Політична експертиза як вид громадського контролю за діями влади

Важливу роль у системі громадського контролю відведено інституту політичної експертизи, що покликаний удосконалювати процес прийняття політичних рішень із метою їх відповідності законності й інтересам держави та суспільства. Інтерес органів державної влади до експертної думки поки що не високий, тому політична експертиза в Україні більшою мерою є ініціативною діяльністю з боку громадянського суспільства.

Якщо проблеми громадського контролю загалом, громадської експертизи деякою мірою висвітлені у вітчизняній політології, то питання ролі політичної експертизи в системі громадського контролю поки ще перебувають за межами дослідницького інтересу. Це дослідження - перша спроба заповнити зазначений пробіл в українській політичній науці.

Упевнено можна сказати, що знаменита цитата Уінстона Черчілля про те, що «Демократія - погана форма правління, але нічого кращого людство поки не придумало» пройшла випробування часом. Демократія, як і раніше, залишається кращою з-поміж відомих людству форм правління. І все ж таки навіть демократія не є гарантією економічного процвітання й політичної ефективності. Тому, обравши політичну владу, громадяни не повинні заспокоюватися, надіючись на відповідальність демократичної влади. Ця обставина є одним із факторів, що зумовили наш вибір теми дослідження.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У науковій літературі проблема громадського контролю вивчається в різних аспектах. Зокрема, маємо дослідження стосовно громадського контролю за Збройними силами, поліцією, у системі державного управління й т. ін. Також аналіз досліджень свідчить, що поняття «громадський контроль» і «суспільний контроль» часто ототожнюються. Водночас існують думки, згідно з якими громадський контроль входить в орбіту контролю суспільного. У прихильників обох поглядів є свої аргументи. Актуальність цього наукового напряму полягає в тому, що навіть у демократичних державах нерідко бувають зловживання владою, тому владний процес потрібно відслідковувати, оцінювати, контролювати й конструктивно критикувати. Усі ці функції в цілому називаються в демократичному суспільстві громадським контролем, однією з найважливіших форм якого є, на нашу думку, політична експертиза.

Методологічні й історичні аспекти проблем експертизи розкрито в роботах Б. Грабовецького, А. Дегтярева, Ю. Кальніша, Н. Ржевської та ін. Питання впливу політичної експертизи на політичний процес досліджуються в дисертаційних працях Л. Волинкіна, Т. Нувахова й ін. Різні аспекти політичного аналізу та прогнозування розглянуто в розвідках А. Ахріменко, С. Внучко, К. Ващенка, В. Горбатенка, Ю. Кальниша, А. Коваленка, Е. Коломійця, А. Мітко, О. Новакової, І. Петренка, В, Рубана, К. Симонова, С. Телешуна й ін. Політичного консалтингу і його технологій стосуються праці В. Гончарова, Н. Козловської, О. Смир, Є. Юрченка, Н. Юханова та ін.

Проблеми громадського контролю відображено в наукових працях українських учених - політологів і юристів (А. Балацької, С. Денисюк, О. Заричного, А. Крупника, В. Логачової, С. Сахоненка, О. Сушка, М. Томенка, В. Цвєткова й ін.).

Проаналізувавши наукову літературу з проблем громадського контролю, можемо зробити висновок про недолік робіт щодо ролі політичної експертизи в системі громадського контролю.

Мета роботи - розглянути політичну експертизу як вид громадського контролю за діяльністю влади.

МЕТОДИКА ДОСЛІДЖЕННЯ

У дослідженні застосовано загальнонаукові методи (системний аналіз, біхеовіористський підхід), методи класичної політології (інституціональний, нормативний, компоративний підходи), методи інших наук (соціологічний, історичний, антропологічний, психологічний), методи посткласичної політології (ситуаційний, міждисциплінарний, синергетичний), методи прикладної політології (експертні методи).

За допомогою системного аналізу виявлено, що інститут політичної експертизи є елементом як політичної системи, так і громадянського суспільства.

Біхевіористський підхід, що застосовується для вивчення поведінки учасників політичного процесу, дав змогу досліджувати мотиви й інтереси політичних експертів, консультантів, їх вплив на політичні переваги громадян.

Нормативний підхід дав можливість оцінити значення політичної експертизи в оцінці політичних явищ із позицій етичних цінностей і норм - свободи, справедливості, загального добра та ін. Із погляду цього підходу очікується, що політична експертиза повинна сприяти вдосконалюванню політичного процесу, доводячи його до ідеалу.

Компоративний (порівняльний) підхід був корисний, порівняно з інститутами політичної експертизи інших країн. Цей підхід орієнтований на дослідження факторів формування й розвитку політичної експертизи в Україні та закордоном.

