Взаимодействие органов государственной власти с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Взаимодействие органов государственной власти с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции

Завгородний А.В. студент

2 курс магистратуры

программа «Безопасность государственного управления

и противодействие коррупции»

ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ

Россия, г. Москва

Аннотация

В современном обществе коррупция выступает как вызов гражданскому обществу и его институтам. Распространенность коррупционных явлений замедляет развитие гражданского общества, усугубляя современность своими негативными последствиями. Рассматривая коррупцию, как социальное явление, основанное на беззаконной деятельности представителей органов власти, можно увидеть, что ее масштабы и социальные последствия крайне губительны для общества и государства в целом. Роль институтов гражданского общества в противодействии коррупционным явлениям стали предметом дискуссий представителей различных слоев общества. Многие признают конструктивную роль институтов гражданского общества в осуществлении антикоррупционных мер. В статье рассматриваются возможности, а также роль разнообразных институтов гражданского общества в вопросах противодействия коррупции в современном обществе.

Ключевые слова: коррупция, гражданское общество, противодействие коррупции, антикоррупционные меры, институты гражданского общества.

Annotation

коррупция беззаконный власть гражданский

In modern society, corruption acts as a challenge to civil society and its institutions. The prevalence of corruption is slowing down the development of civil society, exacerbating modernity with its negative consequences. Considering corruption as a social phenomenon based on the unlawful activity of government representatives, one can see that its scale and social consequences are extremely detrimental to society and the state as a whole. The role of civil society institutions in countering corruption has become the subject of debate among representatives of various sectors of society. Many recognize the constructive role of civil society institutions in the implementation of anti-corruption measures. The article discusses the possibilities, as well as the role of various civil society institutions in the fight against corruption in modern society.

Key words: corruption, civil society, anti-corruption, anti-corruption measures, civil society institutions.

Проблема борьбы с коррупцией носит системный характер и предусматривает различные способы и меры борьбы с данным социальным злом. Это и правовое воспитание населения, повышение его правовой культуры, формирование у него антикоррупционного сознания, нетерпимости к коррупционному поведению, совершенствование антикоррупционного законодательства, публичность и открытость деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, действий должностных лиц, чему во многом способствуют административные регламенты, неотвратимость ответственности за коррупционные правонарушения.

Все чаще поступают сообщения о привлечении к ответственности должностных лиц, замещающих не рядовые чиновничьи должности - губернаторов, министров, депутатов и др. С одной стороны, это может говорить об определенных положительных сдвигах и повышении качества работы правоохранительных органов, но, с другой стороны, с очевидностью свидетельствует о низкой эффективности профилактической составляющей механизма антикоррупционной борьбы, в первую очередь, в отношении лиц, замещающих государственные должности.

Особого внимания заслуживают меры организационно-правового характера, разработанные в субъектах Российской Федерации, в рамках Национального плана противодействия коррупции на 2018-2020 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 29.06.2018 г. № 378.

Анализ норм подпункта «в» пункта 3 Национального плана определяет необходимость высшими должностными лицами субъектов РФ обеспечить повышение самостоятельности органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Необходимо отметить, что во всех субъектах РФ разработаны и действуют программы по противодействию коррупции.

Тем не менее, согласно опросу ВЦИОМ, проведенному в 2019 году, степень распространения коррупции в обществе остается высокой (80%). Говорят об этом, прежде всего, жители крупных и средних городов. Наиболее коррумпированной сферой, как и прежде, граждане считают власть на местах (39%), причем с каждым годом респонденты говорят об этом все чаще. Вторая группа наиболее коррумпированных сфер - ГИБДД (27%) и федеральная власть (26%). Далее следуют полиция и медицина (по 19%), судебная система и крупный бизнес (по 18%). В свою очередь, система ЖКХ и образования получили по 14 и 13% соответственно. Реже упоминаются военкоматы, армия в целом, парламент и политические партии. Несмотря на определенный скепсис, относительно перспектив победы над коррупцией, фиксируется возросшее понимание того, что борьба с ней набирает обороты.

Таким образом, мы можем констатировать, что, несмотря на принятые государством меры, уровень коррупции продолжает расти. Это подтверждается рейтингом составленным экспертами, участвующими в исследовании Transparency International в 2019 году, согласно которому Россия заняла 138 место из 180 стран мира, что показывает не очень эффективную борьбу с коррупцией. При этом выше 60 места Россия вообще не поднималась. Исходя из вышесказанного, следует, что государственных и правовых мер, принятых в сфере противодействия коррупции недостаточно и требуется вовлечение в борьбу с «социальной чумой» гражданского общества.

