової сaмостійності місцевого сaмовpядувaння у пpоцесі пpоведення aдміністpaтивно-теpитоpіaльної pефоpми в Укpaїні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗAБЕЗПЕЧЕННЯ ФІНAНСОВОЇ СAМОСТІЙНОСТІ МІСЦЕВОГО СAМОВPЯДУВAННЯ У ПPОЦЕСІ ПPОВЕДЕННЯ AДМІНІСТPAТИВНО-ТЕPИТОPІAЛЬНОЇ PЕФОPМИ В УКPAЇНІ

Пилипенко Я.В.

Київський нaціонaльний унівеpситет імені Тapaсa Шевченка

Aнотaція

Децентpaлізaція владних тa фінaнсових повновaжень деpжaви нa коpисть місцевого сaмовpядувaння є однією з нaйбільш визначальних pефоpм з чaсів укpaїнської незалежності. Головним стpaтегічним зaвдaнням модеpнізaції системи деpжaвного упpaвління тa теpитоpіaльної оpгaнізaції влaди, якa сьогодні здійснюється, мaє стaти фоpмувaння ефективного місцевого сaмовpядувaння, ствоpення комфоpтних умов для пpоживaння гpомaдян, нaдaння їм високоякісних тa доступних публічних послуг. Досягнення зaзнaчених цілей неможливе без нaлежного pівня економічного pозвитку відповідних теpитоpій, їх фінaнсового зaбезпечення і достaтніх джеpел для сповнення місцевих бюджетів. Тому, pефоpмувaння aдміністpaтивно-теpитоpіaльного устрою в кpaїні мaє відбувaтися пapaлельно з pефоpмувaнням системи деpжaвних фінaнсів і фоpмувaнням ефективних мехaнізмів фінaнсового зaбезпечення функціонувaння теpитоpіaльних гpомaд.

Ключові словa: адміністpaтивно-теpитоpіaльний устрій, децентpaлізaція, теpитоpіaльнa гpомaдa, фінaнсове забезпечення, фінансові ресурси.

Pylypenko Yaroslav

Taras Shevchenko National University of Kyiv

ENSURING FINANCIAL INDEPENDENCE OF LOCAL GOVERNMENT IN THE PROCESS OF ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL REFORM IN UKRAINE

Summary

For several years now, Ukraine has been pursuing a course of decentralization reform, which provides for the transfer of significant powers and resources from state bodies to local government. The peculiarity of the implementation of decentralization in Ukraine is that at the same time there is a reform of the institution of local government and administrative-territorial organization. The main strategic task of modernization of the system of public administration and territorial organization of power, which is carried out today, should be the formation of effective local self-government, creating comfortable living conditions for citizens, providing them with high-quality public services. The availability of sufficient resources in local budgets is a guarantee that the territorial community has the opportunity to provide better and more diverse services to its residents, to implement social and infrastructural projects, to create conditions for the development of entrepreneurship and entrepreneurship improving the living conditions of the community. Therefore, the reform of the administrative-territorial system in the country should take place in parallel with the reform of the public finance system and the formation of effective mechanisms for financial support for the functioning of local government. In the process of decentralization reform, the united territorial communities received not only expanded powers, but also a serious challenge, which is the need to build their own strong socio-economic potential. This challenge can be overcome by conducting effective financial activities, first of all, using the local budget as the most powerful lever of government, which allows local authorities to influence economic, social and political processes, and to link them to economic activities, public opinion in the community. Improving public finance management should be one of the highest priorities of the ongoing reforms. As the experience of successful associations of territorial communities shows, the financial independence of communities is ensured by effective financial management of local government.

Keywords: administrative-territorial structure, decentralization, territorial community, financial support, financial resources.

децентралізація реформа фінансова самостійність самоврядування

Постанови проблеми. Вже декілька років Україна тримає курс на проведення реформи децентралізації, яка передбачає передачу значних повноважень та ресурсів від державних органів місцевому самоврядуванню.

Наявність достатніх ресурсів у місцевих бюджетах є запорукою того, що територіальна громада має можливість надавати більш якісні та різноманітні послуги своїм жителям, реалізовувати соціальні та інфраструктурні проекти, створювати умови для розвитку підприємництва та залучення інвестиційного капіталу, розробляти програми місцевого розвитку та фінансувати інші заходи для всебічного покращення умов проживання жителів громади. Саме тому, реформування адміністративно-територіального устрою в країні має відбуватися паралельно з реформуванням системи державних фінансів і формуванням ефективних механізмів фінансового забезпечення функціонування місцевого самоврядування.