Діяльнісний підхід розглядає політичну експертизу як процес із певними етапами розвитку. Виходячи з цього підходу, політична експертиза бере участь у підготовці, прийнятті й реалізації політичних рішень. Досліджуються суб'єкти та об'єкти, мети й напрями, мотиви та інтереси політичної експертизи. Цей підхід є підставою для висновку про те, що слабка суб'єктність не дає змоги політичній експертизі стати впливовим незалежним фактором процесу прийняття політичних рішень.

За допомогою структурно-функціонального аналізу виявлено й розглянуто соціальні функції інституту політичної експертизи, які сприяють рівновазі політичної системи. Функція політичної стабілізації проявляється в тому, що політична експертиза підтримує стійкість політичної системи, переводячи вимоги населення в розробку розв'язань соціальних проблем. Функція громадського контролю спрямована на відстеження й оцінювання діяльності органів державної влади з погляду їх ефективності для суспільства та держави. Функція політичної участі проявляється в тому, що політична експертиза як структура громадянського суспільства підвищує ефективність процесу прийняття політичних рішень. Функція інформування полягає в тому, що суспільство одержує інформацію про сутність соціально-політичних процесів, що відбуваються, коментуючи, аналізуючи й прогнозуючи їх розвиток.

РЕЗУЛЬТАТИ ДОСЛІДЖЕННЯ

Хто ж може контролювати органи державної влади в демократичній державі? По-перше, вони самі. Однак контроль самих себе не завжди є об'єктивним. Подруге, громадські організації, тобто громадянське суспільство. Чим сильніше громадянське суспільство, тим ефективнішій громадський контроль. Саме громадський контроль покликаний не дозволяти владі відступати від норм права й інтересів суспільства та держави.

Деякі дослідники думають, що «суспільний контроль, який є одним із видів контролю, - це активна діяльність інститутів громадянського суспільства й окремих громадян, яка спрямована на виявлення й припинення порушень прав і свобод людини з боку органів влади і їх представників, а також зі здійснення систематичного контролю над функціонуванням державних органів у строгій відповідності нормативним правовим стандартам, що сприяє вдосконаленню державного управління» [1, с. 200-201].

Відповідно до авторського визначення В. Логачової, «громадський контроль розуміємо як активну діяльність громадян та представників громадянського суспільства, що полягає в об'єктивному (неупередженому) спостереженні за діяльністю органів державної влади усіх рівнів, виявленні та своєчасному сповіщенні громадськості про зафіксовані факти порушення законів України у реалізації конституційних політичних прав громадян України» [2, с. 9]. громадський контроль суспільний експертиза

На думку О. Забралової, суспільний контроль являє собою діяльність громадян і громадянського суспільства з перевірки діяльності органів державної влади з погляду її відповідності законам й усуненню порушень за допомогою звертання до компетентних органів і громадськості [3, с. 13].

О. Заричний вважає, що громадський контроль є проявом участі громадян у здійсненні публічної влади. Відсутність такого контролю, на думку вченого, підвищує ризик того, що чиновники зможуть «девальвувати прояви народної волі, здійснювати злочинну діяльність, серед яких особливо небезпечна для суспільства перехідного типу корупційна діяльність» [4, с. 33].

Як видно з вищевказаних визначень, поняття «суспільний контроль» і «громадський контроль» ототожнюються. Обидва мають однакову мету - спостереження за діяльністю органів державної влади щодо її відповідності державним законам.

Дослідники думають, що громадський контроль - це один із видів суспільного контролю. Наприклад, Е. В. Кліньшанс знаходить між ними розходження. Науковець вважає, що громадський контроль краще організований, нормативно закріплений і постійно відтворюється некомерційними організаціями, котрі обмежують діяльність органів державної влади власними діями в процесі реалізації суспільних інтересів [5, с. 16].

Ми також розділяємо думку про те, що громадський контроль - це один із видів суспільного контролю. Суспільний контроль функціонально ширший за громадський. Якщо громадський контроль переважно спрямований на діяльність органів державної влади й органів місцевого самоврядування, тобто на політико-державну сферу, то суспільний контроль орієнтований не лише на політичну, але й на всі інші сфери життєдіяльності суспільства (економічну, соціальну, духовну).

