Програмування розвитку місцевого самоврядування: регіональний досвід і сучасні виклики

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Програмування розвитку місцевого самоврядування: регіональний досвід і сучасні виклики

Євген Удод

У статті висвітлено передумови розроблення, фази життєвого циклу та змістове наповнення складових «Програми розвитку місцевого самоврядування у Дніпропетровській області на 2012-2021 роки».

Здійснено періодизацію із визначенням трьох програмних етапів, ключових подій, досягнень і викликів реалізації регіональної Програми. Встановлено, що протягом перших двох операційних етапів (2008-2011 рр.) були отримані суттєві результати, які забезпечили подальший «проривний» рух місцевого самоврядування області у процесах децентралізації. Показано, що Дніпропетровська область є лідером процесів децентралізації: станом на початок 2020 р. утворено 71 ОТГ.

Проаналізовано обсяги фінансування Обласного конкурсу проектів і програм розвитку місцевого самоврядування і визначено, що необхідно продовження практики проведення щорічного Обласного конкурсу. Акцентовано на тому, що процес децентралізації зумовив нові виклики, на які мають відповісти органи місцевого самоврядування в умовах здійснення принципово нових завдань під час реалізації наступного етапу Програми у 2016-2021 рр.

Визначено, що у 2020-2021 рр. актуалізуються такі додаткові виклики: завершення процесів добровільного об'єднання територіальних громад, активізація приєднання до спроможних громад; критична необхідність підсилення програм диверсифікації економіки моногалузевих населених пунктів; організація життєдіяльності регіону в умовах пандемії COVID-19.

З урахуванням результатів сучасних наукових досліджень запропоновано сім скоригованих пріоритетних цілей поточного етапу Програми. Представлено оновлену систему ключових принципів і цінностей регіональної Програми розвитку місцевого самоврядування, яка формалізує ключові принципи (відкритість; активний внутрішній діалог; спадкоємність досвіду; проектування процесів місцевого розвитку на стратегічному та операційному рівнях; системна підтримка проектів місцевого розвитку; проектно-цільове фінансування місцевих громад; обґрунтований розподіл залучених та бюджетних ресурсів) та цінності (проактивність; продуктивність; перспективність), що забезпечать успішність програмування розвитку місцевого самоврядування на регіональному рівні в умовах сучасний викликів.

Ключові слова: децентралізація, об'єднана територіальна громада, проект, програма, місцева рада, система підтримки, цінності, принципи

The article examines the "Program for the development of local government in the Dnipropetrovsk region for 2012 -2021" prerequisites for development, phases of the life cycle and components' content.

Periodization was carried out with the definition of three Program stages, key events, achievements and challenges of the regional Program implementation. It is established that during the first two operational stages (2008-2011) significant results were obtained, which ensured further "breakthrough" movement of region local self-government in the decentralization processes. It is shown that Dnipropetrovsk region is a leader in decentralization processes: as of the beginning of 2020, 71 amalgamated territorial communities have been formed.

The volumes of funding of the "Local self-government development projects and programs regional award" are analysed and it is determined that it is necessary to continue the practice of annual Regional award. It is emphasized that the process of decentralization has caused new challenges to be met by local governments in the implementation of fundamentally new tasks during the implementation of the next stage of the Program in 2016-2021.

In particular, it is determined that in 2020-2021 the following additional challenges are relevant: territorial communities voluntary amalgamation processes' completion & joining affluent communities' intensification; the critical need to strengthen programs for mono-industry settlements' economy diversification; regional vital activity's organization in the conditions of the COVID 19 pandemic.

Taking into account the results of modern scientific research, seven adjusted priority goals of the Program current stage are proposed. An updated system of the Regional Local Government Development Program's key principles and values is presented, which formalizes key principles (openness; active internal dialogue; continuity of experience; design of local development processes at strategic and operational levels; systematic support for local development projects; local communities' project targeted financing; reasonable distribution of the budgetary resources and values involved) and values (proactive; productive; promising) that will ensure the success of the local self government development programming at the regional level in today's challenges.

Keywords: decentralization, amalgamated territorial community, project, program, local council, support system, values, principles

В статье исследованы предпосылки разработки, фазы жизненного цикла и содержательное наполнение составляющих «Программы развития местного самоуправления в Днепропетровской области на 2012-2021 годы».

