Теоретичні засади формування та розвитку інституту районної у місті адміністрації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління

Національної академії державного управління при Президентові України

Теоретичні засади формування та розвитку інституту районної у місті адміністрації

Я.Б. Єдинак

Анотація

Досліджено теоретичні засади формування та розвитку інституту районної у місті адміністрації в умовах децентралізації державної влади. Здійснено обґрунтування методологічних підходів до формування та розвитку інституту районної у місті адміністрації. Показано, що в науковій та нормативно-правовій базі питання формування та розвитку виконавчого органу міської ради як районна у місті адміністрація недостатньо досліджено. Нормативно-правова база сучасного місцевого самоврядування України має глибокі прочалини в частині такого інституту місцевого самоврядування, як районна у місті адміністрація. Обґрунтовано основні складові з формування та розвитку інституту районної у місті адміністрації. Встановлено, що цей інститут місцевого самоврядування виник унаслідок практичної діяльності з управління міським господарством та легалізував свою структуру і форму виключно на рівні актів місцевого самоврядування. Виявлено, що проблема теоретико-методологічного аналізу сутності формування та розвитку інституту районної у місті адміністрації не стала до цього часу предметом наукового дослідження. З'ясовано, що поза увагою науковців залишилося питання теоретичного обґрунтування сутності нового інституту місцевого самоврядування та його вплив на підконтрольну адміністративно-територіальну частину міста.

Ключові слова: публічна адміністрація; район у місті; громада району у місті; виконавчо-розпорядча діяльність; місцеве самоврядування

Summary

Formation of local government system in the cities with district division in Ukraine is the reason of improvement of such local government as a city district administration. The process of formation and development of the district administrations in the cities has begun in Ukraine since 90-s years of 20th century. Moreover the development of a new mechanism of management of cities with district division involved the elimination of duplication of powers between the city and district councils in the city and involved better efficiency in decision making. For a long time the political scientist consider district administrations in the cities as intermediate form of government and form of realization of urban policy. That's why the main aim of research is theoretical basis of institute of state administrations in the cities. The study analyzed concept of district administrations in the cities. Current legislation in the branch of local authority hasn't definition of district administrations in the cities as the body of executive power. Legitimacy of district administrations in the cities is confirmed by article 11 of the Law «About local government in Ukraine», which says that executive bodies of village, town, city, district councils in the cities are their executive committees, units, departments and other executive bodies. In this way we can say that district administrations in the cities are «other executive bodies». According to this statement the governance the district in the cities through the district administrations is absent in scientific literature and in the laws about local government in Ukraine. As a result we can make conclusion that district administrations in the cities are executive regulatory body of the general power of city council. This body implements the main difficult tasks of district level and coordinates implementations of city council decisions and mayor orders at the territory of district within the powers and in the ways determined by the city council.

Keywords: public administration; district in the city; community of the district in the city; executive and administrative activity; local government

Аннотация

районний місто адміністрація

Исследованы теоретические основы формирования и развития института районной в городе администрации в условиях децентрализации государственной власти. Осуществлено обоснование методологических подходов к формированию и развитию института районной в городе администрации. Показано, что в научной и нормативно-правовой базе вопросы формирования и развития исполнительного органа городского совета как районная в городе администрация недостаточно исследованы. Нормативно-правовая база современного местного самоуправления Украины имеет глубокие провалы в части такого института местного самоуправления, как районная в городе администрация. Обоснованы главные составляющие по формированию и развитию института районной в городе администрации. Установлено, что этот институт местного самоуправления возник вследствие практической деятельности по управлению городским хозяйством и легализовал свою структуру и форму исключительно на уровне актов местного самоуправления. Выявлено, что проблема теоретико-методологического анализа сущности формирования и развития института районной в городе администрации не стала до сих пор предметом научного исследования. Выяснено, что вне поля зрения ученых остался вопрос теоретического обоснования сущности нового института местного самоуправления и его влияние на подконтрольную административно-территориальную часть города.

Ключевые слова: публичная администрация; район в городе; община района в городе; исполнительно-распорядительная деятельность; местное самоуправление

Постановка проблеми. Розбудова системи місцевого самоврядування в містах з районним поділом в Україні зумовлює необхідність удосконалення сучасного інституту місцевого самоврядування як районна у місті адміністрація. Починаючи з 90-х років XX ст. в Україні розпочався процес формування та розвитку інституту районної у місті адміністрації. Розробка нового дієздатного механізму управління містами з районним поділом передбачала усунення дублювання повноважень між міською і районними у місті радами та підвищення оперативності у прийнятті рішень. Довгий час районна у місті адміністрація як проміжна форма управління районами міста розглядалася як засіб реалізації міської політики серед районів міста. В той же час постійні трансформаційні підходи до управління районами міста і містом зокрема зумовлюють необхідність комплексного вивчення сучасного стану районних у місті адміністрацій та їх вплив на розвиток підконтрольних територій.

Аналіз досліджень і публікацій. Діяльності представницьких органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом присвячені праці таких дослідників як: М. Баймарутов, В. Борденюк, Є. Бородін, О. Батанов, О. Конотопцев, В. Куйбіда, Т Кравцова, А. Романюк, Т Мацелик, В. Нікітін, І. Павлов та інші. Переважна більшість наукових праць спрямовані на дослідження сутності районних у місті рад, реалізації власних повноважень, їх співвідношення та взаємодія з органами державної влади, доцільності існування районних у місті рад через взаємозв'язок між депутатами та населенням районів міста, аналіз діяльності у містах зі спеціальним статусом державних адміністрацій. У той же час поза увагою науковців залишається питання теоретичного обґрунтування визначення інституту районної у місті адміністрації.