Отметим, что идея, согласно которой гражданское общество выступает в качестве одной из главных сил, способных сдерживать произвол власть имущих людей и засилье коррупции, является не новой [10, с. 263]

Если проследить развитие правовой мысли о гражданском обществе и роли в становлении правового государства, то можно прийти к выводу, что истоки идеи о роли гражданского общества в борьбе с коррупцией лежат еще в Античности, в частности, в трактатах Аристотеля. Этим великим мыслителем было подмечено, что должностные лица «бывают доступны подкупу и часто приносят в жертву государственные дела ради угождения. Поэтому было бы лучше, если бы они не были освобождены от всякого контроля» [1, с. 432]. В роли их контролеров, с точки зрения античного философа, должны выступить составляющие основу гражданского общества «средние люди», т.е., говоря современным языком, представители среднего класса. Именно они, составляя большинство граждан государства и активно проявляя свою гражданскую позицию, способны противостоять корыстным злоупотреблениям приходящих к власти бедных и богатых людей.

Это обстоятельство Аристотель подчеркивал в следующих строках: «...наилучшее государственное общение - то, которое достигается посредством средних, и те государства имеют хороший строй, где средние представлены в большем количестве, где они - в лучшем случае - сильнее обеих крайностей или, по крайней мере, каждой из них в отдельности» [1, с. 508]. Поэтому можно утверждать, что в трудах Аристотеля были заложены предпосылки и основания для современных антикоррупционных концепций и доктрин, рассматривающих представителей гражданского общества в качестве контролера за деятельностью представителей государственной власти и сдерживающей коррупцию силы.

И хотя мысль о роли гражданского общества в противодействии коррупционной деятельности является такой древней, она сохраняет свою актуальность и в наше время.

Это подтверждается возросшим в последнее время числом публикаций по исследуемому вопросу.

Так, по мнению ряда ученых, политиков и общественных деятелей, коррупция в России представляет угрозу национальной безопасности, что обусловливает пристальный интерес к этому социально-политическому явлению со стороны исследователей. На связь этого интереса с масштабом распространения коррупции указывается в статье А.С. Быстровой и М.В. Сильвестрос «Феномен коррупции: некоторые исследовательские подходы» [8, с. 121].

Всплеск интереса к изучению роли и места структур гражданского общества в противодействии коррупции наблюдался в начале 2000-х гг. Из публикаций этого периода заслуживают внимания тематические сборники Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия», содержащие результаты системного и комплексного анализа коррупции и способов противодействия ей силами гражданского общества.

Следующую волну исследовательского интереса породило принятие в 2008-2009 гг. пакета антикоррупционных нормативных правовых актов (ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Национального плана и Национальной стратегии противодействия коррупции и др.).

В последние годы отмечается рост числа публикаций, авторы которых рассматривают институты гражданского общества в качестве необходимого, но не самого сильного звена в системе противодействия коррупции. Роль гражданского общества в работах юристов оценивается, как правило, в рамках нормативистского понимания: даются комментарии к действующему законодательству и предлагаются рекомендации по его совершенствованию. В качестве общего недостатка этих работ можно отметить неопределенность понятия «гражданское общество». Юристы как будто намеренно избегают его раскрывать, возможно, из-за отсутствия легального определения. Но в силу терминологической неопределенности сложно понять, какие именно институты авторы включают в число институтов гражданского общества.

Так, в статье И.В. Тепляшина «Роль гражданского общества в противодействии коррупции: общетеоретические аспекты» не дается однозначного ответа на вопрос: отождествляет ли автор участие гражданского общества с участием граждан, в работе неоднократно говорится о вовлечении населения. Кроме того, И.В. Тепляшин поддерживает достаточно спорный тезис, что успешнее всего борются с коррупцией небольшие страны с малочисленным, этнически и культурно однородным населением, имеющие развитые институты демократии и гражданского общества. Автор не приводит доказательств в обоснование своей позиции и не принимает во внимание опыт тех стран, где успешность борьбы с коррупцией достигалась авторитарными методами, -- например, Сингапура и Таиланда [11, с. 516].

