Проблеми формування і функціонування об’єднаних територіальних громад Черкащини

Проблема децентралізації влади в Україні є надзвичайно актуальною у науковому середовищі. Разом з тим, малодослідженими залишаються питання реалізації ідей децентралізації влади та зміна повноважень виконавчих органів влади на місцях.

Метою статті є дослідження ідей децентралізації в процесі адміністративного реформування на Черкащині та зміни повноважень органів виконавчої влади на місцях.

Встановлено, яку низку законодавчих та нормативних аспектів слід прийняти, щоб врегулювати проблемні питання процесу формування та розвитку спроможних територіальних громад. Водночас визначено низку проблемних питань, які потребують вирішення для успішного продовження реформи.

Визначено основні напрями та заходи щодо удосконалення законодавчого забезпечення процесу формування спроможних територіальних громад Черкащини.

Обґрунтовано, що результатом реформи з децентралізації влади в Україні має стати формування нової демократичної моделі, що дасть змогу отримати громаді значний об'єм повноважень та контролю над владними справами. Подальші дослідження будуть спрямовані на формування рекомендацій прикладного характеру щодо розвитку об 'єднаних територіальних громад Черкащини.

Ключові слова: територіальні громади, територіальний устрій, місцеві бюджети, стратегія розвитку, децентралізація.

Вступ

Постановка проблеми. Сьогодні можна стверджувати, що реформа місцевого самоврядування та децентралізація влади є однією з найважливіших серед ініційованих в Україні реформ [1]. Підсумком 2018 року стало створення 87,6 об'єднаних територіальних громад, які в цьому році перебуватимуть на прямих міжбюджетних відносинах з Державним бюджетом України. Також є всі підстави для сподівань, що у 2019 році буде успішно продовжено секторальну децентралізацію у сфері освіти, медицини, інших сферах. Водночас подальший процес реформи ставить перед її суб'єктами нові завдання та вимоги. Зокрема, існує проблема з вирішенням статусу районних рад, де територія району повністю перекрита однією або об'єднаними територіальними громадами.

Ще однією проблемою є вирішення питання врегулювання можливості приєднання невеликих населених штабів до міст районного чи обласного значення. Крім того, існують концептуальні пропозиції щодо вдосконалення законодавства України у сфері місцевого самоврядування та децентралізації влади, а це:

- розробка та прийняття Закону щодо здійснення контролю за рішенням органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

- напрацювання Закону про адміністративно - територіальний устрій України;

- закріплення на рівні законів України порядку передачі об'єктів спільної власності;

- прийняття Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Надмірна децентралізація влади та відсутність ефективної системи управління державою роблять Україну вразливою перед соціальними потрясіннями та глобальними викликами. Справжнє самоврядування та дієві реформи є питанням виживання української держави [1].

Підсумовуючи наведене вище, слід зазначити, що органи місцевого самоврядування для підтримки органів виконавчої влади і надалі будуть успішно впроваджувати реформу місцевого самоврядування. У 2018 році було пройдено черговий етап секторальної децентралізації та закладено основи для розвитку реформи у 2019 році.

Водночас, як відмічає Голова АССОГУ Михайло Лаба, на жаль, законодавче регулювання не завжди встигає оперативно реагувати на проблеми, які виникають на практиці, що викликає «буксування» окремих аспектів реформи. Успіх реформи децентралізації багато в чому залежить від того, як новообрані голови селищних рад та вся громада зможуть впоратись із реформуванням медичних й освітніх послуг на територіях, як вони зможуть використовувати власний і державний ресурс [2].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблема децентралізації влади в Україні є надзвичайно актуальною у науковому середовищі. Разом з тим, малодослідженими залишаються питання реалізації ідей децентралізації влади та зміні повноважень виконавчих органів влади на місцях. Методологічною основою дослідження стали праці К. Линьова, В. Ковальова, В. Христенко, В. Авер'янов, І.Грицяк та інші. Однак необхідно зазначити, що дана проблема потребує ще уваги науковців та державних діячів.