Осуществлена периодизация с определением трех программных этапов, ключевых событий, достижений и вызовов реализации региональной Программы. Установлено, что в течение первых двух операционных этапов (2008-2011 гг.) были получены существенные результаты, которые обеспечили дальнейший «прорыв» местного самоуправления области в процессах децентрализации. Показано, что Днепропетровская область является лидером процессов децентрализации: по состоянию на начало 2020 г. созданы 71 объединенная территориальная община. Проанализированы объемы финансирования Областного конкурса проектов и программ развития местного самоуправления и определено, что необходимо продолжение практики проведения ежегодного Областного конкурса. Акцентировано на том, что процесс децентрализации обусловил новые вызовы, на которые должны ответить органы местного самоуправления в условиях осуществления принципиально новых задач при реализации следующего этапа Программы в 2016-2021 гг. В частности, определено, что в 2020-2021 гг. актуализируются такие дополнительные вызовы: завершение процессов добровольного объединения территориальных общин, активизация присоединения к самодостаточным общинам; критическая необходимость усиления программ диверсификации экономики моноотраслевых населенных пунктов; организация жизнедеятельности региона в условиях пандемии COVID-19. С учетом результатов современных научных исследований предложено семь скорректированных приоритетных целей текущего этапа Программы. Представлена обновленная система ключевых принципов и ценностей региональной Программы развития местного самоуправления, которая формализует ключевые принципы (открытость; активный внутренний диалог; преемственность опыта, проектирование процессов местного развития на стратегическом и операционном уровнях; системная поддержка проектов местного развития; проектно-целевое финансирование местных общин; обоснованное распределение привлеченных и бюджетных ресурсов) и ценности (проактивность; производительность; перспективность), которые обеспечат успешность программирования развития местного самоуправления на региональном уровне в условиях современных вызовов.

Ключевые слова: децентрализация, объединенная территориальная община, проект, программа, местный совет, система поддержки, ценности, принципы

Постановка проблеми.

В сучасних умовах реформи децентралізації та територіальної організації влади посилення ролі місцевих територіальних громад потребувало нових підходів та ресурсів для підвищення їх інституційної, фінансової спроможності, формування повноцінних територіальних спільнот базового рівня з високопрофесійним кадровим корпусом. Базовим елементом ефективної системи влади в Україні мають стати спроможні громади.

Процес децентралізації влади, що розпочався в Україні в 2014, призвів до створення в 2015 році перших об'єднаних територіальних громад. За даними національного щомісячного моніторингу за період 2015-2019 рр. було створено 1009 ОТГ, у яких проживає 11,3 млн. осіб, що складає 32,1 % від загальної чисельності населення України [9]. Дніпропетровська область є лідером процесів децентралізації: утворено 71 ОТГ, три громади очікують рішення ЦВК про призначення перших виборів. Серед факторів, які забезпечили успішність зазначених процесів в області визначають належне програмування розвитку місцевого самоврядування. Аналіз досліджень і публікацій. Дослідження процесів регіонального та місцевого розвитку, зокрема, підходів та інструментарію розроблення програм та проектів розвитку територій та громад присвячено роботи українських науковців О. Безуглого, Ю. Борисенка, О. Бобровської, В. Вакуленка, О. Васильевої, С. Газарян, Т. Кравченко, Н. Костіної, Т. Маматової, В. Мамонової, О. Медведевої, Ю. Молодожен, В. Молоканової, В. Рача, А. Ткачука, В. Толкованова, І. Чикаренко, Ю. Шарова та інших [1-3; 5-8; 10; 12-16]. Однак залишаються недостатньо дослідженими питання формування спеціалізованих систем підтримки різних рівнів управління в умовах постійного поширення управління програмами та проектами регіонального та місцевого розвитку в Україні.

Мета статті охарактеризувати передумови розроблення, фази життєвого циклу, змістовного наповнення складових «Програми розвитку місцевого самоврядування у Дніпропетровській області на 2012-2021 роки» та формалізувати основні принципи й цінності, що забезпечать успішність програмування розвитку в умовах сучасних викликів.

Виклад основного матеріалу.