З огляду на це актуальними залишаються дослідження можливостей подальшого вдосконалення механізмів формування фінансових ресурсів територіальних громад в умовах децентралізації та адміністративно-територіальної реформи.

Aнaліз останніх досліджень і публікaцій.

Фундаментальні засади управління місцевими фінансами є предметом зацікавлення багатьох вчених, серед яких О. Молдован, В. Кравченко, О. Кириленко, І. Луніна, В. Федосов, С. Юрій та ін. З початку впровадження в Україні реформи децентралізації суттєво змінилася філософія формування та використання фінансових ресурсів місцевого самоврядування, практичні механізми їх реалізації також зазнали відчутних змін. Сучасні процеси розбудови системи місцевих бюджетів, фінансові аспекти об'єднання територіальних громад досліджують Ю. Ганущак, Я. Казюк, Г. Маркович, Т. Станкус та ін.

Виділення не виpішених pаніше частин загальної проблеми. Водночас аналіз праць українських дослідників у світлі сучасних викликів соціально-економічного розвитку територіальних громад в Україні дозволяє стверджувати про необхідність поглибленого вивчення методологічних і практичних аспектів децентралізації системи державних фінансів і реалізації адміністративно-територіальної реформи.

Мета статті. Дослідити особливості реформи децентралізації та адміністративно-територіального устрою в Україні. Проаналізувати можливості підвищення фінансової самостійності місцевого самоврядування в контексті проведення реформи адміністративно-територіального устрою.

Виклад основного мaтеpіaлу. Цілісне бачення очікуваних змін від реформи децентралізації було закладене у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, що була ухвалена Кабінетом Міністрів України 1 квітня 2014 року. Першочерговий перелік заходів необхідних для реалізації реформи децентралізації був визначений в Стратегії сталого розвитку «Україна -- 2020» [10].

Для реалізації положень Концепції та завдань плану заходів, необхідно було в першу чергу внести відповідні зміни до Конституції України, а також сформувати пакет нового законодавства. Зміни до Конституції перш за все мали вирішити питання утворення виконавчих органів обласних та районних рад, реорганізації місцевих державних адміністрацій, дати чітке визначення адміністративно-територіальної одиниці -- громади.

Зусиллями вітчизняних фахівців, практиків, науковців, експертів проект змін до Конституції був розроблений та переданий на широке публічне обговорення. Запропоновані зміни підтримало суспільство та високо оцінила Венеційська Комісія. На жаль, політичні обставини не дозволили Верховній Раді України прийняти подані Президентом України зміни до Конституції щодо децентралізації. Тому Уряд з 2014 року розпочав реформу в межах чинної Конституції. Зокрема було сформовано основний пакет нового законодавства:

1. Закони про внесення змін до Бюджетного [2] та Податкового [7] кодексів України, завдяки чому почалася фінансова децентралізація.

2. Закон «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [8]. З 2015 по 2020 роки було створено 1029 об'єднаних територіальних громад (ОТГ), з яких 49 очікують рішення ЦВК про призначення перших виборів. Новостворенігромади отримали більше фінансових ресурсів, прямі відносини з Державним бюджетом, та, одночасно, ширші повноваження та обов'язки. Закон також запровадив інститут старост в ОТГ, які представляють інтереси сільських мешканців в раді громади.

3. Закон «Про співробітництво територіальних громад» [3]. Створив механізм вирішення спільних проблем громад: утилізація та переробка сміття, розвиток спільної інфраструктури тощо.

4. Пакетзаконівщодорозширенняповноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг. Це дозволило делегувати органам місцевого самоврядування відповідного рівня повноваження з надання базових адміністративних послуг: реєстрацію місця проживання, видачу паспортних документів, державну реєстрація юридичних та фізичних осіб, підприємців, об'єднань громадян, реєстрацію актів цивільного стану, речових прав, вирішення земельних питань тощо.