На думку австрійського вченого Іозефа Шумпетера, звичайні громадяни мало витрачають часу на розгляд політичних питань, уважаючи це заняття одним із малозначних способів проведення вільного часу. Він пише про те, що люди не готові приділяти політичним проблемам стільки ж уваги, скільки вони приділяють своїй професійній діяльності. Більше того, якщо оцінити рівень витрачених ними зусиль на політику, то набагато більше зусиль вони витрачають на партію в бридж. Через це вони залишаються некомпетентними у сфері політики [6, с. 346-347]. Однак якби громадяни демократичних країн хотіли приділяти більше уваги громадському контролю держави, то для цього вони мають усі умови й права, які гарантує їм Конституція, наприклад свобода слова - право людини вільно виражати свою думку.

Свобода слова є великим досягненням демократії. Безумовно, абсолютної свободи слова не існує, про що свідчить досвід тих же демократичних країн. Крім того, зазначимо, що свобода слова - це не право на дезінформацію. Свобода слова - це можливість відкрито виражати свою позицію, не боячись наслідків, через те, що вона комусь може не сподобатися. Свобода слова - невід'ємний атрибут громадського контролю. Адже контроль - це не лише

одержання інформації про діяльність влади, але і її публічна оцінка та звернення до громадськості з метою коректування, якщо це потрібно, відповідно до суспільних інтересів.

Звернемося до досвіду Європейського Союзу, де експертиза є однією з популярних форм громадського контролю. На інформаційних площадках різних форумів, конференцій, круглих столів чиновники, експерти й представники громадських організацій обговорюють виниклі політичні проблеми з метою пошуку оптимального рішення. Думка політичних експертів відіграє важливу роль у розробці політики Європейського Союзу. Також важливе значення в процесі спільних обговорень органів влади й громадськості в європейських країнах мають соціальні мережі. Інтернет створює можливості для організації експертних мереж для вироблення рішень в усіх напрямах державної політики.

Про експертизу як про одну з форм громадського контролю пише О. Зарічний: «На сьогодні простежується зміна форм громадського контролю через активізацію діяльності інститутів громадянського суспільства, як-от громадських активістів, журналістів, фахівців, експертів, які активно стежать за призначенням і діяльністю посадових осіб та прийнятими органами публічної влади рішеннями» [4, с, 165].

5 листопада 2008 р. Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади». Цю дату можна вважати початком процесу інсти - туціоналізації суспільної експертизи в Україні. Згідно з п. вищевказаного Порядку, «суспільна експертиза діяльності органів виконавчої влади - це складова механізму демократичного управління державою, що передбачає проведення інститутами громадянського суспільства оцінки діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття й виконання такими органами рішень, підготовку пропозицій щодо рішення суспільно значимих проблем для їх урахування органами виконавчої влади у своїй роботі» [7, с. 5].

Аналіз змісту визначення суспільної експертизи свідчить, що за логікою серед рішень, прийнятих органами виконавчої влади, повинні бути й рішення політичні. Адже визначення суспільно значимої проблеми входить і в технологію підготовки й прийняття політичних рішень, а також вибір найкращого з них. Однак у пункті 6 зазначеного Порядку зазначено, що «пропозиції, підготовлені інститутом громадянського суспільства за результатами проведеної громадської експертизи (далі - експертні пропозиції), враховуються органом виконавчої влади під час підготовки програм соціально-економічного розвитку, державних цільових та регіональних програм, формування бюджетів відповідного рівня, вирішення питань поточної діяльності» [7, с. 5]. І вже в цьому ми не бачимо ознак того, що органи виконавчої влади повинні враховувати пропозиції інституту громадянського суспільства під час прийняття політичних рішень. Але ж і програми соцільно-економічного розвитку, і державні цільові та регіональні програми й бюджети можуть прийматися не в інтересах держави та суспільства, а в інтересах фінансово-економічних груп, груп яких-небудь політичних акторів або одного з них. І як ці рішення вплинуть на стан політичної системи чи сприятимуть стабільності, або, навпаки, - її дестабілізації - усе це питання, на які може дати відповідь тільки політична експертиза.

Зазначимо, що в науковому співтоваристві вже давно триває дискусія щодо ролі політичної експертизи в політико-державному процесі. Ігор Петренко справедливо пише, що «сьогодні нам потрібний більш сучасний тип професійного знання, який можна було б застосовувати з більшою користю для оптимізації процесу прийняття державно -політичних рішень. При виробленні державної політики маємо справу зі складними, здебільшого якісними, а не кількісними проблемами, тому більшу увагу приділяємо саме політиці, саме політичним явищам» [8, с. 13].

Дослідник Л. Волинкіна вказує на те, що одні дослідники політичну експертизу розуміють як елемент процесу прийняття політичних рішень, інші не бачать різниці між поняттями «політична експертиза» і «прийняття політичних рішень». Треті вважають, що політична експертиза являє собою самостійний процес [9, с. 88].