Перерозподіл повноважень і ресурсів від центральної влади до місцевої, процеси де централізації влади вимагають від органів місцевої влади здійснення нових функцій, виконання принципово нових завдань, що пов'язані із зміцненням матеріально-технічної бази органів місцевого самоврядування, належного інформаційного забезпечення депутатського корпусу всіх рівнів, розвитку компетентності посадових осіб органів місцевого самоврядування. Потреба в цільовій регіональній програмі виникла у зв'язку з вивченням діяльності органів місцевого самоврядування та виявленням актуальних проблем, пов'язаних з фінансовим забезпеченням, наданням органами місцевого самоврядування якісних адміністративних та громадських послуг населенню, ефективним управлінням місцевим господарством, комплексним соціально економічним розвитком населених пунктів, забезпеченням належної взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, формуванням і зміцненням власної дохідної бази місцевого самоврядування, функціонуванням об'єктів комунальної власності та якістю комунальних послуг, підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування у відповідних навчальних закладах, відсутністю в достатній кількості навчально-методичного матеріалу, інформаційного ресурсу для вирішення проблем місцевого розвитку.

Визначені проблеми свідчили про необхідність упровадження комплексу заходів щодо розвитку місцевого самоврядування у Дніпропетровській області для функціонування територіальних громад, розташованих на її території. У травні 2007 р. прийнято Програму розвитку місцевого самоврядування у Дніпропетровській області на 2007-2011 рр. (далі Програма), яка згодом стала прикладом та стимулом для розробки відповідних програм іншими регіонами України. Враховуючи актуальність Програми, депутати на ступних двох скликань двічі її подовжували (на десятій сесії шостого скликання у грудні 2011 р. та на шостій сесії сьомого скликання у жовтні 2016 р.) [4].

Метою Програми визначено створення належних умов роботи для органів місцевого самоврядування різних рівнів у Дніпро петровській області, надання допомоги у процесах їх трансформації та адаптації до нових політичних і соціально економічних умов, сприяння збільшенню ефективності їх роботи загалом, а також сприяння підвищенню ефективності діяльності місцевих рад, поліпшенню їх матеріально технічного забезпечення та для вирішення таких нагальних потреб громад:

1. Необхідність постійного навчання та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування, голів постійних комісій місцевих рад, представників депутатського корпусу.

Проблема навчання і підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування набула особливої актуальності. Передбачалося щорічне підвищення кваліфікації близько 800 працівників та посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів рад всіх рівнів, зарахованих до кадрового резерву на відповідні посади.

2. Відсутність належних умов для організації особистого прийому громадян у віддалених населених пунктах. Саме сільські, селищні та районні ради в першу чергу потребували створення необхідних умов для роботи, забезпечення необхідним обладнанням, засобами зв'язку, транспортом. На перший квартал 2007 р. більше ніж 90 % приміщень сільських та селищних рад потребували ремонту, з них 41 %капітального, 15 % рад взагалі не мали власного приміщення. Лише 22 % приміщень сільських і селищних рад мали елементарні побутові умови, 64 % мали лише опалення, а у 9 % взагалі були відсутні побутові умови, включаючи опалення. Необхідний загальний обсяг коштів на капітальний ремонт приміщень сільських та селищних рад станови більше ніж 15 млн грн. Переважна більшість приміщень не були пристосовані для відвідувань людьми з обмеженими фізичними можливостями.

3. Недостатність забезпечення автотранспортом сільських, селищних рад. Для створення належних умов організації особистого прийому громадян у віддалених населених пунктах та виконання сільськими, селищ ними головами власних та делегованих повноважень необхідно було забезпечення автотранспортом. З 234 автомобілів, які знаходились на балансі сільських, селищних та міських рад (міст районного значення), переважна більшість на той час вже відпрацювала свій ресурс понад нормативні терміни і підлягала списанню та заміні, 26 знаходилися в неробочому стані, 194потребували ремонту, 26 з них капітального, 100 рад взагалі не мали автомобілів. Програмою передбачалося виділення коштів на придбання 80 одиниць автотранспорту для сільських та селищних рад.