Старт нового етапу реформи децентралізації відображено у Плані заходів Уряду з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 років, що було ухвалено 23 січня 2019 року. Ключовим завданням цього етапу було прискорення затвердження перспективних планів ОТГ усіх областей із 100% покриттям територій; максимальне сприяння добровільному об'єднанню/приєднанню громад, особливо до міст обласного значення; затвердження території громад усіх областей, тобто завершення створення адміністративно-територіальних одиниць базового рівня.

3 січня 2020 року Міністерство розвитку громад та територій України оприлюднило Концепцію та план реалізації державної політики по досягненню цілі 10.3. «Українці мають реальну можливість впливати на організацію свого життєвого простору як мешканці спроможних громад» Програми діяльності Кабінету Міністрів України на 2020 рік [5].

Завершення процесу об'єднання/приєднання громад є головним завданням Концепції [3]. Передбачається, що з 2020 року 100% жителів України проживатимуть в спроможних громадах, а за 5 років мінімум до 30% зменшиться кількість громад, що потребують підтримки держави.

16 квітня 2020 року Верховна Рада України прийняла у другому читанні та в цілому Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [6].

Даний закон дає можливість Уряду прийняти необхідні рішення для затвердження адміністративно-територіального устрою на рівні громад: вводить поняття адміністративного центру територіальної громади та території територіальної громади; пропонує до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України уповноважити Кабінет Міністрів України визначати адміністративні центри та території територіальних громад.

А також надає повноваження Уряду подавати до Верховної Ради України проекти законодавчих актів щодо утворення і ліквідації районів. Проте це не означає, що Уряд у довільному порядку буде визначати конфігурацію нових громад.

Законопроектом передбачено, що такі рішення Уряду приймаються на основі перспективних планів формування громад областей.

Основою для нового адміністративно-територіального устрою є перспективні плани. Документ, який розроблявсяобласнимидержавними адміністраціями, що передбачає декілька серій широких громадських обговорень і узгоджений з місцевим самоврядуванням та профільними асоціаціями. За узгодженими перспективними планами в Україні передбачається створення трохи більше 1400 громад (замість більше ніж 11 тис. у 2014 році).

В основу підходу до формування нових районів закладено ефективність державного управління на території. Передбачається, що районних рад на рівні нових районів не буде, або будуть обрані у жовтні 2020 року тимчасово (до внесення змін до Конституції України у частині децентралізації) з мінімальними повноваженнями. Районні державні адміністрації будуть трансформовані у органи державної влади префектурного типу, тобто відповідатимуть за координацію роботи центральних органів виконавчої влади на території та здійснюватимуть нагляд за дотриманням законності.

Міністерство розвитку громад та територій України розробило Методичні рекомендації щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць районного рівня, зокрема міністерство запропонувало наступні основні принципи моделювання нових районів:

— створення у межах однієї області;

— територія є компактною, географічно цілісною та нерозривною (відсутність територіальних анклавів та ексклавів);

— чисельність постійного населення району становить, як правило, не менше, ніж 150 тисяч осіб;

--зона доступності визначається по автомобільних дорогах з твердим покриттям на відстані до 60 кілометрів від межі адміністративного центру.

12 червня 2020 року Кабінет Міністрів України схвалив проекти Постанов Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» [9] і «Про утворення та ліквідацію районів у Автономній Республіці Крим». Проєктами актів пропонується ліквідувати існуючі 490 районів та утворити 129 нових районів, з них 10 -- у АР Крим та 7 -- на тимчасово окупованій території Донецької та Луганської областей. 17 липня 2020 року Верховна Рада України прийняла Постанову «Про утворення та ліквідацію районів».

Серед іншого, документом визначено, що повноваження районних рад, які представляли спільні інтереси територіальних громад районів, ліквідованих Верховною Радою України, припиняються в день набуття повноважень райрадами, обраними на відповідних перших місцевих виборах у новостворених районах.

Також в законі зазначається, що обрані райради нових районів з дня набуття ними повноважень є правонаступниками всього майна, прав та обов'язків районних рад, території яких було включено до складу відповідного нового району. Проектні норми регламентують і питання утворення та реорганізація районних рад як юридичних осіб.

Після прийняття постанови про новий адміністративно-територіальний устрій необхідно змінити законодавство, що стосується повноважень органів самоврядування різних рівнів, а також повноважень місцевих державних адміністрацій і територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади. У нових редакціях законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» потрібно визначити, хто які повноваження матиме, як ці повноваження фінансуються і виконуються.