Як прийнято вважати, істина перебуває десь посередині. Якщо розглядати ситуацію, коли органи державної влади для прийняття політичних рішень застосовують консультації політичних експертів, то, напевно, у такому випадку можна говорити про політичну експертизу як елемент процесу прийняття політичних рішень. Якщо йдеться про незалежних політичних експертів, які аналізують і прогнозують наслідки тих або інших політичних рішень, то можна зробити висновок про те, що політична експертиза - це самостійний процес. Більше того, потрібно вказати на те, що незалежні експертні агентства - це структури громадянського суспільства, які відслідковують і контролюють процес прийняття політичних рішень державними органами. Однак Постанова № 976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» не передбачає необхідності врахування думки структур політичної експертизи органами виконавчої влади [10].

І, звичайно ж, ми категорично не погоджуємося з тими дослідниками, які не помічають різниці між політичною експертизою й процесом прийняття політичних рішень.

Політична експертиза - це феномен демократичної держави та суспільства, де політичні рішення приймаються лише в процесі демократичних процедур. На відміну від тоталітарної, демократична держава згідна з необхідністю контролю з боку громадянського суспільства, частиною якого є незалежні структури політичної експертизи. Демократична держава відкрита для консультацій із політичними експертами, для коректування політичного курсу відповідно до їх рекомендацій, для конструктивної критики своїх дій.

Тому залучення громадськості, політичних експертів до вироблення державної політики є звичайним явищем у демократичній державі. Цей принцип повинна взяти на озброєння й Українська держава, що робить перші кроки на шляху до демократії. Лише таким способом можна підвищити якість реформи державного управління й політики.

Не можна не погодитися з думкою О. Зарічного, котрий справедливо відзначає, що участь громадськості є чинником забезпечення прозорості й відкритості влади [4, с. 8]. Додамо, що саме небайдужа, активна позиція громадськості в демократичному суспільстві впливає на ступінь відповідності державної політики, прийнятих політичних рішень інтересам і потребам суспільства.

Зазначимо, що політична експертиза, стаючи одним із суб'єктів прийняття найважливіших державних і політичних рішень, розділяє з державними органами й відповідальність за них.

В Україні є певні зрушення в цьому напрямі. Так, наприклад, завдяки співробітництву влади й експертного співтовариства, маємо позитивні результати в реформуванні системи державних закупівель, державної служби, просування міжнародної ініціативи «Партнерство «Відкритий уряд». У цей час урядом і громадськістю реалізується програма партнерства «Разом проти корупції» [11].

Ситуації в питанні співробітництва органів державної влади з недержавними аналітичними центрами (НАЦ) стосується одна з Аналітичних записок Національного інституту стратегічних досліджень (НІСД) [12]. Зокрема, автори документа проаналізували ступінь взаємодії державного сектору безпеки й громадянського суспільства на прикладі Міністерства оборони України й недержавних аналітичних центрів. З'ясовано, що, на відміну від розвинених демократичних країн, в Україні для допомоги державним органам влади потенціал недержавних аналітичних центрів використовують неефективно. На основі дослідження закордонного досвіду зроблено висновок про те, що в розвинених демократичних країнах органи влади звертаються до недержавних аналітичних центрів для того, щоб звільнитися від тієї частини роботи, яку могли б виконувати останні. Як результат, органи влади мають більше часу, потрібного їм на виконання обіцянок, що даються під час виборчих кампаній. Так, наприклад, члени Американського конгресу перебувають у процесі постійної взаємодії з НАЦ. Експерти аналітичних центрів беруть активну участь у слуханнях Конгресу, проводять для його членів індивідуальні брифінги. Зі свого боку, члени Конгресу відвідують заходи, які організують НАЦ, де вони обговорюють з експертами політичні ідеї й концепції.

Завдяки співробітництву з експертним співтовариством, американський уряд збагачується новими ідеями, які сприяють оптимізації виконання державних програм. Це заощаджує гроші й прискорює процес реалізації.

Що стосується системи співробітництва НАЦ із державними органами, які займаються питаннями національної безпеки в Україні, то вона передбачає громадський контроль за діяльністю органів безпеки й оборони, але не більше.

