Еволюція реформи децентралізації в сучасній політичній практиці України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Еволюція реформи децентралізації

в сучасній політичній практиці України

Оксана Діордіца,

аспірантка кафедри політології,

Миколаївський національний університет імені В. О. Сухомлинського,

54030, м. Миколаїв

У статті здійснено аналіз процесу реформування органів місцевого самоврядування в умовах децентралізації. Розглянуто поняття, історичні етапи формування децентралізації в Україні, моделі, адміністративне формування територіальних одиниць в умовах децентралізаційних процесів та законодавчі принципи регулювання процесу реформування органів місцевого самоврядування. Історично Українська держава пройшла достатньо еволюційних етапів побудови децентралізаційної країни. У період новітньої історії закладено фундаментальні принципи розбудови та втілення децентралізації місцевого самоврядування, які враховують досвід країн Західної Європи. На основі аналізу ступеня розробленості нормативно-правового забезпечення реформування конституційних засад місцевого самоврядування з урахуванням відповідності ухвалених законодавчих актів до стандартів та вимог ЄС, процес здійснення децентралізації влади в Україні має на сьогодні інституціоналізований характер.

У статті викладено актуальний матеріал та висвітлено основні досягнення й перспективи децентралізації. Проаналізовано та відзначено позитивну динаміку впровадження реформи, починаючи від 2014 р. Зроблено висновок, що Україна має всі передумови й законодавчі ініціативи, щоб утілити цю реформу в життя, починаючи з політично-рефлексійних подій 2005 р., але через бюрократичні перепони ми отримали країну зі слабкою політичною елітою, не здатною до вольових адміністративних рішень,із низьким рівнем політичної участі громадян і майже відсутнім інститутом громадянського суспільства, що, зі свого боку, закономірно призвело до подій 2014 р. та подальшого розгортання сепаратиського руху на теренах України. децентралізація місцеве самоврядування україна

Підкреслено динамічність упровадження та обґрунтовано необхідність продовження децентралізаційної реформи в Україні. Практика впровадження децентралізації влади в багатьох країнах світу засвідчує неоднозначність результатів реформ, які можуть бути як позитивними, так і негативними. Процес децентралізації залежить від низки суб'єктивних й об'єктивних факторів. Зарубіжний досвід підтверджує, що навіть в успішних у політичному, економічному, соціальному плані країнах (Франція, Великобританія, Польща) у процесі здійснення децентралізації влади виникали проблеми. В умовах глибокої політичної, економічної та соціальної кризи цей чинник потрібно завчасно враховувати, щоб упередити можливі негативні наслідки децентралізації.

Ключові слова: органи місцевого самоврядування, децентралізація, територіальні одиниці, бюрократія, територіальний устрій.

EVOLUTION OF DECENTRALIZATION REFORM IN MODERN POLITICAL PRACTICE OF UKRAINE

The article is devoted to the analysis of the process of reforming local self-government bodies in the context of decentralization. The author analyzes the concepts, historical stages of formation of decentralization in Ukraine, models, administrative formation of territorial units in the conditions of decentralization processes, legislative principles of regulation of the process of reforming local self-government bodies. Historically, the Ukrainian state has undergone enough evolutionary stages to build a decentralized country. In the period of recent history, the fundamental principles of the development and implementation of decentralization of local self-government were laid, based on the experience of Western European countries.

On the basis of the analysis of the degree of elaboration of the normativelegal provision of reforming the constitutional foundations of local self-government, taking into account the conformity of the adopted legislative acts with the standards and requirements of the EU, the process of implementing Ukraine's decentralization process. The article presents relevant material and highlights the main achievements and prospects of decentralization. The positive dynamics of reform implementation since 2014 have been analyzed and noted.

The author concludes that Ukraine has all the prerequisites and legislative initiatives to put this reform into practice since the political and reflexive events of 2005, but due to bureaucratic obstacles we have received a country with weak political elite incapable of volitional administrative decisions, with low level of political participation of citizens and almost absent institute of civil society, which, in turn, naturally led to the events of 2014 and further deployment of the separatist movement on the territory of Ukraine. Summarizing, the author emphasizes the dynamism of implementation and substantiates the need to continue the decentralization reform in Ukraine. The practice of implementing decentralization of power in many countries of the world shows the ambiguity of the results of the reforms, which can be both positive and negative. Both successful and unsuccessful implementation of decentralization reforms depend on a number of subjective and objective factors. Foreign experience confirms that even in successful political, economic, and social terms, countries (France, United Kingdom, Poland) experienced great challenges in the process of decentralization of power. In the minds of a deep political, economic and social crisis, this factor should be taken into account in advance to prevent the potential negative effects of decentralization.