Мета статті (постановка завдання). Метою статті є дослідження ідей децентралізації в процесі адміністративного реформування на Черкащині та зміни повноважень органів виконавчої влади на місцях.

Результати дослідження

Реформа децентралізації в Україні хоч і повільно, та, все ж рухається вперед. Сьогодні є ті, хто підтримує процес об'єднання територіальних громад, але й залишаються противники цього процесу.

Черкащина на сьогодні є лідером за темпами створення об'єднаних територіальних громад. Вона може претендувати на одну з кращих в Україні, принаймні в перспективі. За даними центру розвитку місцевого самоврядування фінансово-економічні показники громад, які об'єдналися, говорять самі за себе. Так, власні ресурси громад зросли в 4 рази у порівнянні з тим, що було до об'єднання, загальні ресурси у 8 разів. За словами заступника голови Черкаської ОДА Ярослава Березаня, минулого року було надано 12 млн. грн державної субвенції на Черкаську область, цього року заплановано більше 20 млн. грн.

До місцевих бюджетів протягом 2018 року було сплачено 230,5 млрд. грн, що на 21,6% або на 41 млрд. грн більше, ніж у 2017 році (189,5 млрд. грн). Про це повідомляє РБК України з посиланням на прес-службу ДФС. Також, у службі зазначили, що у 2018 році до зведеного бюджету надійшло 229,9 млрд. грн, податків і зборів на доходи фізичних осіб. Цей показник на 23,8% або 44,2 млрд. грн перевищує надходження 2017 року. Що стосується частки місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України, то вона зросла на 50%. Тобто, місцеві бюджети за 4 роки реформи зросли у 3,4 рази. У 2019 році ця частка має перевищити 51%.

Сьогодні на Черкащині підготовлений до втілення унікальний проект, що охопить 23 об'єднаних територіальних громад у 13 районах області. 23 територіальні громади підписали рамкову угоду про спільну реалізацію проекту з облаштування системи відеоспостереження на території кожної громади. Це унікальний проект, аналогів якому досі не було. Він допоможе створити комфортні та безпечні умови проживання для десятки тисяч мешканців 23 громад. Даний проект спільний для всіх громад, поданий до Державного фонду регіонального розвитку і сподіваємось, що він буде підтриманий [4].

Разом з тим на Черкащині стартує робота над стратегією розвитку на 2021-2027 роки. Саме Черкаська область стала однією з перших в Україні, яка долучилася до розробки Стратегії розвитку на принципах Smart-спеціалізації'. На сьогодні, це одна з трьох областей України, які є на карті ЄС щодо розвитку таких стратегій. Наразі Черкащина розпочинає підготовку, по сутті, найважливішого для неї документу, за яким житиме найближчі роки і вкрай важливо, що стратегії розвитку об'єднаних територіальних громад буде синхронізовано із загальною стратегією розвитку регіону.

Перший заступник Міністра регіонального розвитку будівництва та НСК В'ячеслав Негода в ході онлайн-наради з представниками обласних державних адміністрацій, на якій обговорили питання підготовки регіональних стратегій розвитку на новий програмний період 2021-2027 рр. відмітив, що у системі стратегічного планування регіонального розвитку обов'язково має бути впроваджена Smart-спеціалізація. Він наголосив, що підхід Smart-спеціалізації неможливо впровадити, якщо в процесі підготовки регіональної стратегії виконавці не будуть дотримуватися затвердженої методики, особливо в частині публічного обговорення пріоритетів розвитку з представниками інноваційного та експортно-орієнтованого бізнесу, науковців, агенцій регіонального розвитку. І якщо підготовка стратегій не буде відбуватися у відповідності до затвердженої методики, то регіону буде дуже складно отримати кошти на функціонування стратегій.