Метою дослідження є теоретичне обґрунтування визначення інституту районної у місті адміністрації.

Виклад основного матеріалу. Досліджуючи питання формування та розвитку інституту районної у місті адміністрації необхідно дослідити якомога чіткіше саму сутність районної у місті адміністрації, її понятійну визначеність. Наразі чинне законодавство в сфері місцевого самоврядування не оперує визначенням районної у місті адміністрації як виконавчого органу міської ради. При дослідженні легітимності діяльності районних у місті адміністрацій виявляється той факт, що при створенні районних у місті адміністрацій міські ради керуються ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка визначає, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їхні виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи [21]. Тобто можна припустити, що під формулюванням «інші виконавчі органи» міські ради закладають зміст - районні у місті адміністрації. Така сама схема створення районних у місті адміністрацій простежується і в попередньому Законі України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», ст. 32 якого визначала, що виключною компетенцією виконавчого комітету Ради народних депутатів є утворення, реорганізація та ліквідація відділів, управлінь та інших органів виконавчого комітету в межах затверджених Радою структур [22].

Крім того, є незрозумілою та обставина, що такий складаний за своєю природою виконавчий орган, як районна у місті адміністрація у базовому Законі згадується лише під формулюванням «інші виконавчі органи», в той час, коли такі прості за своєю природою виконавчі органи як відділи, управління - прямо визначені у цьому ж законі. З огляду на це, досить дивним є той факт, що з моменту утворення нового інституту місцевого самоврядування як районна у місті адміністрація (1994 р.) ні науковці, ні законодавці не спромоглися надати теоретичне обґрунтування визначення сутності нового інституту місцевого самоврядування та його вплив на підконтрольну адміністративно-територіальну частину міста. Слід зауважити, що лише два науковці А. Романюк та В. Куйбіда дали оцінку новій формі проміжного управління районами міста через районні у місті адміністрації як виконавчі органи міської ради, а саме: А. Романюк вважає, що районні у місті адміністрації не безпосередньо формують політику, а здійснюють оперативне управління районами міста [27]. У той же час В. Куйбіда вважає, що районні у місті адміністрації здійснюють безпосередні виконавські функції міської ради [11]. Зазначена обставина актуалізує необхідність до глибшого наукового дослідження поняття районна у місті адміністрація. Вирішення цієї проблеми повинно розглядатися через призму трьох головних складових, які лежать в основі управління частинами території міста. Такими складовими є район у місті, громада району у місті та публічна адміністрація, які у своїй сукупності визначають системний взаємозв'язок з організації управління районами у місті з боку міської ради.

Досліджуючи сутність районної у місті адміністрації насамперед потрібно розглянути термін «район у місті» у загальному його розумінні. Конституційним Судом України були надані роз'яснення, викладені в рішенні у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів «район» та «район у місті», які застосовуються в п. 29 ч. 1 ст. 85, ч. 5 ст. 140 Конституції України, і поняття «організація управління районами в містах», яке вживається в ч. 5 ст. 140 Конституції України та в ч. 1 ст. 11 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», а також щодо офіційного тлумачення положень п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України, п. 41 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації районів у місті. Обсяг повноважень міських рад встановлюється Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами України. Під термінами «район», що використовується в п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України, і «район у місті», що вживається в ч. 1 ст. 133, ч. 5 ст. 140, ч. 1 ст. 142 Конституції України і відповідно в абз. 3 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом. Під терміном «організація управління районами в містах», що міститься в ч. 5 ст. 140 Конституції України, в системному зв'язку з її ст. 142, 143 треба розуміти повноваження міських рад як органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом приймати рішення щодо матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; утворення чи не утворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; адміністративно-територіального устрою та з інших питань у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України [26].

За Конституцією України систему адміністративно-територіального устрою держави складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Тобто видно, що Основний Закон України визначив існування адміністративно-територіальної одиниці як район у місті. Це означає пряме представлення публічної адміністрації у відповідній частині міста, за умови створення адміністративно-територіального поділу міста. Створення району у місті передбачає не лише існування історичних, географічних, соціально-економічних характеристик, чисельності населення, але й можливість вирішення місцевих (районних) питань в інтересах усього міста. Система районного у місті поділу дісталась нам від часів Радянського Союзу, що передбачало формування такої системи управління містом, завдяки якій можна було б контролювати абсолютно всі сфери та галузі життя населення. Але, як вважає О. Конотопцев, не завжди таке управління надавало можливості досягти позитивного результату через великий розмір об'єкта управління. У зв'язку із чим відбувалося зменшення розміру об'єкта управління через поділ цих міст на менші адміністративно-територіальні одиниці - райони у місті [8].