До початку реформи децентралізації, фінансові ресурси територіальних громад, в багатьох адміністративно-територіальних одиницях були вкрай обмеженими. По-перше, малий обсяг доходів не давав реальних можливостей місцевій владі бути фінансово незалежною та впливати на соціально-економічні процеси у регіонах. Подруге, доступ на ринки запозичень стримувався через високі ставки, сплата яких перевищувала навантаження на місцеві бюджети. По-третє, механізм використання бюджетних коштів не забезпечував задоволення суспільних потреб.

Закони про внесення змін до Бюджетного [2] та Податкового [7] кодексів України дали початок фінансовій децентралізації в Україні. Зміни до Бюджетного кодексу України розширили дохідну базу місцевих бюджетів шляхом зарахування до бюджетів ОТГ плати за надання адміністративних послуг, державного мита та збільшення відсотка зарахування екологічного податку. За місцевими бюджетами було закріпленно стабільні джерела доходу -- податок на доходи фізичних осіб (за новими нормативами зарахування -- 60 % до бюджетів ОТГ) та податок на прибуток підприємств приватного сектору економіки.

Внесені зміни до Податкового кодексу України закріпили за бюджетами ОТГ акцизний податок з реалізації через роздрібну торговельну мережу алкогольних напоїв, тютюнових виробів та палива та надано право місцевим органам влади встановлювати ставки податку на нерухоме майно для об'єктів житлової та нежитлової нерухомості та надавати пільги зі сплати цього податку.

До того ж, ОТГ мають прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом (до реформи прямі відносини мали лише обласні та районні бюджети, бюджети міст обласного значення), для виконання делегованих державою повноважень їм надаються відповідні трансферти (дотації, освітня та медична субвенції, субвенція на розвиток інфраструктури громад тощо). Законодавчі зміни також надали право органам місцевого самоврядування затверджувати місцеві бюджети незалежно від дати прийняття закону про Державний бюджет.

ОТГ, крім зростання власних фінансових можливостей, у результаті децентралізації отримали й інші інструменти забезпечення економічного розвитку -- здійснення зовнішніх запозичень, самостійне обрання установ з обслуговування коштів місцевих бюджетів відносно розвитку та власних надходжень бюджетних установ. Децентралізовано повноваження у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства, органам місцевого самоврядування надано право самостійно визначати містобудівну політику.

У процесі реформи децентралізації ОТГ отримали не тільки розширені повноваження, а й серйозний виклик, який полягає у необхідності формування власного потужного соціально- економічного потенціалу. Подолати цей виклик можна шляхом провадження ефективної фінансової діяльності, передусім, застосовуючи місцевий бюджет як найпотужніший важіль управління, що дає змогу місцевим органам влади впливати на економічні, соціальні та політичні процеси, пов'язати інститути влади з усіма суб'єктами господарської діяльності, впливати на громадську думку в громаді.

Для забезпечення успішного сталого розвитку ОТГ діяльність місцевої влади в умовах децентралізації повинна відповідати загальновизнаним критеріям:

— оптимального оподаткування, підвищення ролі місцевих податків та зборів і збільшення їх частки у складі доходів;

— залучення додаткових фінансових ресурсів;

— збільшення ефективності розподілу та використання фінансових ресурсів у ОТГ;

— підвищення прозорості та підзвітності управління фінансами і комунальним майном;

Удосконалення управління державними фінансами повинно стати одним із найбільш пріоритетних напрямків реформ, що відбуваються. Як показує досвід успішних ОТГ, фінансова самостійність громад забезпечуються ефективним фінансовим менеджментом органів місцевого самоврядування, який, насамперед, полягає у [10]: а) визначенні стратегічних цілей і затвердженні цілей на середньострокову перспективу; б) безумовному дотриманні бюджетного законодавства; в) узгодженні поточної діяльності зі стратегічними цілями та визначеними пріоритетами; г) наповненні дохідної частини бюджету та залученні додатковихкоштів; д) ефективному витрачанні коштів (складання та моніторинг і оцінка бюджетних програм, заощадження витрат); е) формуванні інвестиційної привабливості громад; є) залученні громадськості (громадські слухання, обговорення, підтримка громадських організацій, Бюджет участі тощо); ж) відкритості, прозорості діяльності ОМС (управління власністю громади, тендерні закупівлі, оприлюднення інформації, бюджет для громадян, звітування перед громадою тощо).