Однако в научной литературе формируется иной -- политико-правовой подход. Его сторонниками выступают Ю.А. Нисневич, В.В. Астанин, П.А. Кабанов, чьи работы отличаются системностью и добросовестным анализом не только и не столько положений действующего законодательства, сколько практики правоприменения и мер антикоррупционной политики. Интересны разработки Ю.А. Нисневича по проблемам определения места и роли институтов гражданского общества в формировании антикоррупционной политики -- в частности, по вопросам использования механизма гражданского контроля. К примеру, в его публикации «Гражданская позиция и активность как движущая сила гражданского контроля (российский и зарубежный опыт)» анализируются конкретные антикоррупционные инструменты (общественное наблюдение за выборами, общественная антикоррупционная экспертиза, гражданский контроль деятельности депутатов, деятельность по предупреждению конфликта интересов). Автор указанной публикации обозначает направления совершенствования и развития общественного контроля, приводит примеры успешных зарубежных акций гражданского контроля [5, с. 161].

Деятельность институтов гражданского общества начинает рассматриваться как элемент антикоррупционной политики. Качественный политологический анализ содержится в статье О.В. Поповой «Борьба с коррупцией в Российской Федерации как инновационный проект гражданского общества?». Большая часть тезисов этой статьи поддержана и усилена в работе О.С. Новиковой «Место и роль институтов гражданского общества в формировании антикоррупционной политики» [6]. Комплексная оценка роли гражданского общества в противодействии коррупции дается А.Е. Чуклиновым. Региональные аспекты взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества детально рассмотрены в публикации С.А. Цветкова, которую выгодно отличает исследование фактологического материала, собранного во Владимирской области. Изучение региональной специфики, в этом случае, чрезвычайно перспективно. В этом ключе, правда, с позиций политической криминологии, работает авторский коллектив под руководством П.А. Кабанова, регулярно представляющий результаты криминологического мониторинга взаимодействия региональных органов власти и институтов гражданского общества при формировании антикоррупционных органов.

Если проанализировать опыт противодействия коррупции на протяжении всей истории российской государственности, то можно проследить две взаимосвязанные тенденции:

как в Российской империи, так и в Советском Союзе коррупция глубоко укоренилась в системе государственного аппарата;

борьба с ней, основанная на преимущественно уголовно-правовых мерах, не приносила положительных и устойчивых результатов. С точки зрения Ю. В. Латова, «силовые меры сами по себе хотя и тормозят развитие коррупции (как это было, например, в сталинские времена), но дают относительно слабый и, самое главное, неустойчивый эффект» [4, с. 134]. Поэтому сложившаяся в современном российском обществе ситуация в отношении степени распространенности противоправных коррупционных действий обуславливает необходимость разработки и практической реализации антикоррупционной политики, носящей комплексный характер.

Помимо применяемых мер противодействия этому негативному явлению, носящих преимущественно правовой характер (законодательный запрет, уголовное преследование, конфискация незаконно нажитого имущества и т.д.), необходима реализация мер, приводящих к устранению причин возникновения и сокращающих возможности совершения коррупционных действий.

Анализ международного и российского законодательства позволяет выделить следующие формы противодействия коррупции силами институтов гражданского общества:

Гражданское образование (в частности, пропагандистская деятельность);

Антикоррупционный мониторинг и его разновидность - общественный контроль;

Лоббистская деятельность.

Каждая из этих форм воплощается в жизнь при помощи различных механизмов, в числе которых:

реализация антикоррупционных образовательных программ и проектов;

проведение публичных мероприятий и акций (круглых столов, семинаров и т.п.);

внесение предложений в органы государственной и муниципальной власти по совершенствованию антикоррупционного законодательства;

общественное расследование;

независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов;

создание антикоррупционных приемных;

поддержка Интернет-ресурсов, на которых освещаются проблемы в сфере противодействия коррупции и др.

Одной из причин слабого участия гражданского общества в борьбе с коррупцией является отсутствие системы защиты заявителей о коррупции.

Центром антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р» подготовлен и опубликован специальный доклад, в котором проанализирована практика защиты заявителей о коррупции в зарубежных странах, представлены рекомендации по внедрению отдельных мер в России и критерии оценки эффективности защиты заявителей.

В аналитическом докладе РАНХиГС о современном состоянии и тенденциях развития государственной гражданской службы приводились данные о том, почему граждане отказываются помогать государству в борьбе с коррупцией: большинство говорили, что считают коррупцию положительным явлением, часть считали это бесполезным, опасным для себя и поскольку опасались за жизнь родных и близких.