У світовій практиці районний поділ міст пов'язаний з функцією раціоналізації управління муніципального господарства та виконує два завдання: наблизити до населення органи господарського управління, які найчастіше пов'язані з побутовими проблемами жителів і розвантажити міський рівень влади та управління [14, с. 65]. На думку Г. Гриба- нової, було б нерозумно не зважати на те, що низка повноважень, наданих місцевій владі, найбільш ефективно здійснюються на районному рівні. Це, наприклад, дошкільна освіта, соціальний захист і соціальне забезпечення, ремонт житлового фонду тощо [4, с. 47]. Слід також наголосити, що одним із найважливіших показників демократичних перетворень має стати дієве місцеве самоврядування насамперед на рівні міста як найбільш динамічна ланка в адміністративно-територіальному поділі держави. Це твердження є власною основою на яку спирається В. Наконечний при охарактеризуванні району у місті - це частина міського поселення, що проживає компактно і до якої максимально наближені органи влади. У межах одного міста діє низка управлінських і, за рішенням міської ради, самоврядних структур, які той чи інший спосіб взаємодіють одна з одною, з населенням і міською владою [18]. Аналіз термінології «району у місті» показує його першооснову при формуванні та розвитку інституту районної у місті адміністрації. Тобто з наукової точки зору район у місті має важливу ключову характеристику у загальному його розумінні. Це своєрідний базис при формуванні системи управління частиною території міста. Отже, можна констатувати, що там, де є окреслені проміжні межі місцевої території, що передбачає здійснення організаційно-розпорядчих функцій з їх управління, говорить про потребу у формуванні та створенні суб'єкта владного представлення. Форма такого представлення залежить виключно від рішення територіальної громади визначеної місцевої території або рішення їх представників у місцевому колегіальному органі - раді.

Другою складовою формування та розвитку інституту районної у місті адміністрації є громада району у місті. Тобто присутність цієї форми, так би мовити у складі системи місцевого самоврядування, говорить про потребу в керуванні цим об'єктом управління. При такій формі управління «райони у місті» є своєрідним територіальним сегментом з проміжним управлінням для спрощення координації керування містом. Тобто визначені органи державної влади та місцевого самоврядування представлені як територіальні районні представництва, які чітко дотримуються власних меж у процесі здійснення визначених повноважень. Крім того, райони у місті ніяким чином не виокремлюють територіальну громаду району. У такому випадку місто виступає як цілісна адміністративно-територіальна одиниця (одна територіальна громада) [6].

Нечітке визначення належності громади району у місті в складі системи місцевого самоврядування обумовлено колізією у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». З огляду на це варто звернути увагу, що ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що адміністративно-територіальною одиницею є область, район, місто, район у місті, селище, село [21]. Також в п. 4 ст. 16 згаданого Закону визначено існування територіальних громад районів у місті без обов'язкового їх представлення в органах місцевого самоврядування районів у місті (районні у місті ради та їх виконавчі органи). Водночас у ст. 1 згаданого Закону в терміні територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр - відсутні жителі, які постійно проживають у межах району в місті. Отже, видно, що окремі статті в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» суперечать один одному у термінології, що, у свою чергу, приводить до ряду дискусій з визначення статусу жителів міст із районним у місті поділом як єдину територіальну громаду міста.

Слід наголосити, що у цьому випадку говориться лише про громаду району у місті, але не про територіальну громаду району у місті. Тобто територіальна громада міста є більш ширшим поняттям ніж громада району в місті. Під громадою району у місті розуміються жителі, які проживають у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці міста та є складовою територіальної громади міста в цілому. У цьому контексті, варто звернути увагу на думку О. Гейди, яка вважає, що територіальна громада району в місті не відноситься до переліку основних територіальних громад, тобто територіальна громада району в місті є територіальною громадою факультативного значення [3]. Тобто із твердження О. Гейди випливає необов'язковість в існуванні територіальної громади району в місті. Зокрема, як зауважує О. Батанов, у муніципальному житті сьогоднішньої України територіальні громади існують лише де-юре в нормах Конституції та законів. Де-факто територіальні громади володіють лише «муніципальною правоздатністю», тобто потенційно мають комплекс муніципальних прав і свобод. Усвідомлення себе первинним носієм цих прав і свобод, спроможність своїми діями набувати та реалізовувати їх у реальному житті в місцевих жителів немає. Фактично місцева спільнота є недієздатною: за винятком періодичних політичних заходів (наприклад, місцеві вибори) члени територіальних громад практично не долучаються до функціонування муніципального механізму [2, с. 325-326].

Як зауважує І. Шумляєва, чинне законодавство закріпило напрямки та види територіальної громади не безпосередньо, а через систему органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що не сприяє підвищенню активності жителів та залученню їх до вирішення питань місцевого значення [28]. У цьому випадку важливу позицію, коли громада району у місті є лише складовою територіальної громади, займає М. Орзіх, який визначає, що члени територіальної громади необов'язково повинні володіти громадянством або постійно проживати на певній території - вони можуть на ній працювати, володіти нерухомим майном або бути платниками комунальних податків [19]. Для подальшого формування та розвитку сутності районної у місті адміністрації також доречним буде звернути увагу на перелік основних ознак територіальної громади в цілому. О. Мороз визначає такі:

спільна територія існування (що може включати проживання, роботу, володіння нерухомим майном);

спільні інтереси у вирішенні питань життєдіяльності;

соціальна взаємодія в процесі реалізації цих інтересів;

психологічна самоідентифікація кожного члена з громадою;

спільна комунальна власність;

сплата комунальних податків [15].

Більш детально і ширше надав ознаки територіальної громади М. Баймуратов:

територіальна - спільне проживання осіб (жителів), які входять у громаду на певній території (у межах певної адміністративно-територіальної одиниці - село, селище, місто, ч. 1 ст. 140 Конституції України);

інтегративна - територіальна громада виникає на основі об'єднання всіх жителів, що проживають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави. Тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, які постійно проживають на певній території. Можливе включення в територіальну громаду біженців і переміщених осіб (за змістом ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.);

інтелектуальна - основою конституювання територіальної громади є спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально- територіальних зв'язків, що виникають між ними (основний об'єкт діяльності територіально громади - питання місцевого значення - ч. 1 ст. 140 Конституції України);

майнова - територіальна громада є суб'єктом права комунальної власності (їй належать рухоме й нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які є власністю відповідних територіальних громад, ч. 1 ст. 142 Конституції України);

фіскальна - члени територіальної громади є платниками місцевих податків та зборів (ст. 67 Конституція України; ст. 4, 6, 15 Закону України «Про внесення змін у Закон України «Про систему оподаткування» від 18 лютого 1997 р.) [1].