Як зазначив, заступник директора Департаменту регіонального розвитку Черкаської ОДА Сергій Даниленко, розробка стратегії буде здійснюватися з урахуванням принципів Smart-спеціалізації та новітнього підходу, що передбачає визначення окремих стратегічних цілей та завдань щодо розвитку видів економічної діяльності, які мають інноваційний потенціал та сприяють трансформації секторів економіки в більш ефективніші [4].

До речі, слід відмітити, що на даному етапі уряд оновлює план дій по децентралізації та ініціює повний етап реформи. Так, Кабінет міністрів України оголосив перехід до нового етапу децентралізації, який передбачає закріплення вже набутих успіхів і завершення формування громад, зміну територіального устрою, чітке розмежування повноважень та функцій контролю різних рівнів управління, а також розвиток форм місцевої демократії, коли жителі можуть висловити свою думку з різних питань не від виборів до виборів, а в будь-який час.

Глава уряду Володимир Гройсман зазначив, що за 5 років з 2014 по 2019 рік Уряду спільно з Парламентом та Президентом вдалося реалізувати перший етап реформи. В Україні сформовано 876 спроможних громад (при плані 1285), місцеві бюджети зросли майже до 234 млрд. грн. У власність громад передано 1,5 млн. га земель сільськогосподарського призначення. Серед нових завдань він визначив: необхідність затвердження нової територіальної основи країни (100 спроможних районів і 1600-1800 спроможних громад); закріплення фінансової самостійності місцевого самоврядування; формування ефективного управління; упорядкування системи державного контролю без дублювання функцій (рис. 1).

Рис.1. Кількість об'єднаних територіальних громад

Сьогодні 68% громадян України живуть в умовах реформи, а 32%, поки що не мають можливостей відчути всі переваги децентралізації з різних причин. Нам потрібно зробити так, аби 100% громадян України отримували нові можливості, нові кошти [3].

Згідно даних, які були озвучені на форумі місцевого самоврядування та 3-му форумі об'єднаних територіальних громад, в об'єднаних 876 територіальних громадах проживають 9 млн. осіб, що складає 25,5% від загальної кількості населення України (рис. 2).

Рис. 2. Кількість жителів в об'єднаних територіальних громадах (млн. осіб)

На сьогодні у багатьох громадах змінюється думка щодо того чи варто об'єднуватись, коли вони бачать, як функціонують сусідні громади, у яких вже цей процес завершено. Варто відмітити, що ще є чимало чинників, які заважають реформуванню. Йдеться насамперед про зацікавлені сторони, зокрема про сільських голів, які не бажають йти на вибори і ризикувати своїми посадами. Іноді протидію здійснюють і представники органів районної влади, які бояться втратити ресурси та повноваження, адже створення об'єднаних територіальних громад супроводжується переформатуванням органів влади та зміною акцентів в управлінні на користь громад.

Є і ще один момент, коли окремі громади, які внаслідок процесу децентралізації вже збагатилися і не бажають ділитися своїми доходами із менш заможними сусідами. Мають місце і певні законодавчі програми, які уповільнюють процес децентралізації. Проте, процес пішов і його вже не зупинити, інша справа - яких зусиль потрібно для реалізації цієї реформи. І тому виникає питання - що буде далі? Ряд питань, як відмічають науковці, щодо існування об'єднаних територіальних громад залишаються закритими: чи буде і надалі об'єднання; яким чином будуть проходити вибори; що робитимуть слабші сторони громади; якою буде подальша позиція держави тощо. Тому подальша успішна реалізація реформи територіальної організації влади та місцевого самоврядування на засадах децентралізації вимагає продовження роботи над удосконаленням законодавчо-нормативного забезпечення реформи [5].