4. Відсутність у місцевих органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування систем управління якістю адміністративних послуг відповідно до національних або міжнародних (КО 9001). Надання якісних послуг було та є пріоритетним у діяльності органів місцевого самоврядування. Тому питання інформаційного забезпечення діяльності рад, своєчасного інформування рад щодо змін у законодавстві України, оперативного зв'язку органів місцевого самоврядування, реагування на нагальні потреби та потреби жителів регіону потребувало термінового вирішення проблем інформатизації, у першу чергу, районних, сільських та селищних рад. З метою створення єдиної системи інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування області заходами програми передбачалося комплектування місцевих рад модемним зв'язком, забезпечення якісним ліцензійним програмним продуктом, створення в кожній районній раді області інформаційних центрів, проведення єдиної технічної політики в цьому напрямі.

5. Відсутність інноваційного підходу до вирішення питань розвитку території з боку органів місцевого самоврядування. Система участі у Всеукраїнському конкурсі проектів і програм розвитку місцевого самоврядування потребувала запровадження щорічного Обласного конкурсу проектів і програм розвитку місцевого самоврядування і конкурсу благоустрою серед населених пунктів, практика проведення якого сприяла би ефективному вирішенню завдань розповсюдження позитивного досвіду.

6. Недосконалість системи висвітлення діяльності депутатів усіх рівнів та керівництва органів місцевого самоврядування. На явна на той час система висвітлення діяльності депутатів усіх рівнів та керівництва органів місцевого самоврядування створю вала неможливість вивчення, узагальнення і розповсюдження позитивного досвіду роботи міських, районних, сільських та селищних рад у вирішенні питань, пов'язаних з життєдіяльністю територіальних громад, організації ефективної взаємодії депутатів усіх рівнів.

У життєвому циклі Програми на фазі реалізації за результатами дослідження визначено три програмні етапи, які складаються, переважно, з дворічних операційних етапів (табл. 1). Змістовне наповнення операційних етапів представлено через опис ключових подій, досягнень та викликів зовнішнього та внутрішнього середовища Програми.

Уже протягом перших двох операційних етапів (2008-2011 рр.) були отримані суттєві результати, які забезпечили подальший «проривний» рух місцевого самоврядування області у процесах децентралізації:

1. 334 сільські, селищні та міські ради міст районного значення, 22 райони Дніпропетровської області підключено до регіональної ІТ-мережі: областьмісто/район, районсільська/селищна рада, місто районного значення з наданням доступу до мережі Інтернет, системи корпоративної електронної пошти, системи антивірусного захисту інформації та нормативно-правової бази «ЛІГА:ЗАКОН». Усі органи місцевого самоврядування пройшли відповідне навчання щодо володіння навичками інформаційно-комунікаційних технологій.

2. Створено та впроваджено офіційні веб-сайти 22 районів Дніпропетровської області. Усі вебсайти мають єдину доменну зону dp.gov.ua, типову інформаційну структуру та хостинг на базі телекомунікаційного центру області.

3. Електронний документообіг є базовим елементом формування регіональної ІТ-інфраструктури, що забезпечує юридичну значимість і інформаційну безпеку електронних форм взаємодії органів влади між собою, а також із громадянами й організаціями та стимулює перехід на новий рівень якості державного управління і надання послуг громадянам і організаціям на основі ІКТ.

4. Забезпечено розвиток регіональної мережі пунктів колективного доступу населення до публічної інформації шляхом встановлення 22 інформаційних сенсорних кіосків у приміщеннях районних рад області. Усі кіоски об'єднані в єдину інформаційну мережу, підключені до центральної бази даних (ТКЦ області).

5. Створено Регіональний віртуальний офіс електронних адміністративних послуг Дніпропетровської області [11], що представляє собою систему веб-порталів та забезпечує, для заявників джерело актуальної, повної, несуперечливої та точної інформації про всі послуги, а також можливість отримання цих послуг за принципом «єдиного вікна»; для місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування інструмент системи надання якісних адміністративних послуг та організації міжвідомчої взаємодії.

6. Створено типові веб-сторінки 334 сільських, селищних та міських ради міст районного значення 22 районів Дніпропетровської області.

7. Проведено більше 50 семінарів, участь в яких взяли понад 1000 працівників органів місцевого самоврядування.

Таблиця 1. Програмні етапи та ключові події «Програми розвитку місцевого самоврядування у Дніпропетровській області на 2012-2021 роки»