Окреме відмінне від Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» має визначення територіальна громада, яка викладена у Концепції адміністративної реформи в Україні (1998 р.), а саме: спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ, міст), об'єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування [9]. З огляду на зазначене для досягнення мети з побудови ефективного місцевого самоврядування на рівні районів у містах варто звернутися до концепції реформування публічної адміністрації в Україні, яка визначає, що реформування публічної адміністрації на місцевому рівні насамперед повинно забезпечити становлення та розвиток ефективного місцевого самоврядування, органи якого будуть спроможні надавати відповідно до законодавства якісні публічні послуги громадянам під свою відповідальність і забезпечувати поліпшення якості життя людини у територіальних громадах. В той же час Концепцією визначено, що у разі внесення змін до Конституції України доцільно передбачити можливість територіальних громад у своїх статутах визначати різні організаційні форми виконавчих органів місцевих рад [23]. Схожої думки дотримується Б. Данилишин, який вважає, що основною метою розробки концепції реформування публічної адміністрації є визначення шляхів і підходів до створення ефективної системи публічної адміністрації, яка буде надавати якісні послуги громадянам на рівні тих, які відповідають європейським стандартам, а також буде здатна своєчасно та адекватно реагувати на соціально-економічні виклики [5]. Як бачимо, Концепцією пропонується надати розширені повноваження органам місцевого самоврядування виходячи із власних умов та традицій місцевого самоврядування утворювати інші виконавчі органи ніж ті, що визначені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділяючи їх при цьому власними повноваженнями, організаційною структурою, яка відповідала б меті утворення та формі прийняття рішень. Слід відзначити, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» уже визначено право міської ради під формулюванням утворення «інших виконавчих органів» розуміти для себе необхідну додаткову структуру управління міськими справами. Однак базовий Закон не дає чіткого права міській раді делегувати новим утвореним органам наприклад повноваження приймати рішення з позиції колегіального органу, не на рівні комісії, ради, штабу - галузевого напрямку - консультативно-дорадчого, а з позиції загальної колегіальності з прийняття рішень - своєрідний аналог виконавчого комітету як колегіального органу міської ради. В Україні така практика є на рівні Маріупольської міської ради, яка власним рішенням наділила районні у місті адміністрації правом прийняття колегіальних рішень, які властиві виключно виконавчому комітету міської та районної у місті рад. Тобто Маріупольська міська рада консультативно-дорадчий орган - колегію вивела у статус районного колегіального органу, рішення якого носить не рекомендаційний, погоджувальний, а обов'язковий характер та потребує виконання усіма розташованими на території району підприємствами, установами та організаціями, мешканцями району зокрема. Згідно з розділом 1 Положення про колегію районної у місті адміністрації Маріупольської міської ради - колегія є основним органом районної адміністрації, що забезпечує колегіальне обговорення завдань, що стоять перед районною адміністрацією, і прийняття рішень по їх виконанню. Положенням визначено, що колегія в межах повноважень приймає рішення [24].

Досліджуючи питання міського самоврядування в Україні А. Назарко встановив, що чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» досить жорстко визначає систему органів місцевого самоврядування, тому у територіальних громадах практично відсутня можливість самостійно визначати структурну організацію міського самоврядування, обирати ту чи іншу організаційну модель, що не відповідає європейським стандартам локальної демократії, адже чи не єдиним питанням, яке може бути вирішено самостійно, є визначення структури виконавчих органів місцевих рад. Він також надав аргумент тому, що структура органів міського самоврядування та їх компетенція повинні залежати від типу міста, що встановлюється законом про адміністративно-територіальний устрій [17].

При наданні характеристики статусу адміністративно-територіальної одиниці варто звернути увагу, що питання організації влади на рівні міста з районним поділом нерозривно пов'язана з його адміністративно-територіальними межами, оскільки функціонування районних у місті виконавчих органів міської ради загальної компетенції повинно здійснюватися в межах територіальних одиниць, на які поділяється територія міста. Тобто існування адміністративно-територіального поділу на рівні районів міста, громади району у місті, вже передбачає потребу у владному представленні на цій території. Варто зауважити, що згідно з Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні територія адміністративно-територіальної одиниці є нерозривною. У межах адміністративно-територіальної одиниці не може бути інших адміністративно-територіальних одиниць того ж рівня [10]. Тобто можна констатувати той факт, що вказана Концепція не передбачає наділяти статусом адміністративно-територіальної одиниці райони в містах. Але це ніяким чином не пов'язано із виключенням із норм чинного законодавства повноваження міської ради утворювати відокремлені структурні підрозділи виконавчих органів міської ради. Можна зауважити, що при реалізації Концепції, яка передбачає втрату статусу району в місті як адміністративно-територіальної одиниці не приведе до порушення управління територіями міста, оскільки межі районних округів міста можна буде визначати рішенням міської ради як суто внутрішньо організаційний поділ з метою чіткого розподілу територій міста задля ефективного управління ними з боку відокремлених структурних підрозділів загальнорайонної дії міської ради - районні у місті адміністрації.