Для того, щоб успішно йшов процес децентралізації в регіонах, необхідно прийняти низку найважливіших законопроектів, які вже понад рік чекають свого розгляду, а саме:

- Законопроект №8051 «Про засади адміністративно-територіального устрою України» (один з найважливіших законопроектів, за допомогою якого можна провести декомунікацію українського законодавства у частині адміністративно-територіального устрою). Завдяки цьому законопроекту стане можливим закінчення першого етапу реформи і проведення виборів до місцевих рад 2020 року вже на новій основі;

- Законопроект № 8369 «Про службу в органах місцевого самоврядування». Він мав би дати можливість залучити нових фахівців на місцях, запровадивши нові підходи до вирішення кадрової проблеми. Після його ухвалення органи місцевого самоврядування зможуть формувати сталий склад працівників, пропонуючи належні умови праці;

- Законопроект № 9441 «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Ця законодавча ініціатива щодо перспективних планів формування територіальних громад має на меті удосконалення процедури затвердження перспективних планів. Даний законопроект дасть можливість спростити процедуру формування перспективних планів і надасть право затверджувати їх виключно Кабінету Міністрів України;

- Законопроект №6150 «Про державну реєстрацію актів цивільного стану». Цей законопроект суттєво спрощує процедуру надання адміністративних послуг у сфері державної реєстрації органів цивільного стану і передає ці повноваження разом з відповідними зборами на місцевий рівень;

- Законопроект № 6403 «Про внесення змін до закону «Про регулювання містобудівної діяльності». Він стосується просторового планування в об'єднаних територіальних громадах. Після прийняття цього законопроекту об'єднані територіальні громади зможуть затверджувати єдиний документ з просторового планування - план об'єднаної громади [2].

На переконання експерта Реанімаційного пакету реформ Івана Лукері, якщо парламент розгляне ці законопроекти, децентралізація зможе вийти на новий рівень.

Основними кроками реформи на 2019-2020 роки є:

- завершення формування спроможних громад;

- створення нових ефективних районів;

- чіткий розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування і державою;

- підвищення ролі громадян у вирішенні питань розвитку територій;

- місцеві вибори у 2020 році - на новій територіальній основі громад і районів.

Якщо подивитися на карту об'єднаних громад, то ми можемо побачити нерівномірність їх утворення. В одних областях кількість сягає до 60 (Дніпропетровська область), а в інших коливається на рівні 10-15 (Закарпатська, Київська, Харківська області та інші). Виникає питання щодо кількості об'єднаних територіальних громад, яка різниться на різних джерелах. Це пояснюється очевидно тим, що процес створення об'єднаних територіальних громад є багатоетапним і вибори - останній етап. Це наглядно можна побачити в Законі України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», де виділяються наступні етапи створення об'єднаних територіальних громад, а саме:

- ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад;

- підготовка проектів рішень та рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та схвалення їх місцевими радами;

- подача рішень облдержадміністрації для надання висновку;

- прийняття рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад;

- проведення виборів;

- реорганізація органів місцевого самоврядування.

Слід відмітити, що згідно Закону України «Про місцеві вибори» вибори проводяться одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень рад голів, старост, обраних на попередніх чергових місцевих виборах, а це 2020 рік. Отже, всі об'єднані територіальні громади, навіть утворені у 2018-2019 роках, повинні провести чергові вибори у 2020 році. Вважається, що така ситуація підведенням усіх під єдині строки є логічною не лише з державної, але й з партійної позиції. Для держави постійні вибори є «головним болем», що змушує весь час приділяти час закону процесу. Згідно статті В'ячеслава Негоди, першого заступника Міністра Мінрегіону, у журналі «Стратегія розвитку», кінцевою датою завершення реформи значиться 2021 рік.

Якщо орієнтуватися на виборче законодавство, то чергові вибори у жовтні 2020 року мають стати своєрідним завершенням об'єднання громад:«Останні» об'єднані громади почнуть функціонувати у 2021 році. Дана схема здається на сьогодні найбільш вірогідною. На нашу думку, чинником, що вплине на об'єднання громад, будуть президентські та парламентські вибори 2019 року. Від розстановки сил та позицій залежатиме наявність «кредиту довіри» та можливості діяти на регіональному рівні.