В законопроекте, подготовленном Минтрудом и внесенном правительством в Госдуму в октябре 2017 г. (принят в первом чтении в декабре 2017 г.), предусматривались меры защиты государством людей, которые уведомили работодателя, прокуратуру или госорганы о коррупционных правонарушениях, которые совершены в госорганах, органах местного самоуправления или организациях. Законопроект вводил отдельную статью в закон о противодействии коррупции о правах и защите лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях. Он предусматривал защиту от необоснованного увольнения в течение двух лет с даты регистрации уведомления о коррупционном правонарушении и, в частности, дозволял увольнение уведомителя только после заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению или других коллегиальных органов - на них обязательно приглашался прокурор. В случае участия человека в уголовном судопроизводстве могли использоваться меры, предусмотренные законами о госзащите. Проект обеспечивал конфиденциальность сведений, которые содержались в заявлении человека, и возможность получения им бесплатной юридической помощи. Но, к сожалению, Государственная Дума отклонила законопроект.

Другой проблемой во взаимодействии гражданского общества и государственных органов в сфере противодействия коррупции является слишком узкая трактовка участия институтов гражданского общества.

Если проанализировать Планы противодействия коррупции различных субъектов, то мы увидим, что планы и программы по противодействию коррупции практически дословно повторяют положения друг друга. В каждой такой программе имеется раздел «Привлечение граждан и институтов гражданского общества к реализации антикоррупционной политики, антикоррупционная пропаганда и информационное обеспечение реализации антикоррупционной политики». Взаимодействие власти и общества в этих документах понимается весьма своеобразно и сводится:

а) к рассмотрению в соответствии с действующим законодательством обращений граждан и организаций, содержащих сведения о коррупции по вопросам, находящимся в компетенции исполнительного органа власти;

б) к информированию населения через официальный сайт о ходе реализации антикоррупционной политики в исполнительном органе государственной власти.

Как видим, в программах по противодействию коррупции субъектов крайне узко описан механизм взаимодействия институтов гражданского общества и органов власти. Исходя из вышесказанного, вытекает и третья проблема взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества [7, с. 40].

Одной из основных причин распространения коррупции является то, что для России характерен высокий уровень дистанции власти. Значимой чертой культуры властных отношений российского социума является высокая степень доминирования государственных структур над всеми остальными общественными структурами и объединениями. Такой характер построения властных отношений А.Н. Соколов характеризует следующим образом: «Российское государство всегда господствовало над российским обществом. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической власти и практики: гражданин есть собственность государства. И все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть» [9, с. 35]. Сложившийся высокий уровень дистанции власти поставил государственных управленцев в области регуляции и управления общественной жизни в особое обособленное положение, а остальные граждане при решении личных вопросов и проблем так или иначе вынуждены приспосабливаться к запросам и требованиям лиц, наделенных властными полномочиями. Благодаря развитию такого вида политической культуры властных взаимоотношений и происходит распространение коррупционных действий в системе государственных структур. Чтобы изменить уровень дистанции власти и сократить возможности для осуществления коррупционной деятельности в российском обществе, необходимо сформировать механизм общественного контроля за действиями государственных служащих. Предпосылки создания подобного механизма заключаются в привлечении представителей гражданского общества к процессам управления государством и использовании потенциала гражданских объединений в сфере противодействия коррупции.

Если представители гражданского общества начнут привлекаться к процессам управления, то возможно достижение двух важных изменений в политической культуре России. Во-первых, привлекая граждан к участию в управленческих процессах, можно способствовать тому, что в обществе будут учитываться интересы и приоритеты не только узкого круга наделенных властью лиц, но и начнут отстаиваться потребности крупных социальных групп, и, тем самым, представители политической элиты будут больше работать на благо всего общества. Во-вторых, участие гражданских объединений и структур в процессе принятия управленческих решений может привести к формированию внешнего контроля за деятельностью должностных лиц. Он будет осуществляться гражданами и общественными объединениями, дополнять внутренний государственный контроль, способствовать совершенствованию государственных механизмов управления и искоренять из них коррупционные процессы. С позиции В.А. Закса прослеживается устойчивая «закономерность: чем меньше общество контролирует своих служащих, тем больше они склонны к злоупотреблениям... по-настоящему эффективный контроль за властью возможен только в условиях развитого гражданского общества» [2, с. 54].