З огляду на це третьою складовою формування та розвитку інституту районної у місті адміністрації є сам інститут влади. Слід зазначити, що наразі в державному управлінні досить часто спостерігається використання терміна «публічна адміністрація» як розуміння інститутів органів державної влади так і місцевого самоврядування. Розглядаючи поняття публічна адміністрація варто звернутися до словника термінів і понять з державного управління, який визначає, що публічна адміністрація - це сукупність державних і недержавних суб'єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є: а) органи виконавчої влади; б) виконавчі органи місцевого самоврядування [13, с. 168-169]. Аналізуючи термінологію «публічна адміністрація», Т. Кравцова та А. Солонар констатують, що публічна адміністрація здійснює певний цілеспрямований вплив її суб'єктів на ті сфери життєдіяльності суспільства, які потребують такого впливу, з метою узгодження та задоволення як інтересів держави, так і інтересів суспільства. Таким чином, під поняттям «публічна адміністрація» дослідники пропонують розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб'єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом [12, с. 523].

Вдалим є також аналіз категорій поняття «публічна адміністрація», яку Т. Мацелик виокремлює через владні повноваження, публічна влада, публічний інтерес, управлінські та адміністративні функції [16, с. 135]. З позиції адміністративного права під публічною адміністрацією розуміється сукупність органів та установ, які реалізують публічну владу шляхом дотримання закону, підзаконних актів та вчинення інших дій у публічних інтересах [20, с. 83]. На думку В. Колпакова, публічна адміністрація як правова категорія має два виміри: функціональний і організаційно-структурний. При функціональному підході - це діяльність відповідних структурних утворень щодо виконання функцій, спрямованих на реалізацію публічного інтересу. При організаційно-структурному підході публічна адміністрація - це сукупність органів, які утворюються для здійснення (реалізації) публічної влади [7, с. 23].

При формуванні теоретичних основ діяльності районної у місті адміністрації можна використати організаційно-структурний підхід В. Колпакова. За ступенем організаційно-структурного підпорядкування районна у місті адміністрація поміж інших виконавчих органів міської ради повинна мати окремий статус. Тобто районна у місті адміністрація повинна входити до системи органів місцевого самоврядування як окремий орган проміжного управління районами міста. Таке твердження викликане передусім тим що районна у місті адміністрація - це окремий орган місцевого самоврядування загальної дії, який створюється рішенням міської ради та діє на відповідній адміністративно-територіальній частині міста. Основними складовими окремого статусу районної у місті адміністрації є:

виконавчо-розпорядча діяльність районної у місті адміністрації;

прийняття колегіальних рішень через засідання районної у місті адміністрації;

статус рішення районної у місті адміністрації;

посада голови, його повноваження та статус розпорядження голови районної у місті адміністрації.

Узагальнюючи основні складові з формування та розвитку інституту районної у місті адміністрації можна зробити висновок, що районна у місті адміністрація - це виконавчо-розпорядчий орган міської ради загальної дії. Сутність районної у місті адміністрації полягає у виконанні основних завдань районного рівня з високим ступенем складності і координація виконання фізичними та юридичними особами незалежно від форми власності рішень міської ради, її органів та розпоряджень міського голови на визначеній території міста, в межах повноважень та у спосіб визначених міською радою. Слід зазначити, що за такими складовими окремого статусу районної у місті адміністрації на рівні району у місті формується додаткова впливова проміжна ланка управління між міською владою та населенням відповідних районів міста. При цьому районна у місті адміністрація є безпосереднім продовженням міської влади на рівні відповідних районів міста. Виконавчо-розпорядча функція районної у місті адміністрації за таких умов надасть можливість оперативніше приймати окремі розпорядження районного рівня з визначеного кола питань, тим самим оптимізується діяльність виконавчих органів міської ради. Прийняття рішень районної у місті адміністрації через колегіальну форму її засідання дасть можливість оперативніше приймати рішення низького та середнього рівнів складності, тим самим оптимізується діяльність виконавчого комітету міської ради. У такому випадку рішення районної у місті адміністрації має обов'язковий характер для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Наразі районна у місті адміністрація як виконавчий орган місцевого самоврядування - є звичайний департамент - це структурний підрозділ, що утворюється для виконання основних завдань високого ступеня складності (багатогалузевість, багатофункціональність, програмно-цільовий напрям діяльності) [25], а не визначений на рівні Закону орган влади місцевого самоврядування. За таких умов суть адміністрації району (департаменту) зводиться виключно до спрямування та координації роботи підприємств, установ та організацій району, в той час коли міський голова через міські департаменти, управління, відділи здійснює прямий вплив на діяльність підприємств, установ та організацій міста в цілому. У такій схемі видно, хто конкретно має силу впливу. При цьому спрямування та координація - зайва, неефективна, слабка ланка управління. Тобто для підприємств, установ та організацій районна у місті адміністрація не є органом впливу. Такий висновок також обумовлений тим, що голова районної у місті адміністрації (директор департаменту) видає - наказ, а повинен - розпорядження. Адже статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [21] визначено, що лише сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті ради, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Тобто на рівні Закону відсутній голова районної у місті адміністрації, який би мав право видавати акти у формі розпорядження. Такі акти міські ради визначають у положеннях про районні у місті адміністрації, що є порушенням норм чинного законодавства, за яким право визначати форму акта того чи іншого органу влади та уповноваженої на це особи встановлюється законом. Практика показує, що із 8 міст держави в 7 керівники районних у місті адміністрацій видають акт у формі розпорядження (у двох містах розпорядження та наказ). Варто зазначити, що керівники структурних підрозділів - департаменти, управління, відділи (юридичні особи) міської ради, комунальні підприємства міста, інші органи державної влади та місцевого самоврядування, які розташовані на території дії районної у місті адміністрації згідно з чинним законодавством видають акти у формі - наказу. Отже, у цій схемі видно, що наказ на наказ не має силу впливу, потрібен вищий акт - розпорядження.