Висновки

Децентралізація відкриває значні перспективи для забезпечення спроможності місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання сільської громади, підвищення ролі громадян, їх впливу на процес прийняття й втілення рішень щодо забезпечення умов соціального та економічного розвитку суспільства. Результатом реформи з децентралізації влади в Україні має стати формування нової демократичної моделі, що дасть змогу отримати громаді значний об'єм повноважень та контролю над владними справами.

Список використаних джерел

1. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 № 333-р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/3 33 -2014-%D 1%80#n8.

2. Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020» [Електронний ресурс]: Указ Президента України № 5/2015 від 12.01.2015 р. - Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/18688.html.

3. Гройсман, В. Процеси ценраралізації та децентралізації в сучасному державному управлінні / В. Гройсман / Теорія і історія державного управління // Державне управління та місцеве самоврядування. - 2015. - Вип. 2 (25). - С. 26-37.

4. Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування Мінрегіону станом на серпень 2018 року.

5. Мінченко, Р. М. Проблеми децентралізації державної влади і їх взаємодія з місцевим самоврядуванням в Україні / Р. М. Мінченко // Держава і право. Юрид. і політ. науки. - 2008. - Вип. 39. - С. 299-308.

References

1. Pro shvalennja Koncepcii' reformuvannja miscevogo samovrjaduvannja ta terytorial'noi' organizacii' vlady v Ukrai'ni (2014). Retrieved from http://zakon2.rada.gov.ua [in Ukrainian].

2. Strategija stalogo rozvytku «Ukrajna - 2020» Retrieved from http://zakon3.rada.gov.Ua/laws/show/5/2015 [in Ukrainian].

3. Hrojsman, V. (2015). Tsenraralizatsiyi processes and decentralization in modern government. Derzhavne upravlinnia ta mistseve samovriaduvannia, 2(25), 26-37 [in Ukrainian].

4. Monitoring of the process of decentralization of power and reformation of local self-government of the Ministry of Regional Development as of August 2018 [in Ukrainian].

5. Minchenko, R. M. (2008). Problemy detsentralizatsii derzhavnoi vlady i yikh vzaiemodiia z mistsevym samovriaduvanniam v Ukraini [Problems of decentralization of state power and their interaction with local self-governance in Ukraine]. Derzhava i pravo, 39, 299-308 [in Ukrainian].

Аннотация

Проблемы формирования и функционирования объединенных территориальных обществ Черкащины

Дяченко Николай Иванович, Чукина Иванна Валерьевна.

Проблема децентрализации власти в Украине является чрезвычайно актуальной в научной среде. Вместе с тем, малоисследованными остаются вопросы реализации идей децентрализации власти и изменении полномочий исполнительных органов власти на местах.

Ключевые слова: территориальные общины, территориальное устройство, местные бюджеты, стратегия развития, децентрализация.

Abstract

Problems of formation and functioning of the joint territorial societies of Cherkaschina

Diachenko Mykola I., Chukina Ivanna V.

The problem of decentralization of power in Ukraine is extremely relevant in the scientific environment. At the same time, issues of realization of ideas ofpower decentralization and change of local executive authorities power remain unexamined.

The purpose of the article is to study the ideas of decentralization in the process of administrative reform in Cherkasy region and to change the powers of local executive power bodies. Methods of statistical analysis have been used to determine the dynamics of financial and economic indicators of the development of communities that united; theoretical generalization - for the formulation of author's provisions on strategic planning of the development of united territorial communities; systematization - to substantiate the development directions for the period 2019-2020.

The article analyzes the dynamics of the formation of territorial communities, development of legislative, normative and institutional support for the implementation of the reform of the territorial organization of power on the basis of decentralization. It has been established which number of legislative and normative aspects should be taken into account to resolve the problematic issues of the formation and development of capable territorial communities. At the same time, a number of problem issues have been identified which need to be resolved for the successful continuation of the reform.

Key words: territorial communities, territorial system, local budgets, development strategy, decentralization.

Размещено на Allbest.ru