Проект заснування київського градоначальства: причини появи та основні положення

Д.О. Ніколайчук

Градоначальства складали адміністративно-територіальну одиницю яка створювалася окремим імператорським указом у портових, прикордонних, військово-стратегічних містах з важливим політичним значенням, а посада градоначальника прирівнювалася до посади губернатора. Створення градоначальства у другій половині ХІХ -- на початку ХХ ст. у неприкордонних губерніях, було нетиповим для Російської імперії, попри це київські губернатори та генерал-губернатори упродовж 1901-1917 рр. зверталися до вищої імперської влади з пропозиціями вилучити м. Київ з-під губернського управління й запровадити у губернському центрі градоначальство. Розроблений міністерством внутрішніх справ проект “Положення Київського градоначальства” (1914) відповідав вимогам часу й був розрахований (збільшення штату чиновників, кошторису управління київського градоначальника) на подолання тих суспільно-політичних та економічних викликів перед якими постало м. Київ (збільшення населення міста, зростання кількості фабрично-заводських підприємств, торгових операцій, вищих освітніх закладів, політичних партій, організацій, різного роду громадських товариств тощо).

Ключові слова: Київ, Київське градоначальство, проект, штат, повноваження, чиновник.

The gradonachalstvo (city administration) constituted a separate administrative- territorial unit which was created by a separate imperial decree in port, border, military-strategic cities with important political importance, and the post governor of a town was equated with the position of governor. Creation of city government in the second half of the nineteenth -- early twentieth centuries. in the non-frontier provinces, it was atypical for the Russian Empire, but in the course of 1901-1917 Kyiv governors and governors-general constantly appealed to the higher imperial authorities with proposals to remove Kyiv from the provincial administration and introduce gradonachalstvo (city administration). Developed by the Ministry of Internal Affairs, the project “Regulations of the Kyiv City Administration” met the requirements of the time and was calculated (a significant increase in staff, estimates of the Kyiv governor of a town, specification of the powers of different authorities -- Kyiv governor, Kyiv mayor, self-governing bodies of city self-government) economic challenges faced by Kyiv (increase of city population, increase in number of factory enterprises, trade operations, higher education institutions, political parties, organizations, various public associations, etc.). Migration of population through the city of Kyiv, pilgrimage to Orthodox shrines, increasing the role of the city in the railway connection caused the revision of the structure and staff of the Kyiv City Police, which according to the “Regulations on the Kyiv City Administration” was reorganized into the Kyiv City Police with a corresponding increase in the number of its employees maintenance. In general, it was planned to remove Kyiv from the provincial administration and form a new administrative-territorial unit -- the Kyiv gradonachalstvo (city administration), which management was transferred to governor of a town, appointed by the emperor at the request of the Minister of Internal Affairs. The police powers of the the Kyiv gradonachalstvo (city administration) were planned to extend not only to the city of Kyiv, but also to its surroundings: Demiyivka, Svyatoshin, Predmostovo, Nikolsky, Kuhmistersk suburbs.

Keywords: Kyiv, Kyiv city administration, project, staff, authority, official.

Останнім часом у історичній науці зростає інтерес до історії місцевого управління. Популярною тематикою серед науковців є вивчення проблем історії функціонування інституту губернаторства, генерал- губернаторства, органів місцевого самоврядування (міського голови, міської думи, земства). В умовах проведення реформи децентралізації в Україні, створення оптимальних механізмів співпраці органів державної влади з органами місцевого самоврядування, відсутності закону про столицю України -- Київ, все більшої актуальності набуває питання створення нових управлінських інституцій, їхніх взаємин з існуючими установами й органами влади, розподіл їхніх повноважень та сфер діяльності. Малодослідженою, але водночас актуальною на сучасному етапі розвитку української державності, проблематикою є історія створення на початку ХХ ст. київського градоначальства, яке практично так і не розпочало своє функціонування у зв'язку із початком революційних подій на весні 1917 р.