Поки що політична експертиза слабко інституціоналізована в Україні. Інституціоналізація, як відомо, - це процес закріплення суспільних відносин у нормах, у тому числі законодавчих. Закон України «Про наукову і науково - технічну експертизу» легалізував поняття «соціальна єкспертиза», завдання якої - «аналіз державних рішень з точки зору їх впливу на життєдіяльність різних соціальних і вікових груп населення; прогнозування найближчих та віддалених наслідків цих рішень щодо людського потенціалу; регулювання психологічного клімату в суспільстві; оцінка відповідності рішень меті та завданням соціальної політики; пропозиції щодо механізмів реалізації пріоритетів державної соціальної політики» [13, с. 67]. Однак унаслідок об'єктивних і суб'єктивних причин у цьому законі ми не знайдемо нічого про політичну експертизу. Згадана нами Постанова Кабінету Міністрів України № 976 також не передбачила необхідності проведення саме політичної експертизи рішень органів виконавчої влади.

У зв'язку з цим, на нашу думку, доцільно прийняти Закон України «Про громадський контроль», у якому одна з новел повинна стосуватися політичної експертизи. Справедливості заради відзначимо, що багато дослідників питань громадського контролю звертають увагу на необхідність прийняття такого закону. Але в кожного з них у цьому законі - свій інтерес. Так, наприклад, Вікторія Логачева пропонує як новизну, щоб у Законі України «Про громадський контроль» були закріплені питання, що стосуються громадського контролю на виборах і референдумах [2]. С. Вітвицький також як одне з положень новизни у своїй докторській дисертації з юридичних наук пропонує прийняти закон «Про громадський контроль» для того, аби врегулювати порядок проведення публічних і суспільних слухань [14, с. 7]. На наше переконання, потрібне законодавче закріплення норм, які регламентують процес політичної експертизи.

ВИСНОВКИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ПОДАЛЬШИХ ДОСЛІДЖЕНЬ

Викладене дає підстави зробити висновок про те, що громадський контроль - це відстеження й оцінка діяльності органів державної влади громадянами та структурами громадянського суспільства. Серед усіх численних функцій гро - мадянського суспільства (це і відображення інтересів громадян, і дотримання прав та свобод, і комунікаційна, і багато ін.), найголовнішою варто вважати саме функцію громадського контролю, яка включає й політичну експертизу, що є одним із важливих видів громадського контролю, Завдяки політичній експертизі діяльність органів державної влади перебуває під пильною увагою громадськості. Рекомендації політичних експертів сприяють пошуку більше ефективних рішень різних політичних проблем з урахуванням їхніх наслідків для суспільства й держави.

У подальшому буде перспективним дослідження ролі нових інформаційних технологій у розвитку громадського контролю взагалі й, зокрема, політичної експертизи.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Марзак Г. Общественный контроль как форма взаимодействия гражданского общества и государства. Известия МГТУ «МАМИ. № 1(19). 2014. Т. 5. С. 200-20І.

2. Логачова В. Конституційно-правові засади громадського контролю при проведенні виборів та референдумів в Україні: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харків, 2016, 23 с.

3. Забралова О. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2012. 26 с.

4. Зарічний О. Участь громадськості у здійсненні публічної влади: теоретико-правове дослідження: автореф. дис ... канд. юрид. наук. Львів, 2017. 24 с.

5. Клиньшанс Е. Институт гражданского контроля над уголовно-исполнительной системой в условиях политической модернизации России: автореф. дис. ... канд. полит. наук, Саратов, 2011. 20 с.

6. Шумпетер Й. Капитализм. Социализм. Демократия. Москва: Экономика, 1995. 540 с.

7. Громадська експертиза: теоретичні та практичні аспекти. Київ: Тютюкін, 2011. 120 с.

8. Петренко І. Експертно-аналітичне забезпечення державної політики в Україні: стан і перспективи розвитку. Журнал Верховної Ради «Віче». 2011. № 12. С. 12-16.

9. Волынкина Л. А. Роль политической экспертизы в процессе принятия политических решений. Известия Саратовского университета. Т. 10. Серия Социология. Политология. Вып. 4. 2010. С. 88-91.

10. Постанова КМ України № 976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади». URL: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/976-2008-%D0%BF.

11. Уряд поглиблює комунікацію з громадськістю. URL: http://ukurier.gov. ua /uk/news/uryad-pogliblyuye-komunikaciyu-z-gromadskistyu/.

12. Використання потенціалу недержавних аналітичних центрів у формуванні політики національної безпеки. URL: http://www.niss.gov.ua/ articles/2119/.

13. Степанко О. Гуманітарна експертиза як механізм громадського контролю та технологія сучасної комунікації. Теорія та практика державного управління: зб. наук. праць. Харків: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2014. Вип. 2 (45). С. 66-75.

14. Вітвіцький С. Контроль як гарантія законності діяльності публічної адміністрації: автореф. дис. ... д-ра юрид наук. Харків, 2016., 39 с.

Размещено на Allbest.ru