Проведений аналіз показує, що форма проміжного управління районами міста через районні у місті адміністрації має бути. Завдяки такій формі деконцентрації повноважень міської ради на рівні управління районами у місті можна досягти поставленої мети зі створення єдиної структури підпорядкування органів місцевого самоврядування міста, тим самим забезпечивши ефективність реалізації покладених на них функцій та завдань, а також раціональному використанні фінансових ресурсів міста, районів зокрема. У рамках децентралізації державної влади на рівні територіальних громад міст така форма проміжного управління районами міста як районні у місті адміністрації відповідала б сучасним вимогам управління великими містами із кількістю населення більше 400 тис. осіб. В той же час слід розуміти, що в теперішніх та перспективних умовах для досягнення мети із вдосконалення організації управління районами у місті, завдяки створенню єдиної структури підпорядкування органів місцевого самоврядування міста через районні у місті адміністрації, необхідно останні внести в законодавче поле з питань місцевого самоврядування.

Висновки. За результатами теоретичного узагальнення сутності інституту районної у місті адміністрації визначено її загальну дію у співвідношенні до інших виконавчих органів міської ради. Проаналізовано, що районні у місті адміністрації на відмінну від інших виконавчих органів міської ради, які здійснюють свою діяльність за галузевим принципом має практичний статус діяльності за принципом загальності у виконанні покладених завдань. Визначено, що особливістю правового статусу районної у місті адміністрації є те, що вона діє від імені міської ради, її виконавчого комітету, має виконавчо-розпорядчу функцію та приймає колегіальні рішення в межах та обсягах визначених міською радою.

Бібліографічні посилання

1. Баймуратов М. Правовий статус територіальної громади в Україні: теоретичні та практичні проблеми/ М. Баймуратов // Муніципальний рух: новий етап розвитку: Матеріали VII Всеукр. муніцим. слухань. - К.: Логос, 2002. - С. 368-371.

2. Батанов О.В. Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії та практики: Монографія / відп. ред. М.О. Баймуратов. - К.: Видавництво «Юридична думка», 2010. - 656 с.

3. Гейда О.В. Види територіальних громад в Україні та особливості їх правового статусу: загальна характеристика / О.В. Гейда // Європейські перспективи. - 2012. - № 3(3). - С. 9-13. - Режим доступу: http://nbuv.gov. ua/UJRN/evpe_2012_3%283%29_4.

4. Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе [Текст]: Сравнительный анализ политико-социол. аспектов / Г.И. Грибанова; Российский гос. педагогический ун-т им. А.И. Герцена. - СПб.: Издательство РГПУ им. А.И. Герцена, 1998. - 206 с.

5. Данилишин Б. Цели и принципы реформирования публичной администрации/ Б. Данилишин. - Режим доступа: http://news.liga.net/news/N0828824.html.

6. Єдинак Я.Б. Особливості форм організації управління районами у місті без районних у місті рад (в умовах децентралізації державної влади) / Я.Б. Єдинак // Аспекти публічного управління. - 2015. - № 11-12. - С. 70-76. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/aplup_2015_11-12_11.

7. Колпаков В.К. Курс адміністративного права України: підручник/ В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, І.Д. Пастух, В.Д. Сущенко та ін. - 2-ге вид., перероб. і допов. - К.: Юрінком Інтер, 2013. - 872 с.

8. Конотопцев О.С. Доцільність існування представницьких органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом / О.С. Конотопцев // Державне будівництво. - 2009. - № 2. - Режим доступу: http://nbuv.gov. ua/UJRN/DeBu_2009_2_5.

9. Концепція адміністративної реформи в Україні. - К.: ДВПП Міннауки України, 1998. - 62 с.

10. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. №333-р [Електронний ресурс]. - Режим до ступу: http://zakon2.rada.gov. ua.

11. Куйбіда В.С. Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування: Монографія. - К.: МАУП, 2004, - 432 с.

12. Кравцова Т.М. Поняття та принципи діяльності публічної адміністрації / Т.М. Кравцова, А.В. Солонар // Форум права. - 2010. - № 4. - С. 522 - 525. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/FP_index.htm_2010_4_82.

13. Малиновський В.Я. Словник термінів і понять з державного управління/ В.Я. Малиновський. - Вид. 2-ге, доп. і виправл. - К.: Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2005. - 254 с.

14. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / Под ред. Н.П. Медведева и др. - М.: Юридическая литература, 1994. - 80 с.

15. Мороз О.Ю. Територіальна громада: сутність, становлення та сучасні українські реалії [Електронний ресурс] / О.Ю. Мороз // Демократ. врядування: електрон. наук. фах. видання. - Вип. 2. - Режим доступу: http:// www.nbuv.gov.ua/e-journals/DeVr/2008_2/fail/Moroz.pdf.

16. Мацелик Т.О. Публічна адміністрація: питання понятійно-категоріального апарату / Т.О. Мацелик // Часопис Київського університету права. - 2012. - № 1. - С. 135-138. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ Chkup_2012_1_34.

17. Назарко А.Т. Міське самоврядування в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Назарко Аркадій Тимофійович. - Одеса, 2015. - 224 с.

18. Наконечний В.В. Просторово-організаційні засади управління містом / В.В. Наконечний // Актуальні проблеми державного будівництва - 2014. - № 1/45. - Режим доступу: http://kbuapa.kharkov.ua/e-book/apdu/2014-1/ index.html.