Як правило градоначальства створювалися у прикордонних або портових містах Російської імперії: Баку (1906-1917), Керч (1821-1917), Москва (1905-1917), Миколаїв (1900-1917), Одеса 1802-1917), Ростов-на- Дону (1904-1917), Санкт-Петербург (1873-1917), Севастополь (18721917), Ялта (1914-1917), Дальний (1899-1905), Дербент (1860-1863), Ізмаїл (1830-1856), Таганрог (1802-1887), Троїцькославськ (Кяхтинськ) (1851-1863), Феодосія (1802-1829). Тому створення градоначальства у не прикордонній губернії було для Російської імперії не типовим, за виключенням Московського градоначальства (створено 1905 р., у зв'язку із загостренням революційних подій 1905-1907 рр.), що підвищує актуальність нашого дослідження. Як зазначає сучасний український історик В. Дмитрієв, “значення градоначальств як адміністративних одиниць, що виникали у складних умовах приєднання і господарського освоєння земель Північного Причорномор' я, важко переоцінити, вони зіграли позитивну роль у розвитку портових міст півдня України, сприяли їх економічному, культурному, соціальному розвитку”1. Тому питання створення у не портовій, не прикордонній українській губернії міста з градоначальством підвищує актуальність заявленої проблематики. В історіографії питанням історії функціонування інституту градоначальства, ролі та діяльності градоначальників як представників імперської влади на місцях присвячено дослідження таких вітчизняних та зарубіжних вчених, як: О. Бєльського, В. Дмитрієва, О. Поташева/Н. Поташевої, Р. Феденьова/О. Якубовського3 4, І. Юрія. У більшості досліджень, історики, аналізуючи градоначальства як управлінські інституції в українських губерніях Російської імперії, окремо не вивчали питання створення київського градоначальства.

Висвітлення історії створення київського градоначальства, аналіз проекту й причин виділення Києва із губернського управління є метою нашого дослідження. Наукова новизна нашого дослідження полягає в спробі вперше відтворити проект київського градоначальства.

На початку ХХ ст. Київська губернія входила до складу Київського, Подільського та Волинського генерал-губернаторства й складалася із 12 повітів (Київський, Бердичівський, Васильківський, Звенигородський, Канівський, Липовецький, Радомишльський, Сквирський, Таращанський, Уманський, Черкаський, Чигиринський). Очолював губернію київський (цивільний) губернатор до компетенції якого належали як прямі повноваження, очолювати офіційні органи влади й управління (різноманітні присутності, комітети, комісії), так і різні додаткові. Важливою ланкою між вищою державною владою та органами управління у повітах Київської губернії виступало київське губернське правління, колегіальний адміністративний та організаційно-розпорядчий орган у системі місцевих імперських інституцій російської самодержавної влади. Дієвим виконавчим органом у системі органів влади та управління губернського рівня, що здійснював організаційно-координаційні функції, забезпечуючи ефективність реалізації губернатором своїх повноважень виступає канцелярія київського губернатора. у своїй сукупності київський губернатор, київський віце-губернатор, київське губернське правління з відповідними канцеляріями й присутствіями склали київську губернську адміністрацію, яка діючи у рамках чинного російського законодавства, була однією з ланок у системі самодержавного ладу. У 1870 р. згідно з “Міським положенням” у Києві впроваджувалася міська реформа й створювалися органи міського самоврядування (міська дума, міська управа). Сформована внаслідок реформи міського управління Київська міська дума покликана була зайнятися господарським розвитком міста. Київському губернатору надавалися повноваження щодо адміністративного нагляду за діяльністю органів міського самоврядування, що, з погляду сучасного юридичного розуміння державного управління, дозволяє визначити полі- тико-правовий статус губернатора як представника держави, який забезпечує законність рішень, що приймалися органами місцевого самоврядування .

Фактично у Києві наприкінці ХІХ -- на початку ХХ ст. існувало три вертикалі управління генерал-губернаторська, губернаторська, органів міського самоврядування, повноваження яких визначалися різними нормативно-правовими документами.