Key words: local self-government, decentralization, territorial units, bureaucracy, territorial structure.

ВСТУП

Постановка проблеми. Прoблематика децентралізації як oднoгo із засобів підвищення ефективнoсті функціонування органів місцевого самоврядування вже впрoдoвж тривалoгo часу перебуває в полі зoру вітчизняних науковців та експертів. Це зумoвленo, зoкрема, успішною реалізацією засад децентралізації в практиці більшoсті держав Єврoпейськoгo Союзу. Тому для України, у якій ще не завершено прoцес рефoрмування державних інститутів, надзвичайно актуальним є поетапне дослідження історичних особливостей формування й упровадження засад реформи децентралізації органів публічної влади.

Децентралізацію рoзглянуто світовим співтовариством як oдин із ключoвих елементів кoмплекснoї рефoрми системи державного управління і є пріоритетним напрямoм діяльності міжнарoдних та національних oрганізацій. Децентралізація повноважень і ресурсів мoже зрoбити істотний внесок у підвищення ефектив^аті всьoгo прoцесу управління й підсилити його демoкратичний компонент. Це має особливе значення для України, адже наша держава переживає складний і суперечливий процес демократичної трансформації після довгих десятиліть жорсткої централізованої системи влади й управління під ідеологічним контролем центральної партійно-державної адміністрації.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питаннями розвитку поняття «децентралізація» займалися К. І. Бриль, А. В. Кожина. Крізь правову призму це поняття розглядали такі науковці, як А. П. Павлюк, А. С. Матвієнко. Історичну частину розбудови децентралізації вивчали С. М. Гріневська, Ю. В. Коваль. Також із розвитком інтернет-мережі ми маємо змогу ознайомитися з багатьма електронними джерелами, що дає змогу швидше відшукати та відреагувати на виникнення нової інформації.

Мета статті - аналіз історичного розвитку та досягнення реформи децентралізації органів місцевого самоврядування в історії новітньої України.

РЕЗУЛЬТАТИ ДОСЛІДЖЕННЯ

Децентралізація є доволі складним поняттям, яке можна розкривати через його вплив на адміністративно-територіальний устрій держави, систему органів публічної адміністрації, розподіл між ними функцій, повноважень і фінансових ресурсів.

Децентралізація - це діяльність, яку виконує держава в особі уповноважених органів через механізм упорядкування суспільних відносин на основі правових норм, приписів із метою розширення повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, їх юридичного закріплення за напрямом забезпечення суспільних благ і послуг населення, територіальної одиниці для результативного використання їхнього внутрішнього потенціалу [1, с. 137].

Децентралізація є політикою центральної влади з передачі місцевим органам влади (органам самоврядування) низки компетенцій, які до цього здійснювалися державою. Фактично децентралізація - це процес розширення й зміцнення прав і повноважень адміністративно-територіальних одиниць або нижчих органів за одночасного звуження прав та повноважень відповідного центру з метою оптимізації й підвищення ефективності управління суспільно важливими справами, найповнішої реалізації регіональних і місцевих інтересів [2].

Децентралізація - не одноразова передача владних повноважень від органів державної влади до органів місцевого самоврядування, а комплексний процес, що включає такі елементи, як питання спроможності органів державної влади передати, а органів місцевого самоврядування - отримати й ефективно розпорядитися владними повноваженнями; визначення обсягу повноважень, який потрібен для передачі механізму владних повноважень; механізм взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування; питання адміністративно-територіальної реформи тощо [3, с. 10].

Децентралізація управління передбачає трансформацію всієї управлінської системи та структурні зміни в системі державного управління, пов"язані з наданням більшої самостійності іншим рівням управління. Системний підхід до вдосконалення державного управління включає інституціональні перетворення, реорганізацію системи державної служби, формування нових управлінських підходів щодо прийняття та виконання рішень, які б відповідали сучасним завданням і потребам суспільного розвитку [4, с. 58].

Перш ніж піднімати питання про нинішнє законодавче забезпечення децентралізації влади в Україні, потрібно зазначити його історичні передумови.

Відтак розвиток місцевого самоврядування в Україні пройшов шість ключових етапів розвитку, які становлять окремі національні моделі, а саме:

1. Доколоніальна модель місцевого самоврядування (часи Київської Русі).