Висновки і пpопозиції. Особливістю реалізації децентралізації в Україні є те, що одночасно відбувається реформування інституту місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою. Необхідність проведення системних змін в організації роботи органів місцевого самоврядування та виведення територіальних громад на новий рівень фінансового забезпечення вимагає реформування адміністративно-територіального устрою країни. Застарілість системи адміністративного устрою гальмує розвиток політичної та економічної систем України. Тому, адміністративно-територіальна реформа покликана забезпечити формування фінансово спроможних громад та посилити рівень фінансової самостійності місцевої влади. Основними завданнями адміністративно-територіальної реформи в Україні мають стати: 1) створення та укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць; 2) запровадження трирівневої територіальної системи управління «громада-район-регіон (область)» і визначення компетенції адміністративно-територіальної одиниці відповідного рівня;

побудова ефективнішої управлінської структури в системі адміністративно-територіального устрою з чітким розподілом функцій і повноважень між рівнями влади; 4) зміцнення економічної бази та забезпечення фінансової й управлінської самостійності адміністративно-територіальних одиниць.

Список літеpaтуpи:

1. Гургула Т.В. Фінансове забезпечення спроможності територіальних громад: проблеми та шляхи їх вирішення. Нaуковий вісник Мукачівського деpжaвного унівеpситету. 2017. № 1(7). С. 132-136.

2. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин : Закон України від 1 січня 2017 р. № 79-УШ / Верховна Рада України. иКЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/79-19#Text (дата звернення: 30.06.2020).

3. Про співробітництво територіальних громад : Закон України від 17 червня 2014 р. № 1508-УП / Верховна Рада України. иКЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1508-18#Text (дата звернення: 03.07.2020).

4. Гончаренко М.В. Механізми формування фінансових ресурсів територіальних громад в умовах децентралізаці. Механізми державного управління. 2017. № 2(52). С. 62-67.

5. Концепція державної політики та план з її реалізації по досягненню цілі 10.3. «Українці мають реальну можливість впливати на організацію свого життєвого простору як мешканці спроможних громад» Програми діяльності Кабінету Міністрів України. иКЬ: http://www.minregion.gov.ua/base-law/grom-convers/elektronni- konsultatsryi-z-gromadskistyu/kontseptsiya-derzhavnoyi-politiki-ta-plan-z-yiyi-realizatsryi-po-dosyagnennyu- tsili-10-3-ukraymtsi-mayut-realnu-mozЫгvist-vplivati-na-orgamzatsiyu-svogo-zЫttyevogo-prostoru-yak- meshkantsi-sprom/ (дата звернення: 25.06.2020).

6. Про внесення змін до Закону України Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 20.04.2020 р. № 2653 / Верховна Рада України. иКЬ: https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=67740 (дата звернення: 10.07.2020).

7. Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи : Закон України від 28 грудня 2014 р. № 71-УШ / Верховна Рада України. иКЬ: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/71-19#Text (дата звернення: 14.07.2020).

8. Про добровільне об'єднання територіальних громад : Закон України від 5 лютого 2015 р. № 157-УШ / Верховна Рада України. иКЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/157-19#Text (дата звернення: 07.07.020).

9. Про утворення та ліквідацію районів: проект постанови № 3650 від 15 червня 2020 р. / Кабінет Міністрів України. иКЬ http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=69132 (дата звернення: 17.07.2020).

10. Т. Овчаренко, А. Корнієнко, О. Шубіна, Г. Семенець Практичний посібник «Моделювання ефективної фінансової діяльності органів місцевого самоврядування ОТГ в умовах децентралізації. Консолідований підхід». Київ, 2020. 46 с. URL: https://decentralization.gov.ua/uploads/library/file/563/UA-UNDP-financial- operations-for-local-gov-ATC-1.pdf (дата звернення: 21.06.2020).

11. Швейцapсько-укpaїнський пpоекг «Підтpимкa децентpaлізaції в y^arnU DESPRO. URL: https://despro.org.ua/ pidtrymka-reformy/zakonodavstvo/ (дата звернення: 06.07.2020).

Размещено на Allbest.ru