19. Орзіх М. Концепція правового статусу самоврядних територій і органів місцевого самоврядування / М. Орзіх // Місцеве і регіональне самоврядування України. - 1995. - Вип. 1-2 (10-11). - С. 67-75.

20. Патерило І.В. До розуміння сутності та змісту категорії «публічна адміністрація» /І.В. Патерило // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія: Юриспруденція. - 2014. - Вип. 9-1. - С. 83 - 85.

21. Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Nvmgu_jur_2014_9-1_27.

22. Про місцеве самоврядування в Україні [Електронний ресурс]: Закон України № 280/97-ВР від 21.05.1997 р. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua.

23. Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування: закон України [Електронний ресурс]: Закон України № 2234-ХІІ від 26.03.1992 р. - Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua.

24. Проект Концепції реформування публічної адміністрації в Україні [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.pravo.org.ua/files/administr/Koncepciya_reform_publ_admin_2.doc.

25. Про створення районних адміністрацій виконавчого комітету Маріупольської міської ради народних депутатів і затвердження Положень про районні адміністрації: рішення виконкому Маріупольської міської ради від 30.12.1996 р. № 367. - Режим доступу: http://marsovet.org.ua/documents/show/catalog/!.

26. Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій: постанова Кабінету Міністрів України від 12.03.2005 р. № 179. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua.

27. Рішення Конституційного Суду України у справі № 1-39/2001 від 13.07.2001 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua.

28. Романюк А. Ліквідація районних рад у м. Львові у 1994 - 1995 рр.: причини і наслідки [Електронний ресурс] / Анатолій Романюк. // Матеріали круглого столу «Чи потрібні Харкову районні ради?», м. Харків, 19 листопада 2009 р. - Режим доступу http://old.city.kharkov.ua/documents/40160.doc.

29. Шумляєва І.Д. Функціональна характеристика діяльності територіальної громади / І.Д. Шумляєва // Аспекти публічного управління. - 2013. - № 2. - С. 83-89. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ aplup_2013_2_15.

References

1. Bajmuratov, M., 2002. Pravovyj status terytorial'noi' gromady v Ukrai'ni: teoretychni ta praktychni problemy [Legal status of local community in Ukraine: theoretical and practical problems]. Municypal'nyj ruh: novyj etap rozvytku: materialy VII Vseukr. municym.sluhan'. Kyiv, 368 - 371 (in Ukrainian).

2. Batanov, O.V., 2010. Municypal'na vlada v Ukrai'ni: problemy teorii' ta praktyky: monografija [Municipal authorities in Ukraine: problems of theory and practice: monograph]. Vydavnyctvo «Jurydychna dumka», Kyiv (in Ukrainian).

3. Gejda, O.V., 2012. Vydy terytorial'nyh gromad v Ukrai'ni ta osoblyvosti i'h pravovogo statusu: zagal'na harak- terystyka [Types of local communities in Ukraine and especially their legal status: a general overview]. Jevropejs'ki perspektyvy, 3(3), 9 - 13.Access: http://nbuv.gov.ua/UJRN/evpe_2012_3%283%29_4 (in Ukrainian).

4. Gribanova, G.I., 1998. Mestnoe samoupravlenie v Zapadnoj Evrope: sravnitel'nyj analiz politiko-sociol. aspektov [Local self-government in Western Europe: comparative analysis of political and sociology. aspects of]: Rossijskij gos. pedagogicheskij un-t im. A.I.Gercena. Izdatel'stvo RGPU im. A.I.Gercena (in Russian).

5. Danilishin, B. Celi i principy reformirovanija publichnoj administracii [Objectives and principles of reforming the public administration]/Access: http://news.liga.net/news/N0828824.html (in Russian).

6. Jedynak, Ja.B., 2015. Osoblyvosti form organizacii' upravlinnja rajonamy u misti bez rajonnyh u misti rad (v umovah decentralizacii' derzhavnoi' vlady) [Features forms of governance in areas with no district councils (under decentralization of state power)]. Aspekty publichnogo upravlinnja, 11 - 12, 70 - 76. Access: http://nbuv.gov.ua/ UJRN/aplup_2015_11-12_11 (in Ukrainian).

7. Kolpakov, V.K., Kuz'menko, O.V., Pastuh, I.D., Sushhenko, V.D., 2013. Kurs administratyvnogo prava Ukrai'ny: pidruchnyk [Course Administrative Law Ukraine: Textbook]. Jurinkom Inter, Kyiv (in Ukrainian).

8. Konotopcev, O.S., 2009. Docil'nist' isnuvannja predstavnyc'kyh organiv miscevogo samovrjaduvannja v mistah z rajonnym podilom [The feasibility of the existence of local governments in cities with district division]. Derzhavne budivnyctvo, 2. Access: http://nbuv.gov.ua/UJRN/DeBu_2009_2_5 (in Ukrainian).

9. Koncepcija administratyvnoi' reformy v Ukrai'ni [The concept of administrative reform in Ukraine]. 1998, DVPP Minnauky Ukrai'ny, Kyiv, 62 (in Ukrainian).

10. Koncepcija reformuvannja miscevogo samovrjaduvannja ta terytoria l'noi' organizacii' vlady v Ukrai'ni, shvalena rozporjadzhennjam Kabinetu Ministriv Ukrai'ny vid 01.04.2014 r. №333-r [The concept of local government reform and territory efficient innovation infrastructure organization of power in Ukraine, approved by the Cabinet of Ministers of Ukraine of 01.04.2014 r №333-r]. Access: http://zakon2.rada.gov.ua (in Ukrainian).