2. Колоніальна модель місцевого самоврядування, де національна українська модель місцевого самоврядування була частиною регіональних відносин «центр-регіони» держав-метрополій, до складу котрих входили території сучасної України, а саме моделі Австро-Угорщини, Речі Посполитої та Російської імперії.

3. Реакційно-національна модель першої української державності як результат взаємодії Гетьманату й Директорії (1917-1918 рр.).

4. Радянська модель (1920-1991 рр.) стала системою вертикальної ієрархії підпорядкованості спеціально-створеним органам місцевої влади - Радами.

5. Модель перебудови та раннього українського націоналізму (19851991 рр).

6. Сучасна українська модель місцевого самоврядування (з 1991 р.) [4, с. 77-78].

Розпад радянської системи місцевого самоврядування й проголошення незалежності України в 1991 р. мали ознаменувати початок формування нової національної моделі місцевого самоврядування, яка б могла стати запорукою ефективної трансформації політичної системи нашої держави до кращих зразків європейських практик. Але, незважаючи на підписання Європейської хартії місцевого самоврядування, прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування», декларування Конституцією України реальної гарантії розвитку місцевого самоврядування - названі процеси залишалися нереалізованими. З одного боку, громадяни України мали право брати активну участь у розв'язанні власних проблем на місцях, із центрального бюджету на це надавалися відповідні трансферти. а з іншого - існування місцевого самоврядування лише на місцях без права вільно вирішувати податкові й бюджетні питання, перерозподіл бюджетних коштів на користь лояльних до влади регіонів призвели до появи в України гібридної моделі місцевого самоврядування. Сенс цієї моделі полягає в тому, що на процесуальному рівні (понятійний апарат, декларування гарантій децентралізації тощо) місцеве самоврядування в Україні орієнтоване на реалізацію європейського принципу деконцентрації влади від центру до регіонів.

Відсутність реформування інституційної природи місцевого самоврядування призвело до того, що в Україні зберігалися централізовані державні інститути радянської системи (облдержадміністрації), які виконують адміністративно-командні функції [5, с. 220].

Децентралізація - це передача повноважень і бюджетних надходжень від державних органів до органів місцевого самоврядування.

Реформа органів місцевого самоврядування передбачає об'єднання (укрупнення) територіальних громад. Це здійснюється через те, що надмірна частина ресурсів у таких громадах і далі витрачатиметься на утримання управлінського апарату, а для реалізації серйозних проектів місцевого розвитку коштів не вистачатиме. И навіть наділення додатковими ресурсами більшості наявних дрібних територіальних громад, їх спроможності не забезпечить. Тому реформа місцевого самоврядування, ураховуючи позитивний як європейський, так і власний історичний досвід, передбачає обов'язкове об'єднання (укрупнення) територіальних громад.

Починаючи з 1994 р., Україна, незважаючи на юридично задекларовані норми, опинилася в умовах тотальної централізації влади, наслідками якої стали залежність регіональних територій від центру, деградація сільської місцевості, низька якість надання публічних послуг, низький (або зовсім відсутній) рівень довіри до влади, високий рівень корупції тощо [6].

У квітні 2014 р. Кабінетом Міністрів України затверджено концепцію реформування місцевого самоврядування, яка складається з трьох напрямів:

- перший - базовий: формування об'єднаних громад базового рівня адміністративно-територіального устрою України;

- другий - створення нових районів, які вирішуватимуть лише те, що стосується компетенції району: комунальна власність, вторинна медицина, школи-інтернати й т. ін. Решта повноважень районів перейде до компетенції об'єднаних громад;

- третій напрям - завершальний (це області). По суті, межі областей мінятися не будуть. Області перейменують у регіони. Тобто кількість обласних центрів така сама й залишиться. Змін зазнає лише форма управління. Основною територіальною одиницею стає громада. Громада має голову та виконком, який виконує всі функції з управління громадою. Села, які ввійшли до об'єднаної громади, обирають старост, які входять до виконкому об'єднаної громади та виконують ті самі функції, які були в сільраді. Тобто за простою довідкою не потрібно їхати в новий центр громади - планується, що на місці її зможе видавати староста.

Наступний рівень - це район й область. І там, і там будуть обрані рай- та облради, які мають створити виконкоми замість рай- і обладміністрацій [7].

Як відзначено раніше, період активного впровадження реформи децентралізації припадає на 2014 р., процес реформування триває й донині, передумовою його стала відсутність політичної волі, посилення сепаратиських рухів на Сході країни.