Станом на початок ХХ ст. кількість населення м. Києва зросла до 450 тис. осіб, а кількість прибулих і вибувших осіб упродовж року, згідно зі списками адресного столу, складало близько 500 тис., функціонувало 132 фабрично-заводських підприємств на яких працювало близько 15 тис. осіб, зросла кількість вищих освітніх установ у яких навчалося 7 тис. студентів (курсантів), збільшилася кількість злочинів (43% вхідних і вихідних справ по канцелярії київського губернатора стосувалися київської міської поліції)11. Відтак, в умовах збільшення населення Києва та Київської губернії (станом на 1902 р. населення Київської губернії становило 4 335 000 осіб), наростаючої соціально-економічної та соціально- політичної кризи, значно збільшилися функціональні обов'язки київського губернатора, що вплинуло на стан внутрішнього діловодства канцелярії останнього, структура та забезпечення якої, за словами губернатора Ф. Трепова не змінювалася згідно з нормами “Тимчасових правил” (1865 р.) й не може відповідати вимогам часу. київське градоначальство губернаторство самоврядування

Таким чином, реорганізація управлінської системи таких важливих суспільно-політичних та економічних центрів Російської імперії як Київ та Київська губернія на початку ХХ ст. стало потребою часу.

На початку ХХ ст., київськими губернаторами та генерал-губернаторами було декілька спроб реорганізувати систему управління губернії й виокремити м. Київ з-під губернського управління. У 1901 р. київський генерал-губернатор М. Драгомиров “ссылаясь на обременность, в ущерб службы, делам киевского губернатора” звернувся до міністра внутрішніх справ з пропозицією ввести у Київській губернії посаду другого віце- губернатора. Така ініціатива не була підтримана у Санкт-Петербурзі. Уже наступного року, за поданням київського губернатора Ф. Трепова та генерал-губернатора М. Драгомирова, міністерством внутрішніх справ було погоджено запровадити у м. Києві обер-поліцейське управління й виділено на його утримання в 1904 р. 84 500 руб., але у зв'язку із “стесненного положения государственного казначейства отстранено [впровадження обер-поліцейського управління. -- Д. Н..] до более благоприятного времени”. У 1904 р. київський генерал-губернатор М. Кей- гельс, у 1906 р. київський генерал-губернатор М. Сухомлинов наполягали на вилученні м. Києва з-під губернського управління і запровадження у ньому все того ж обер-поліцейського управління, що підтримувалося міністерством внутрішніх справ, але не могло, з точки зору останнього, бути реалізованим у зв'язку із входженням Київської губернії до складу генерал-губернаторського управління. У 1909 р. київський губернатор О. Гірс маючи підтримку у міністерстві внутрішніх справ звернувся до київської міської думи розглянути проект штатів київського градоначальства та київської поліції, й висловити свої пропозиції щодо частки у фінансуванні нових органів управління. Комісія з потреб м. Києва, яка розглядала проект впровадження київського градоначальства готова була частково фінансувати утримання новостворених управлінь, але у випадку звільнення міста від земських зборів, що вимагало б від уряду запровадження у Києві окремої земської губернської одиниці.

З початком Першої світової війни система державного управління трансформується до вимог воєнного часу. Як відмічає сучасний український історик О. Кирієнко, розгортання військових дій на теренах імперії фактично виокремлює території, які безпосередньо були пов'язані з ходом воєнних операцій (театр воєнних дій) й території, що стала тиловими. Театр воєнних дій включав фронтову, прифронтову зони та зону тилу армій фронту (Київська губернія перебувала у зоні тилу армії фронту), в яких, як правило, оголошувався воєнний стан. Загальне військове управління на цих територіях здійснювала ставка верховного головнокомандуючого. Іменним імператорським указом Миколи ІІ від 17 липня 1914 р., серед інших губерній Російської імперії, воєнний стан оголошувався і у Київській губернії. Відповідно до наказу головнокомандуючого генерал-ад'ютанта М. Іванова № 26 від 24 липня 1914 р. та на основі статті 14 “Положення про польове управління військ у воєнний час” (1914 р.) запроваджувалася нова система підпорядкування цивільних органів місцевої влади військовій адміністрації. Так, 11 вересня 1914 р. було ліквідовано посаду київського, подільського і волинського генерал- губернатора. Такий стан справ, з правової точки зору, сприяв створенню у Києві градоначальства. Варто відзначити, що принципово питання про виокремлення Києва з губернського управління було прийнято імператором Миколою ІІ ще 8 червня 1914 р. (тобто до початку бойових дій на фронтах Першої світової війни), але через “політичну волю”, фінансові й бюрократичні аспекти не мало практичної реалізації.