11. Kujbida, V.S., 2004. Pryncypy i metody dijal'nosti organiv miscevogo samovrjaduvannja: Monografija [Principles and methods of local government: Monograph]. MAUP, Kyiv (in Ukrainian).

12. Kravcova, T.M., Solonar, A.V., 2010. Ponjattja ta pryncypy dijal'nosti publichnoi' administracii' [The concept and principles of public administration]. Forum prava, 4, 522-525. Access: http://nbuv.gov.ua/UJRN/FP_index. htm_2010_4_82 (in Ukrainian).

13. Malynovs'kyj, VJa., 2005. Slovnyk terminiv i ponjat' z derzhavnogo upravlinnja [Glossary of terms and concepts of governance]. Centr spryjannja instytucijnomu rozvytku derzhavnoi' sluzhby, Kyiv (in Ukrainian).

14. Medvedev, N.P.,1994. Mestnoe samoupravlenie v zarubezhnyh stranah (informacionnyj obzor) [Local government in foreign countries (information review)]. Juridicheskaja literatura, Moscow (in Russian).

15. Moroz, O. Ju., Terytorial'na gromada: sutnist', stanovlennja ta suchasni ukrai'ns'ki realii' [Territorial community: the nature, formation and modern Ukrainian realities]. Demokrat. vrjaduvannja: elektron. nauk. fah. Vydannja, 2. Access: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/DeVr/2008_2/fail/Moroz.pdf (in Ukrainian).

16. Macelyk, T.O., 2012. Publichna administracija: pytannja ponjatijno-kategorial'nogo aparatu [Public Administration: issues conceptual and categorical apparatus]. Chasopys Kyi'vs'kogo universytetu prava, 1, 135 - 138. Access: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Chkup_2012_1_34 (in Ukrainian).

17. Nazarko, A.T., 2015. Mis'ke samovrjaduvannja v Ukrai'ni [Municipal governments in Ukraine: dis. ... candidate. legal. sciences: 12.00.02]. Odesa (in Ukrainian).

18. Nakonechnyj, V.V., 2014. Prostorovo-organizacijni zasady upravlinnja mistom [Space-organizational principles of city management]. Aktual'ni problemy derzhavnogo budivnyctva, 1/45. Access: http://kbuapa.kharkov.ua/e-book/ apdu/2014-1/index.html (in Ukrainian).

19. Orzih, M., 1995. Koncepcija pravovogo statusu samovrjadnyh terytorij i organiv miscevogo samovrjaduvannja [Concept of the legal status of self-governing territories and local government]. Misceve i regional'ne samovrjaduvannja Ukrai'ny, 1-2 (10-11), 67 - 75 (in Ukrainian).

20. Paterylo, I.V., 2014. Do rozuminnja sutnosti ta zmistu kategorii' «publichna administracija» [By understanding the nature and content of the category of «public administration»]. Naukovyj visnyk Mizhnarodnogo gumanitarnogo universytetu. Serija: Jurysprudencija, 9 - 1, 83 - 85. Access: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Nvmgu_jur_2014_9-1_27 (in Ukrainian).

21. Pro misceve samovrjaduvannja v Ukrai'ni: Zakon Ukrai'ny №280/97-VR vid 21.05.1997 r. [On local government in Ukraine: Law of Ukraine №280/97-VR of 21.05.1997 r]. Access: http://zakon4.rada.gov.ua (in Ukrainian).

22. Pro miscevi Rady narodnyh deputativ, misceve i regional'ne samovrjaduvannja: zakon Ukrai'ny: Zakon Ukrai'ny №2234-HII vid 26.03.1992 r. [The local councils of deputies, local and regional authorities: the law of Ukraine: Law of Ukraine №2234-XII of 03.06.1992 r]. Access: http://zakon0.rada.gov.ua (in Ukrainian).

23. Proekt Koncepcii' reformuvannja pub- lichnoi' administracii' v Ukrai'ni [Draft Concept of reforming been visible pub- administration in Ukraine]. Access: http://www.pravo.org.ua/files/administr/Koncepciya_reform_publ_ad- min_2.doc (in Ukrainian).

24. Pro stvorennja rajonnyh administracij vykonavchogo komitetu Mariupol's'koi' mis'koi' rady narodnyh deputativ i zatverdzhennja Polozhen' pro rajonni administracii': rishennja vykonkomu Mariupol's'koi' mis'koi' rady vid 30.12.1996 r. №367 [About creation of regional administrations of the executive committee Mariupol City Council and approval of the Regulations of the district administration, the decision of the executive committee Mariupol City Council of 30.12.1996 r №367]. Access: http://marsovet.org.ua/documents/show/catalog/! (in Ukrainian).

25. Pro uporjadkuvannja struktury aparatu central'nyh organiv vykonavchoi' vlady, i'h terytorial'nyh pidrozdiliv ta miscevyh derzhavnyh administracij: postanova Kabinetu Ministriv Ukrai'ny vid 12.03.2005 r. №179 [On organization structure of the central executive authorities and their territorial subdivisions and local administrations, the Cabinet of Ministers of Ukraine of 12.03.2005 r. №179]. Access: http://zakon5.rada.gov.ua (in Ukrainian).

26. Rishennja Konstytucijnogo Sudu Ukrai'ny u spravi №1-39/2001 vid 13.07.2001 r. [The decision of the Constitutional Court of Ukraine in №1-39 / 2001 of 13.07.2001 r]. Access: http://zakon0.rada.gov.ua (in Ukrainian).