Держава вкотре задекларувала проведення реформування місцевого самоврядування та курс на децентралізацію влади. У цьому контексті розроблено пропозиції змін до Конституції України, прийнято Закон України «Про співробітництво територіальних громад» від 17.06.2014 № 1508/УП, Закон

України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157/УШ, Закон України «Про ратифікацію Додаткового Протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування» від 02.09.2014 № 1664/УП, Закон України «Про засади державної регіональної політики» від 05.02.2015 № 156/УШ, а також Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 № 333/р «Про затвердження Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні», Розпорядження КМУ від 18.06.2014 № 591/р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» та Постанова КМУ «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року» від 06.08.2014 № 385 [8, с. 99].

Сьогодні на законодавчому рівні об'єднання громад підтримується започаткованою два роки тому новою регіональною політикою, стратегічні орієнтири якої прописано в Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 р., Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, Перспективному плані формування територій громад, який має кожна обласна державна адміністрація, Методиці формування спроможних територіальних громад. Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» заклав нову концептуальну основу формування спроможних територіальних громад, домінанта якої - поєднання місцевих і державних інтересів із максимальним залученням громадськості, що уможливлює максимальну передачу владних повноважень на місця та створює передумови для розвитку форм прямого народовладдя.

Саме в зазначених вище законодавчих документах визначено послідовність процесу створення об'єднаних територіальних громад. У цих нормативно-правових актах закладено підґрунтя для створення об'єднаних територіальних громад як самодостатніх і фінансово незалежних формувань, об'єднаних на основі добровільного волевиявлення членів територіальних громад, мета яких - розпорядження відповідними матеріальними, нематеріальними, фінансовими, земельними ресурсами, об'єктами соціальної інфраструктури задля надання якісних соціальних та адміністративних послуг, створення умов для сталого розвитку територій, більш ефективного використання бюджетних коштів, їх розподілу й перерозподілу [9, с.126].

Отже, у 2014-2017 рр. сформовано значний масив законодавчих та нормативних актів у сфері реалізації реформи децентралізації влади, зокрема щодо формування спроможних територіальних громад, бюджетної децентралізації, оптимізації розподілу повноважень - їх передачі від органів виконавчої влади до органів місцевого самоврядування, що дасть можливість посилити функціональну та фінансову спроможність місцевого самоврядування. Створене законодавче підґрунтя загалом відповідає європейським стандартам і сприяє початку практичного етапу реформи децентралізації [10, с. 115].

Законодавча складова частина територіальної політики децентралізації управління включає багато особливостей і компонентів. Основними учасниками цього процесу виступають Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України та, безумовно, громадяни, які реалізують свої права за рахунок об'єднань у територіальні громади (ОТГ).

Згідно з даними Моніторингу процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування, від 10 жовтня 2019 р. в Україні створено 975 ОТГ, із них у 2015 р. - 159, 2016 р. - 366, 2017 р. - 665, 2018 р. - 806, 2019 р. - 975. За звітний період перші вибори відбулися у 848-ми ОТГ, 93 ОТГ чекають рішення Центральної виборчої комісії (ЦВК) про призначення перших виборів, 37 ОТГ створені з центром у містах обласного значення (МОЗ). У процесі реформалізації місцевого самоврядування засновано інститут старост ОТГ, починаючи з 2015 р., представлено 3207 старост, із них офіційно обрано - 800 [11]

ВИСНОВКИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ПОДАЛЬШИХ ДОСЛІДЖЕНЬ

Наразі динаміка розвитку політичної системи України диктує нові правила зміни політичної еліти та реформування системи адміністративного управління. Перед українським суспільством постає проблема ефективного регіонального розвитку, розбудови місцевого самоврядування. Історично Українська держава пройшла достатньо еволюційних етапів побудови децентралізаційної країни. У період новітньої історії України закладено фундаментальні принципи розбудови та втілення децентралізації місцевого самоврядування, які спираються на досвід країн Західної Європи. На основі аналізу ступеня розробленості нормативно-правового забезпечення реформування конституційних засад місцевого самоврядування з урахуванням відповідності ухвалених законодавчих актів стандартам і вимогам ЄС процес реалізації децентралізації влади в Україні має на сьогодні інституціоналізований характер.

Ураховуючи державно-правовий аспект, бачимо, що децентралізацію потрібно трактувати як модель організації та процес функціонування публічної влади на національному, регіональному й локальному рівнях у конституційному вимірі через реалізацію принципу народного суверенітету.

Лише у 2014 р. вдалося вивести процес децентралізації в Україні на рівень відповідного законодавчого забезпечення для поєднання співробітництва й об'єднання територіальних громад.