13 грудня 1914 р. міністр внутрішніх справ М. Малков посилаючись на такі нормативно-правові акти як: “Пожелания о скорейшем выделении в административном отношении г. Киева из состава Киевской губернии и об учреждении киевского градоначальства” (від 23 травня 1914 р.), “Высочайшее его императорского величества указание на необходимость скорейшего учреждения в г. Киев градоначальства” (від 8 червня 1914 р.), “Высочайше утвержденного особого журнала Совета Министров” (від 30 вересня 1914 р.) подав на розгляд у Раду міністрів заключне рішення щодо впровадження у Києві градоначальства. У висновку свого подання він пропонує:1) запровадити Київське градоначальство на основі розробленого положення; 2) створити поліцію Київського градоначальства; 3) скоротити київське слідче відділення поліції, штатні посади київської міської поліції; 4) для обговорення справ щодо громадського управління м. Києва створити особливе присутствіє у справах міста Києва (у складі градоначальника (голова), губернського предводителя дворянства, помічника градоначальника, голови казенної палати, прокурора окружного суду, голови губернської земської управи або міського голови м. Києва, один гласний Київської міської думи) з відповідною канцелярією та фінансовим забезпеченням.

Водночас у МВС було розроблено “Положення про Київське градоначальство” (1914), яким визначалися головні аспекти функціонування майбутнього інституту влади. Згідно з документом, Київ вилучався з-під губернського управління й утворював нову адміністративно-територіальну одиницю -- Київське градоначальство, управління яким “в административном и полицейском отношении возлагается на градоначальника”, якого призначав імператор за поданням міністра внутрішніх справ. Поліцейські повноваження київського градоначальника планувалося поширити не лише на м. Київ, а і його околиці: с. Деміївку, уроч. Святошин, Передмостову, Нікольську, Кухмістерську слобідки. У віданні київської губернської адміністрації залишалися земсько-господарська сфера м. Києва. Питаннями щодо опіки, попечительства, засвідчення “божевільства й безумства” городян, передачі під суд чиновників градоначальства відносяться до компетенції київського губернського правління.

Повноваження градоначальника щодо міського самоврядування визначалися “Міським положенням” (від 11 червня 1892 р.) й передбачали наступне: 1) за поданням міської управи затверджувати дату чергових виборів до органів міського самоврядування (ст. 24); 2) ухвалювати рішення про “наиболее удобный по местным условиям” спосіб оприлюднення першого варіанту виборчих списків (ст. 35); 3) за поданням міської управи затверджувати остаточний варіант виборчих списків (навіть за умови, якщо його зауваження було не враховано (“с заключением своим по тем возражениям, которые оставлены ею без уважения”) (ст. 36); 3) дозволяти оприлюднювати у місцевих “Губернських відомостях” остаточні виборчі списки, не пізніше як за місяць до початку виборів (ст. 38); 4) у разі виявлення порушень виборчого процесу губернатор “предлагает о том местному по земским и городским или по городским делам присутствию” (ст. 49) або визнати вибори в цілому недійсними, або скасувати обрання окремих гласних (ст. 51-52); 5) дозволяти оприлюднювати у місцевих “Губернських відомостях” остаточний список обраних гласних міської думи (ст. 55); 6) нарівні з гласними вносити на обговорення міської думи питання для обговорення (ст. 67); 7) здійснювати ревізії міських органів самоврядування (ст. 101); 8) затверджувати на посаді членів міських управ, помічників міських голів, міських секретарів (ст. 118); 9) за поданням міської думи, затверджувати осіб для “ближайшего заведывания отдельными отраслями хозяйства и управления”, а у особливих випадках -- виконавчі комісії (ст. 103); 10) звільняти міського секретаря, членів управи та помічників міського голови при наявності їхньої заяви й надавати відпустку міському голові (ст. 122); 11) порушувати питання про притягнення до юридичної відповідальності голову, міського секретаря, членів управи та помічників міського голови у разі виявлення дисциплінарних порушень чи протиправних дій й передавати такі справи на розгляд губернського при- сутствія у земських і міських справах (ст. 148); 12) приймати рішення з питань міського самоврядування, якщо двічі поспіль не відбулося засідання гласних міської думи через відсутність необхідного кворуму для прийняття рішень (ст. 89); 13) затверджувати постанови думи щодо питань господарського життя міста, які перебували у компетенції губернської адміністрації (ст. 78).