К настоящему моменту в России основные институты гражданского общества в зрелой форме еще не сформировались, они еще находятся на стадии становления.

Но, стоит отметить, что хотя существующие в российском обществе гражданские структуры в своем развитии еще не достигли стадии зрелости, они обладают достаточно существенным потенциалом в области противодействия коррупции.

В первую очередь, стоит отметить деятельность некоммерческих организаций, которые проводят исследования, связанные с изучением феномена коррупции. Примером подобных организации являются Владивостокский Центр по изучению организованной преступности и коррупции, Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия», Российский общественно-политический фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ). Эти организации периодически проводят исследования и, публикуя полученные в них результаты, распространяют сведения о распространенности коррупционных действий в российском обществе. Также этими организациями распространяется для граждан полезная информация, носящая консультативный и просветительский характер, о том, как стоит действовать в случае попадания в коррупционную ситуацию.

Второй значимой инициативой и возможным вкладом в антикоррупционную политику со стороны гражданского общества могут стать различные объединения российских предпринимателей. Например, входящие в Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «Опора России» бизнесмены неоднократно обращались к Президенту России с просьбой начать борьбу с коррупцией. В свою очередь они обязывались «отказаться от решения бизнес-проблем путем дачи взяток и применения других средств, стимулирующих коррупцию» [5, с. 161].

Еще одной разновидностью деятельности в сфере противодействия коррупционным действиям может послужить работа средств массовой информации. В случае, если в обществе имеются независимые от государственных структур СМИ, то благодаря этому социальному институту возможно «проводить журналистские расследования, раскрывающие коррупционные преступления должностных лиц, публиковать результаты различных исследований по этой проблеме, усиливать своей деятельностью общественную поддержку антикоррупционных реформ, а также просвещать граждан о способах решения проблем без коррупционных практик» [3, с. 152].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что если в современной России удастся привлечь представителей гражданского общества к процессам управления государством, то это обстоятельство позволит достичь новых успехов в области противодействия коррупции в системе государственной службы. Наряду с другими мерами, направленными на устранение причин коррупции, деятельность институтов гражданского общества образует необходимую систему мероприятий по кардинальному изменению характера властных отношений.

Использованные источники

1. Аристотель. Политика // Соч.: В 4-х Т. Т.4 / Пер с древнегреч.; общ. ред. А.И. Доватура. М.: Мысль, 1984. С. 375-644.

2. Закс В.А. Социокультурные предпосылки коррупции // Государство и право, 2001. № 4. С. 52-55.

3. Изотов М.О. Коррупция в современной России: социокультурные основания и формы проявления: Дис. ... канд. филос. наук: 09.00.11. Иваново, 2012. 192 с.

4. Латов Ю.В. «Глас народа» о проблемах коррупции: закономерное и парадоксальное // Экономический вестник Ростовского государственного университета, 2008. Т. 6. № 2 С. 123-138.

5. Нисневич Ю.А. Гражданская позиция и активность как движущая сила гражданского контроля (российский и зарубежный опыт) // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. М.: ИНИОН РАН, 2011. № 6 4.2. С. 161-165.

6. Новикова О.С. Место и роль институтов гражданского общества в формировании антикоррупционной политики // Вестник Белгородского университета. Электронный вариант: URL: // ваг1гассс. п1/1. рЬр?орег=геШ1е&Шепаше=РиЬ/поу1коуа (16-10-08).И1ш.

7. Попова О.В. Борьба с коррупцией в Российской Федерации как инновационный проект гражданского общества? // ПОЛИТЭКС: Политическая экспертиза. 2006. № 4. С. 40-56.

8. Поуп Дж. Комментарий к Проекту российского Федерального закона «Основы антикоррупционной политики» // Государство и право, 2002. № 6. С. 121-122.

9. Соколов А.Н. Коррупция, гражданское общество и правовое государство (сравнительно - правовой анализ) // Журнал российского права, 2008. № 8. С. 32-41.

10. Теория политики: Учебное пособие / Под ред. Б.А. Исаева. СПб.: Питер, 2008. 464 с.

11. Тепляшин И.В. Роль гражданского общества в противодействии коррупции: общетеоретические аспекты // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2009. Вып. 9. С. 516-528.

Размещено на Allbest.ru