Для реальної децентралізації публічної влади потрібні комплексне конституційне, законодавче, політико-правове забезпечення, підтримка, а також контроль за її здійсненням із боку громадянського суспільства.

Нагальність проведення децентралізації відображається в політико- правових документах, законодавчих актах, практичній діяльності органів публічної влади, державних діячів. До цього додамо: децентралізація є дієвим запобіжником сепаратизму, намагань штучної федералізації країни.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Бриль, К. І. (2015). Поняття децентралізації як об"єкта адміністративно-правового забезпечення. Часопис Київського університету права, № 4, С. 136-139.

2. Децентралізація як основний інструмент реформування державного управління в країнах Центрально-Східної Європи (на прикладі Словацької Республіки та Республіки Польща). URL: http://archive.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Apdup/2011_2/2-5-20.pdf.

3. Матвієнко, А. С. (2010). Політико-правові засади децентралізації влади в контексті адміністративної реформи в Україні. (Автореф. дис. ... канд. політ. наук: спец. 23.00.02); Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. Київ: [б. в.], 23 с.

4. Гріневська, С. М. (2016). Формування механізму саморозвитку регіону в умовах децентралізації управління. Економіка України, № 9, С. 56-69.

5. Коваль, Ю. О. (2014). Специфіка формування національної моделі місцевого самоврядування в Україні: історичне минуле та сучасні реалії. Історичні і політологічні дослідження, № 1-2, С. 213-222.

6. Реформа децентралізації. URL: https://www.kmu.gov.ua/ua/diyalnist/reformi/efektivne- vryaduvannya/reforma-decentralizaciyi

7. Суть реформи децентралізації місцевого самоврядування. URL: http://icps.com.ua/ assets/uploads/images/files/verstka_decentralizaciya.pdf

8. Кожина, А. В. (2015). Пріоритети державної політики щодо місцевого самоврядування в контексті децентралізації влади та розвитку громадянського суспільства. Інвестиції: практика та досвід, № 9, С. 98-101.

9. Надал, С., Спасів, Н. (2017). Теоретична концептуалізація формування та сучасний прагматизм фінансування об'єднаних територіальних громад. Світ фінансів, № 3, С.121-135.

10. Павлюк, А. П. (2016). Інституційно-правове забезпечення реформи територіальної організації влади в Україні. Стратегічна панорама, № 2, С. 113-120.

11. Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування. URL: https://decentralization.gov.ua/uploads/library/file/477/10.10.2019.pdf

REFERENCES

1. Bryl, K. I. (2015). The concept of decentralization as an object of administrative and legal support. Journal of the Kiev University of Law, № 4, P. 136-139.

2. Decentralization as the main tool of public administration reform in the countries of Central and Eastern Europe (on the example of the Slovak Republic and the Republic of Poland). URL: http://archive.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Apdup/2011_2/2-5-5-20.pdf.

3. Matvienko, A. S. (2010). Political and legal principles of decentralization ofpower in the context of administrative reform in Ukraine (Abstract. diss. for the sciences. degree candidate flight. Sciences: Special. 23.00.02); Institute of State and Law. VM Koretsky of the NAS of Ukraine. Kyiv: [b. v.], 23 p.

4. Grinevskaya, S. M. (2016). Formation of the mechanism of self-development of the region in conditions of decentralization of management. Economy of Ukraine, № 9, P. 56-69.

5. Koval, Yu. O. (2014). Specificity of formation of the national model of local selfgovernment in Ukraine: historical past and present realities. Historical and political studies, № 1-2, P.213-222.

6. Decentralization reform. URL: https://www.kmu.gov.ua/en/diyalnist/reformi/efektivne- vryaduvannya/reforma-decentralizaciyi

7. The essence of the reform of decentralization of local self-government. URL: http://icps. com.ua/assets/uploads/images/files/verstka_decentralizaciya.pdf

8. Kozhina, A. V. (2015). Priorities of state policy on local self-government in the context of decentralization of power and development of civil society. Investments: practice and experience, № 9, P. 98-101.

9. Nadal, S., Spasov, N. (2017). Theoretical conceptualization of formation and modern pragmatism of financing of united territorial communities. World of finance, № 3, P. 121-135.

10. Pavlyuk, A. P. (2016). Institutional and legal support for the reform of the territorial organization of power in Ukraine. Strategic panorama, № 2, P. 113-120.

11. Monitoring the decentralization process and reforming local self-government. URL: https://decentralization.gov.ua/uploads/library/file/477/10.10.2019.pdf

Размещено на Allbest.ru