Верховенство влади градоначальника як і губернатора у порівнянні з органами та посадовими особами міського самоврядування визначало також правове закріплення за ним виключного права взаємовідносин з центральними органами влади та посадовими особами. Тобто, органи міського самоврядування могли взаємодіяти з відповідними центральними органами влади та посадовими особами лише за посередництва губернатора.

Варто відзначити, що згідно з “Положенням про Київське градоначальство” градоначальник замість київського губернатора мав головувати у всіх присутствіях й колегіальних інституціях при обговорені справ, що стосувалися м. Києва, за виключенням київського губернського правління, губернського у міських справах присутствія, губернського у селянських справах присутствія, губернського про земські повинності присутствія .

Структура управління київського градоначальства складалася з канцелярії, лікарського управління, технічної частини, ветеринарної частини. Очолював управління київського градоначальства -- градоначальник (10 тис. руб.), який мав одного помічника (6 тис. руб.) й 6 чиновників з особливих доручень (3 старших і 3 молодших). До складу канцелярії управління київського градоначальства передбачалося включити секретаря канцелярії, 4-х діловодів, 5-х помічників діловодів, скарбничого (він же екзекутор), помічника скарбничого (він же бухгалтер), архіваріуса. Варто відмітити, що у разі відсутності або хвороби градоначальника його повноваження виконував помічник градоначальника, відповідно повноваження останнього передавалися правителю канцелярії градоначальника. Посадовцями лікарського управління мали були: лікарський інспектор (очолював управління), помічник лікарського інспектора, 3 радника, хімік-фармацевт), діловод, помічник діловода. У відання лікарського управління планувалося передати лікарську, судово-медичну й фармацевтичну частини м. Києва. У своїй роботі лікарське управління керувалося “Уставом врачебного о предметах губернских врачебных установлений” та “Об особых обязанностях губернских врачебных инспекторов”. Для обговорення й вирішення “спеціальних” питань з лікарсько- санітарної частини при лікарському управлінні передбачалося створення “Совещательного присутствия”, яке складалося з лікарського інспектора (головував), помічника лікарського інспектора та дорадчих членів. Окремо також планувалося створити у складі управління київського градоначальства ветеринарно-санітарну частину, на чолі з ветеринарним інспектором, якому для ведення внутрішнього діловодства надавався один чиновник (діловод). Завідуванням державними будівлями, технічно- поліцейський нагляд за громадськими та приватними будинками покладалося на технічну частину управління київського градоначальства. Водночас місця ув'язнення м. Києва, окрім арештантських приміщень канцелярії поліцмейстера й поліцейських дільниць м. Києва, залишалися у віданні київського губернатора. При цьому нагляд за арештантськими приміщеннями, що перебувають у компетенції київського градоначаль- ника мав здійснювати київський губернський інспектор, який “в сем отношении подчиняется руководству киевского градоначальника”. До складу технічної частини управління київського градоначальника мали входили інженер, архітектор, 2 молодших інженери, діловод, помічник діловода.

Отже, всього апарат управління київського градоначальства становив 39 штатних чиновників, на утримання яких виділялося 80,2 тис. рублів. При цьому, на початку ХХ ст. канцелярія київського губернатора складала 10 осіб, з річним кошторисом 10,5 тис. руб., а штат київського губернського правління складав 49 осіб, з кошторисом 45,7 тис. руб. на рік. Відтак, розроблений штат управління київського градоначальства, враховуючи менші функціональні повноваження аналогічних управлінських інституцій, мав більше фінансування й великий штат чиновників, що на нашу думку, відповідало потребам часу й могло забезпечити повноцінну роботу державної інституції.

Окремо було розроблено штат поліції київського градоначальства, яка безпосередньо мала підпорядковуватися останньому. При цьому планувалося ліквідувати київську міську поліцію. Поліція майбутнього київського градоначальства складалася б з таких структурних підрозділів як: зовнішня поліція, поліцейський резерв, слідча частина, канцелярії поліцмейстера та приставу. Всього штат поліції київського градоначальства складався з 1649 осіб, з річним кошторисом у 860 910 руб., що станом на 1914 р. на 1148 осіб й 684 510 руб. більше ніж у штаті й кошторисі київської міської поліції.

Станом на початок 1917 р. питання про впровадження градоначальства у Києві, як зазначалося у київській газеті “Южная копейка”, “в правительственных кругах принципиально решено”, також планувалося розробити положення про впровадження градоначальства у Ризі та Таганрозі, але у зв'язку із початком революційних подій остаточно питання відкриття Київського градоначальства не було вирішено.

Отже, зміни в соціально-економічному, суспільно-політичному житті Києва та губернії стали причиною для перегляду системи управління Київської губернії. Організаційно-структурні заходи щодо реорганізації управління київських губернаторів та генерал-губернаторів на початку ХХ ст. були спрямовані на збільшення чиновницького апарату, створення нових управлінських інститутів (київського градоначальства). Розроблений проект “Положення про київське градоначальство” передбачав збільшення, у порівняні із канцелярією київського губернатора та київським губернським правління, кадрового складу й бюджетного кошторису, що у зв'язку із збільшенням території Києва та числа його населення, було потребою часу, а взаємини київського градоначальника, губернатора, міського голови узгоджувалися розробленим положенням та існуючим законодавством Російської імперії.

REFERENCES

1. Belskii, A. (2010). Administrativno-territorial'noe ustrojstvo Kryma. 200 let istorii: Chast' III. Kerch'-Enikal'skij okrug, Kerch'-Enikal'skoe, Sevastopol'skoe, Feodosijskoe i Yaltinskoe gradonachal'stva Kryma (1774-1919 gg.). Kultura narodiv Prychornomoria -- Culture of the peoples of the Black Sea, (171), 7-11. [in Russian].

2. Dmytriiev, V. (2002). Hradonachal'stva Pivdnya Ukrayiny v ХІХ -- na pochatku ХХ st. [Townships of the Southern Ukraine in the XIX - at the beginning of the XX century] (Candidate's thesis). Simferopol. [in Ukrainian].

3. Fedenov, R., & Yakubovskyi, O. (2002). Pershi hradonachalnyky Odesy: Istorychnyy dosvid upravlinnya mistom. Odesa. [in Ukrainian].

4. Hlyz, Y. (2016). Kyyivs'ka mis'ka duma: struktura, sklad hlasnykh, diyal'nist' (18711914 rr.) [Kyivska duma: structure, warehouse of vowels, dyalnist (1871-1914)] (Candidate's thesis). Kyiv. [in Ukrainian].

5. Kyriienko, O. (2016). Viys'kova tsenzura v ukrayins'kykh huberniyakh Rosiys'koyi imperiyi (lypen 1914 -- zhovten 1917 rr.). Kyiv. [in Ukrainian].

6. Nikolaichuk, D. (2018). Kyyivska hubernska administratsiya (1860-ti -- 1917 rr.): povnovazhennya, struktura, kadrovyy sklad [Kiev Governorate Administration (1860-ti -- 1917 r.): Reward, structure, personnel warehouse] (Candidate's thesis). Kyiv. [in Ukrainian].

7. Potashev, A., & Potasheva, N. (2014). Tahanrohskoe hradonachalstvo -osobaya forma upravlenyya na yuhe Rossyyskoy ymperyy. Humanytarnye y sotsyal'nye nauky -- Humanitarian and Social Sciences, (2), 781-784. [in Russian].

8. Yevtushenko, L. (2009). Orhany derzhavnoyi vlady y mis'koho samovryaduvannya: problemy vzayemodiyi v umovakh mis'koyi reformy 1870 r. Naukovi pratsi [Chornomors'koho derzhavnoho universytetu imeni Petra Mohyly kompleksu "Kyievo- Mohylians'ka akademiia"] -- Scientific Papers [Black Sea State University named after Peter Mohyla complex "KyivMohyla Academy"], (122 (109)), 21-26. [in Ukrainian].

9. Yurii, I. (2009). Hradonachal'stvo i orhanizatsiya torhovo-ekonomichnoho sudo- chynstva na pivdni Rosiys'koyi imperiyi (persha polovyna XIX st.). Aktual'ni problemy derzhavy i prava -- Actual problems of the state and law, (48), 196-201. [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru